官珅　李云海

[提要] 隨著海南國(guó)際旅游島建設(shè)的深入推進(jìn)，新的市場(chǎng)需求呼喚海南旅游推出新的旅游產(chǎn)品和旅游線路。新的旅游線路的開發(fā)是綜合性旅游開發(fā)，需要景點(diǎn)、景區(qū)等一系列的項(xiàng)目配套，投入巨大，離不開財(cái)政的支撐。海南要進(jìn)一步完善旅游財(cái)政政策、創(chuàng)新旅游財(cái)政手段，對(duì)旅游線路的開發(fā)起主導(dǎo)和先導(dǎo)作用，積極推進(jìn)海南旅游線路開發(fā)。

關(guān)鍵詞：海南；財(cái)政；旅游線路；開發(fā)

本論文受海南省科技項(xiàng)目資助（編號(hào)：ZDXM20130102）

中圖分類號(hào)：F59 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2014年10月11日

海南以熱帶、生態(tài)、海島、海洋為主要特色的復(fù)合型資源為中國(guó)獨(dú)有、世界稀缺，加上深厚的人文資源和濃郁的黎苗風(fēng)情也極具特色，從而為多樣性的特色旅游線路開發(fā)提供了最為優(yōu)越的條件。隨著各種各類游客的增多，旅游島迫切需要開發(fā)出多樣化的旅游線路來(lái)滿足市場(chǎng)個(gè)性化需求。海南要充分發(fā)揮財(cái)政職能，深入挖掘和整合旅游資源，打造出具有主題特色、品牌效應(yīng)和強(qiáng)勢(shì)吸引力的旅游線路，這對(duì)構(gòu)建海南嶄新的旅游格局、提升旅游島魅力是十分緊迫的任務(wù)。

一、海南的旅游資源為旅游線路開發(fā)提供了優(yōu)越的條件

（一）海南豐富優(yōu)良的旅游資源。旅游資源是旅游線路開發(fā)的基礎(chǔ)，全面深入認(rèn)識(shí)海南旅游資源的優(yōu)勢(shì)，對(duì)海南旅游線路的開發(fā)設(shè)計(jì)有著特殊的作用。海南擁有豐富的旅游資源，包括熱帶濱海風(fēng)光、陽(yáng)光沙灘、山岳雨林、海洋景觀等。海南旅游資源涵蓋了按國(guó)家《旅游資源分類調(diào)查與評(píng)價(jià)》（GB/T18972-2003）的分類方法中全部的8個(gè)主類、31個(gè)亞類中的30個(gè)和155個(gè)基本類型中的135個(gè)。海南還擁有該標(biāo)準(zhǔn)分類沒(méi)有列入的“太空旅游資源”主類及兩個(gè)亞類。海南旅游資源豐富，有很多在世界上都十分知名。不但全國(guó)自然生態(tài)看海南，而且人文旅游資源也十分獨(dú)特，如海南的貶官文化、移民文化，深具海南特色的天涯文化、女性文化、民族文化、海洋文化、華僑文化等。如此諸多的頂級(jí)旅游資源，經(jīng)過(guò)挖掘、整合和提升，賦予地域的文化內(nèi)涵。然后由旅游經(jīng)營(yíng)部門利用交通線串聯(lián)起若干旅游點(diǎn)或旅游城市（鎮(zhèn)），形成具有特色和合理走向的旅游線路，使旅游者能在一定的時(shí)間獲得最大的觀賞、體驗(yàn)和休閑的效果，對(duì)旅客將產(chǎn)生很大的吸引力。

