摘 要：行政權(quán)與司法權(quán)同屬國家權(quán)力。但是，兩者屬性不同，行政權(quán)具有可分性，司法權(quán)具有不可分性。尤其是隨著現(xiàn)代社會的到來，隨著行政權(quán)權(quán)能日益擴(kuò)張，行政權(quán)自身正在實(shí)現(xiàn)著它的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，這進(jìn)一步加劇了中央與地方之間的行政權(quán)分權(quán)。而司法權(quán)的中立性決定了它必須在呆在原點(diǎn)不動，必須保持其中央性的固有特征，不能在中央與地方之間分權(quán)。

關(guān)鍵詞：授權(quán)行政；司法權(quán)；中央性

縱覽世界各國，無論是單一制和復(fù)合制，國家都是一個統(tǒng)一的整體，只是為了便于治理，才把領(lǐng)土劃分成若干行政區(qū)域，并據(jù)以建立起地方政權(quán)，由地方政權(quán)行使國家權(quán)力，其中，很大一部分是行政權(quán)。問題的關(guān)鍵是，國家為什么會將行政權(quán)授予地方？對這一問題的深入考察，有助于我們深刻理解行政權(quán)和司法權(quán)的本質(zhì)區(qū)別，從源頭上認(rèn)識和把握司法權(quán)是中央事權(quán)，為當(dāng)下的司法體制改革提供理論支撐。在本文，筆者嘗試從行政權(quán)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型及其價值取向來探討這一問題。

一、行政權(quán)及其現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

關(guān)于傳統(tǒng)意義上的行政權(quán)，中西方學(xué)者都做過精彩紛呈的探討。學(xué)者們的關(guān)注點(diǎn)基本上是兩個方向，一個是基于三權(quán)分立角度的分析，這是西方學(xué)術(shù)的主流。從17世紀(jì)洛克的“兩權(quán)分立”（立法權(quán)和行政權(quán)、對外權(quán)的分立）到孟德斯鳩的“三權(quán)分立” （立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的分立）理論，再到黛西的“規(guī)范主義”（行政權(quán)不能干涉私人領(lǐng)域，必須接受法律控扼），都貫徹了一個核心思想：作為國家權(quán)力之一的行政權(quán)必須接受其他權(quán)力的控制和制衡。因此，三權(quán)分立視角下的行政權(quán)是一種“被控性”的權(quán)力，或者說是一種基于從屬地位的執(zhí)行權(quán)。另一個是基于管理學(xué)角度的分析，這是東方學(xué)術(shù)的主流。學(xué)者們認(rèn)為，行政權(quán)是指國家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行國家法律、政策、“管理國家內(nèi)政外交事務(wù)的權(quán)力”或者“管理國家行政事務(wù)的權(quán)力”或者“實(shí)施管理活動的權(quán)力”或者“對行政事務(wù)主動、直接、連續(xù)、具體管理的權(quán)力”①等等。盡管言語表述不一致，但是都離不開一個核心詞匯“管理”。

隨著傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型，人們對行政權(quán)的認(rèn)識也在發(fā)生著深刻變化，呈現(xiàn)為由傳統(tǒng)行政權(quán)向現(xiàn)代行政權(quán)的逐步過渡。在西方，隨著“福利國家”時代的到來，公眾日益要求政府提供社會福利、社會保障、建筑橋梁、維修道路、建造住房等社會多元利益?！敖裉?，除維持治安和確保稅收這樣一些傳統(tǒng)的權(quán)力作用外，與人民福利緊密相聯(lián)的非權(quán)力性的管理作用在行政活動領(lǐng)域越來越占了更大的地位”。這些領(lǐng)域既包括經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、國防建設(shè)、民族事務(wù)、華僑事務(wù)、司法行政、審計監(jiān)督、計劃生育等國內(nèi)行政事務(wù)，又包括外交事務(wù)。如此，“福利國家、保護(hù)國家、助長行政、給付行政等新穎之國家目的觀及行政作用論漸漸被接受，行政機(jī)能遂呈幾何級數(shù)之增繁多涉”。在中國，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立和完善，工業(yè)現(xiàn)代化程度越來越高，城鎮(zhèn)化進(jìn)程越來越快，同樣加劇了公眾生活需求的迅速擴(kuò)張，各種復(fù)雜的基礎(chǔ)性設(shè)施、道路的修建、污水的處理、城市規(guī)劃、教育投資、環(huán)境污染的防治等與公眾生存利害相關(guān)的事務(wù)不可能由單個的市場主體來完成，于是需要借助政府的行政權(quán)之手來幫助解決。而解決這些問題的前提是政府必須實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政企分開，調(diào)整政府部門的職責(zé)權(quán)限，明確劃分部門之間的職能分工，完善行政運(yùn)行機(jī)制；不僅要求行政權(quán)從多元萬能走向職權(quán)法定，而且更要走上行政權(quán)向社會多元服務(wù)的路徑。