（二）海南旅游產(chǎn)品和旅游線路現(xiàn)狀。海南建省25年來(lái)，旅游業(yè)已迅速發(fā)展成為最具特色、最具影響力的產(chǎn)業(yè)。2012年接待游客達(dá)3，200多萬(wàn)人次。旅游產(chǎn)品日益豐富，旅游線路各具特色。在旅游線路的開發(fā)上，已經(jīng)推出了藍(lán)色浪漫之旅、熱帶雨林探奇之游、黎苗文化之旅、瀟灑高爾夫之旅以及科普旅游、紅色旅游、醫(yī)療旅游等。隨著粵海通道的開通、東線高速鐵路的建成、文昌航天衛(wèi)星城的落成和三沙市的成立，海南旅游又增加了新的天地。海南正在重點(diǎn)開發(fā)海上旅游線路，?？谥寥呈械挠屋喚€路即將開通、海南正在爭(zhēng)取國(guó)家同意開通西沙郵輪旅游線路，積極謀劃環(huán)海南島海上旅游和直通東南亞臨海國(guó)家的旅游，航天科技旅游和航天體育旅游等都在積極的探索之中。海南在傳統(tǒng)旅游線路改造和新旅游線路開發(fā)上取得了喜人成績(jī)，但仍存在很多不容忽視的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在旅游線路開發(fā)層次淺，大多數(shù)僅停留在觀光旅游上，休閑度假產(chǎn)品少；旅游資源開發(fā)單一，缺乏系統(tǒng)性、整體性和融合性；較單純依賴自然資源而缺少文化內(nèi)涵以及真正在國(guó)際上有影響力的旅游線路少，等等。

海南目前旅游線路大都選擇了東部濱海地區(qū)，旅游觀光行程以五天四晚或三天二晚游為主，傳統(tǒng)的“海口—興隆—三亞”的“半島游”模式仍起主導(dǎo)作用。在國(guó)內(nèi)各大旅行社設(shè)計(jì)的海南旅游線路中，幾乎都有天涯海角景區(qū)。但多年來(lái)，在旅游市場(chǎng)中流傳著“來(lái)海南，不到天涯海角會(huì)后悔，到了天涯海角更后悔”的傳言仍在流行。以東坡文化、濕地公園、儋州調(diào)聲為代表的海南西部人文生態(tài)旅游資源，以及中部的熱帶雨林、黎苗風(fēng)情等都較少出現(xiàn)在旅游線路中，而較為分散但價(jià)值很高的人文旅游資源更是難以進(jìn)入旅游線路。海南人文旅游資源稟賦好，如五公祠、海瑞墓、秀英炮臺(tái)等，都是知名度很高的文物古跡，由于缺乏對(duì)其深度挖掘、拓展與包裝，這些景點(diǎn)顯得孤立單薄，加上交通不便等因素，使這些景點(diǎn)都備受冷落。作為全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位和國(guó)家AAA級(jí)景區(qū)的五公祠，游客接待量已從2000年后逐年下降，大門售票處已較少看到旅游團(tuán)隊(duì)的大巴車，多數(shù)是零散的游客；海瑞墓是AA級(jí)景區(qū)，每日游客約有散客幾十人至200人左右，團(tuán)隊(duì)已很少見(jiàn)；而國(guó)家級(jí)文保單位“秀英炮臺(tái)”已基本上處于關(guān)門狀態(tài)。海南現(xiàn)有的旅游線路主要呈現(xiàn)海岸沙灘和雨林等自然景觀，已難以滿足國(guó)際旅游島建設(shè)引發(fā)的高端游客和休閑度假游客的需要。

二、以真正全方位的思維積極構(gòu)建海南旅游線路體系

根據(jù)海南旅游資源的分布和特點(diǎn)，把握旅游資源開發(fā)利用的整體性和個(gè)體性，發(fā)揮旅游資源總體優(yōu)勢(shì)和個(gè)體特色，把資源的稀缺性和不可替代性發(fā)揮到極致。海南旅游線路開發(fā)應(yīng)以真正意義上的全島游方式，統(tǒng)籌開發(fā)濱海旅游、海上旅游、空中旅游、熱帶雨林旅游等資源，系統(tǒng)整理和包裝全省文物景點(diǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，不斷挖掘和豐富旅游產(chǎn)品文化內(nèi)涵，構(gòu)建多樣化、品牌化的旅游產(chǎn)品體系，打造旅游黃金線路和文化旅游的精品線路，特別要在獨(dú)特線路如三沙旅游、海上旅游中突出特色和提升品位。

（一）南北縱向統(tǒng)籌。海南旅游一直以來(lái)北冷南熱，主要原因是瓊北地區(qū)的旅游景點(diǎn)規(guī)模小、較為分散、容量差，整體規(guī)劃不足。瓊北旅游圈包括省會(huì)城市?？谝约拔牟偤?、儋州、定安、澄邁、臨高6個(gè)市縣，在海南旅游版圖中占半壁江山。瓊北歷來(lái)是海南的文化區(qū)，歷代名人輩出、村莊古老、景觀奇特，是廣東游客最喜愛(ài)的旅游目的地。瓊北旅游圈并不缺乏旅游資源，如?？谟谢鹕娇凇⒓t樹林及海底村莊等獨(dú)特的旅游資源，定安和澄邁也都有自己豐富的旅游資源，但這些景點(diǎn)景區(qū)都是點(diǎn)狀開發(fā)，布局孤立，挖掘不深，宣傳不力，導(dǎo)致其知名度不高。瓊北旅游線路要深度挖掘整理其獨(dú)特的人文、歷史、鄉(xiāng)村、民俗等資源，設(shè)計(jì)出一系列歷史品讀之旅、尋古今名人之旅、村莊古老之旅等主題產(chǎn)品，以及適合自駕車游、家庭游等特色差異化產(chǎn)品。如文昌可著力全面打造宋慶齡故鄉(xiāng)的女性文化，包括擴(kuò)展宋慶齡故居，建造宋慶齡廣場(chǎng)、宋慶齡學(xué)校、宋慶齡研究院等，形成一定規(guī)模，全面提升其價(jià)值和魅力。

（二）東—中—西橫向統(tǒng)籌。海南旅游的另一個(gè)缺陷是東熱西冷，要用東—中—西橫向統(tǒng)籌的思維改變這種狀態(tài)。海南島東部有一流的海岸線，旅游線路以東線高速公路和鐵路為線聯(lián)起?？?、瓊海、萬(wàn)寧、陵水、三亞各點(diǎn)，形成以?？诤腿齺啚槟媳痹鲩L(zhǎng)極的空間結(jié)構(gòu)，但各點(diǎn)上游客的停留時(shí)間不足，多為游客過(guò)路不過(guò)夜。東部建設(shè)要采用從線到面的擴(kuò)展，在各市縣建設(shè)各具特色的旅游地區(qū)，以吸引過(guò)路游客駐留。

海南島的中部主要是少數(shù)民族聚居的山區(qū)市縣。旅游資源有山野溫泉、熱帶雨林、民俗風(fēng)情，等等。但目前中部地區(qū)的旅游資源可以說(shuō)是“養(yǎng)在深閨人未識(shí)”，旅游的開發(fā)很不到位。中部旅游資源和線路的開發(fā)要在保護(hù)中有所作為，要建設(shè)一個(gè)類似美國(guó)黃石國(guó)家公園的“五指山國(guó)家公園”。“五指山國(guó)家公園”主要包括五指山為中心的中部熱帶森林地區(qū)。在該區(qū)域內(nèi)，堅(jiān)持保護(hù)第一性和社會(huì)公益性的原則適度開發(fā)，形成系列的休閑度假、怡情養(yǎng)生、緑色生態(tài)教育和生態(tài)旅游等項(xiàng)目。

海南島的西部開發(fā)要發(fā)展特色鮮明的國(guó)際旅游島“金色西岸”。尖峰嶺旅游區(qū)、霸王嶺旅游區(qū)要突出打造“熱帶雨林休閑游”、龍沐灣、棋子灣要打造“海上觀光游”、千年古鹽田等品牌；旅游區(qū)要突出打造“人文古跡游”、“熱帶特色農(nóng)業(yè)觀光游”等品牌，建設(shè)好東坡書院、松濤天湖、石花水洞等獨(dú)特的景點(diǎn)，形成集人文古跡、農(nóng)業(yè)觀光于一體的旅游度假區(qū)。同時(shí)加快臨高角旅游區(qū)、漁港風(fēng)情區(qū)的開發(fā)建設(shè)。