因此，現(xiàn)代的行政權(quán)已經(jīng)由傳統(tǒng)的行政模式下行政機(jī)關(guān)只是“一個純粹的傳送帶”——執(zhí)行擁有立法權(quán)的立法機(jī)關(guān)的立法指令——轉(zhuǎn)變成為現(xiàn)代的大大擴(kuò)張的可以行使“自由裁量權(quán)”的行政模式所取代。當(dāng)今社會沒有一種權(quán)力能比行政權(quán)的行使更為廣泛，更為經(jīng)常，其權(quán)力之大，人數(shù)之眾，對經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的影響最大，與公眾聯(lián)系最為密切。

二、現(xiàn)代行政權(quán)的價值取向及其實(shí)現(xiàn)

與司法權(quán)的中立性特質(zhì)決定了其所追求的核心價值是公平和正義不同，行政權(quán)的主動性、擴(kuò)張性決定了其主導(dǎo)價值在于秩序和效率。也就是說，“國家法律之所以設(shè)定行政權(quán)并賦予各級政府等行政部門以行政職能，目的就在于對經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技等方面的社會事務(wù)實(shí)施及時、高效的管理，否則，社會秩序就有可能出現(xiàn)紊亂?！雹诙鵀榱司S護(hù)社會秩序的有序運(yùn)行和對經(jīng)濟(jì)社會的高效治理，必須將原本屬于國家權(quán)力之一的行政權(quán)實(shí)行分權(quán)，包括在中央層面的國家機(jī)關(guān)之間的分權(quán)，也包括在中央與地方之間的分權(quán)。這是社會實(shí)踐的產(chǎn)物。這種實(shí)踐需求與凱爾森的“只有立法和行政才在中央的和地方的法律共同體之間加以劃分”的理論探討不謀而合。

根據(jù)凱爾森的理論，“在地方自治的情況下，分權(quán)原則上只限于行政，即限于由行政機(jī)關(guān)所創(chuàng)造的規(guī)范。但分權(quán)也可以擴(kuò)大到立法，自治省的機(jī)關(guān)就是由該省公民所選出的地方立法機(jī)關(guān)，還可能是由該省地方立法機(jī)關(guān)所選出或由公民直接選出的地方行政機(jī)關(guān)。自治省通常并沒有司法機(jī)關(guān)。法院被認(rèn)為是國家的法院，而不是自治省的法院。這意味著司法已不再有相當(dāng)于行政分權(quán)類型那樣的分權(quán)了。只有立法和行政，而不是司法，才具有自治性質(zhì)；只有立法和行政才在中央的和地方的法律共同體之間加以劃分?！边@實(shí)際上涉及到了國家權(quán)力包括行政權(quán)在中央和地方之間的配置問題。對此，學(xué)界已做過較為成熟的探討，主流的觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)保持國家的統(tǒng)一性和注重地方的相對獨(dú)立性，前者是原則，后者是策略，要在國家統(tǒng)一的原則下充分發(fā)揮地方的靈活性，兩者有機(jī)結(jié)合是保證國家結(jié)構(gòu)形式富有生命力的重要要求。尤其在日益現(xiàn)代化的社會，要最大限度的發(fā)揮現(xiàn)代行政權(quán)的各項(xiàng)機(jī)能，就必須強(qiáng)調(diào)中央與地方在行政權(quán)上的合理分權(quán)，中央政府的行政權(quán)及于全國，地方政府的行政權(quán)及于本行政區(qū)域。

總之，雖然行政權(quán)和司法權(quán)一樣，都是國家權(quán)力的表現(xiàn)，但行政權(quán)具有可分性，可以部分地轉(zhuǎn)讓，可以有條件的授權(quán)其他主體行使，可以有地方行政，授權(quán)行政。但是，司法權(quán)是不能轉(zhuǎn)讓的，也不能授予其他主體行使，故不能有“地方司法”，也不能有“授權(quán)司法”。因?yàn)樗痉?quán)是“中央事權(quán)”，具有不可分性，只能由國家的司法機(jī)關(guān)一體行使。在我國，雖然有地方法院、地方檢察院的稱謂，但這里的地方，只是“行政區(qū)劃”意義上的地方，并不是說，法院和檢察院就是地方的。恰恰相反，他們行使的司法權(quán)都是直接來源于中央法律的規(guī)定或者授權(quán)，都是國家設(shè)在地方代表國家行使司法權(quán)的機(jī)關(guān)。換言之，司法機(jī)關(guān)雖然會設(shè)在地方，但其本質(zhì)屬性是屬于國家的，是依據(jù)國家統(tǒng)一制定的法律，代表國家行使司法權(quán)。

注釋：

①應(yīng)松年：《論行政權(quán)》，政法論壇，2001年第4期。

②劉學(xué)在：《論司法權(quán)與行政權(quán)的十大區(qū)別》，湖北教育學(xué)院學(xué)報，2002年8月。

參考文獻(xiàn)：

[1]姜明安：行政法與訴訟法.北京大學(xué)出版社，1999.

作者簡介：

郝東升（1982～ ），男，漢族，河北平山人，碩士，講師，主要從事司法制度研究。endprint