（三）內(nèi)陸和近海的環(huán)形統(tǒng)籌。實(shí)現(xiàn)內(nèi)陸和近海的環(huán)形統(tǒng)籌，就是利用海南東環(huán)高鐵和將建成的西環(huán)高鐵的環(huán)島交通便利，推進(jìn)環(huán)海南島陸地濱海旅游。俄羅斯是目前海南旅游最大的境外客源地，俄羅斯游客對(duì)三亞情有獨(dú)鐘，要設(shè)計(jì)“一日游”產(chǎn)品，將俄羅斯游客旅游目的地由三亞向北延伸至博鰲、?？?，并向西延伸至樂(lè)東、昌江、那大等地；海口也要組織把省內(nèi)外客源分流到臨高、那大、昌江等地，采取多種方法形成陸地環(huán)島旅游，讓游客環(huán)島體驗(yàn)到海南豐富的自然資源風(fēng)光和鄉(xiāng)土人文。在推進(jìn)陸地形成環(huán)島旅游的同時(shí)，要開發(fā)以環(huán)海島的近海觀光、探奇與休閑為目的的環(huán)島游船旅游，讓游客領(lǐng)略海南島數(shù)千里近海的碧波萬(wàn)頃和驚濤拍岸的奇觀，以及體驗(yàn)在風(fēng)平浪靜時(shí)碧波蕩漾的海灣的那份寬闊與寧?kù)o。

（四）海、陸、空空間統(tǒng)籌。海南管轄的南中國(guó)海有300多萬(wàn)平方公里的海域，是真正的海洋大省。海南的陸地旅游已成為全國(guó)知名的旅游目的地。此后，要把游客的注意力從陸地吸引到海上，從近海吸引到遠(yuǎn)海，讓旅客見(jiàn)識(shí)真正的汪洋大海。要開發(fā)至西沙及相關(guān)島嶼的南中國(guó)海巡航觀光旅游和以相鄰的東南亞國(guó)家為目的地的海上絲路旅游等。還要利用國(guó)家開放低空空域的有利條件，向空中要旅游資源，大力發(fā)展海南的直升機(jī)游覽和航空體育表演等空中旅游活動(dòng)，形成海、陸、空立體旅游線路體系。

三、充分發(fā)揮財(cái)政職能，積極推進(jìn)海南旅游線路開發(fā)

新旅游線路的開發(fā)是綜合性的旅游開發(fā)，需要道路、景點(diǎn)、景區(qū)、文化挖掘等一系列的項(xiàng)目配套，投入巨大，離不開財(cái)政的支撐。為了加快國(guó)際旅游島建設(shè)的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)“十二五”規(guī)劃海南旅游業(yè)的發(fā)展目標(biāo)，海南要進(jìn)一步完善旅游財(cái)政政策、創(chuàng)新旅游財(cái)政手段，讓財(cái)政在旅游線路開發(fā)中發(fā)揮支撐和杠桿作用，積極推進(jìn)海南精品旅游線路的開發(fā)。

（一）增強(qiáng)對(duì)旅游線路規(guī)劃編制和前期開發(fā)的財(cái)政支持。旅游線路規(guī)劃要從全局和整體出發(fā)，著眼于規(guī)劃對(duì)象的整體優(yōu)化和個(gè)性特色。省政府要總攬全局，確保旅游發(fā)展的總目標(biāo)，減少盲目性和重復(fù)建設(shè)。省級(jí)財(cái)政在骨干旅游線路的規(guī)劃編制和前期開發(fā)中要扮演主角，發(fā)揮著支撐和杠桿作用。海南的財(cái)政投入不足一直是困擾旅游線路發(fā)展的核心問(wèn)題，建議省財(cái)政每年按預(yù)算收入的一定比例安排旅游線路發(fā)展專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，各市（縣）根據(jù)各自的個(gè)性化景點(diǎn)景區(qū)及旅游業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要，量力而行安排本級(jí)旅游線路開發(fā)專項(xiàng)資金。旅游線路發(fā)展專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)采取補(bǔ)助、貼息、獎(jiǎng)勵(lì)等多種形式，主要用于旅游線路配套設(shè)施建設(shè)、旅游線路規(guī)劃、旅游線路宣傳和推薦等。

（二）加大對(duì)重點(diǎn)旅游線路開發(fā)的投入。省級(jí)財(cái)政要相對(duì)集中財(cái)力，支持有指導(dǎo)性、示范性的項(xiàng)目。對(duì)有重大開發(fā)價(jià)值，能促進(jìn)旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和能帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)重大發(fā)展的旅游線路，要以政府主導(dǎo)來(lái)建設(shè)。各級(jí)政府都要把財(cái)力相對(duì)集中在骨干旅游線路開發(fā)上，在重點(diǎn)旅游線路開發(fā)上有規(guī)劃、保重點(diǎn)、有作為，著力解決海南旅游業(yè)中的龍頭問(wèn)題。如海洋旅游線路、航空旅游線路，要提到議事日程。對(duì)這類旅游線路開發(fā)要按國(guó)際化標(biāo)準(zhǔn)，該奢華的要達(dá)到頂級(jí)，該簡(jiǎn)樸的要貼近自然。重點(diǎn)旅游線路開發(fā)要根據(jù)財(cái)力，可以分期完成，也可集中完成，但要放在財(cái)政支持旅游業(yè)的首位。

（三）拓寬籌資渠道，支持旅游線路開發(fā)。從海南目前的財(cái)政開支的實(shí)際情況看，財(cái)政資金直接支持旅游線路開發(fā)有局限性，財(cái)政資金不能成為旅游投資的主渠道，更多的是要發(fā)揮政府旅游投資的引導(dǎo)和杠桿作用。要努力提升旅游產(chǎn)業(yè)對(duì)各類資本的吸引力，以市場(chǎng)的理念、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的手段，積極招商引資，廣泛動(dòng)員組織民營(yíng)資本及其他社會(huì)資本參與旅游線路開發(fā)建設(shè)；以政府的名義成立專門的財(cái)政旅游投融資基金管理機(jī)構(gòu)，通過(guò)部分財(cái)政投入，部分向自然人或企業(yè)發(fā)行小面額的受益憑證籌集資金；積極優(yōu)化和調(diào)整財(cái)政資金投入結(jié)構(gòu)，財(cái)政資金可以用于有關(guān)旅游線路開發(fā)的補(bǔ)助和貼息，以引導(dǎo)民間資金的投入；積極研究探索利用中央特殊政策發(fā)行即開型地方旅游彩票，可考慮從當(dāng)?shù)匕l(fā)行的即開型體育彩票、福利彩票中安排部分資金用于體育旅游線路開發(fā)。

（四）完善旅游基礎(chǔ)設(shè)施投資政策。旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是旅游線路開發(fā)的重要組成部分。財(cái)政加強(qiáng)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，要先導(dǎo)投入，營(yíng)造投資開發(fā)氛圍，引發(fā)周邊土地增值，增強(qiáng)投資者的投資信心，以引導(dǎo)多方面的投入，有效推進(jìn)旅游線路的開發(fā)。建議省政府和省旅游委在政策與資金上，特別要對(duì)重大項(xiàng)目以及尚未開發(fā)的領(lǐng)域和地區(qū)的基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)給予更多傾斜，以基礎(chǔ)設(shè)施的投資先行，引導(dǎo)各類資本的投入，構(gòu)建旅游線路大框架。也可以考慮以旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶項(xiàng)目的做法，對(duì)社會(huì)資金的投入進(jìn)行補(bǔ)償，有效整合更多資金的投入，促進(jìn)旅游業(yè)的加速發(fā)展。

（五）建立旅游線路開發(fā)長(zhǎng)效投資服務(wù)體系。建議從省旅游發(fā)展專項(xiàng)資金中拿出部分資金，建立貸款擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助機(jī)制，專門用于融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)為旅游線路開發(fā)貸款提供擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助。把土地出讓的收益按一定的比例用于旅游線路開發(fā)。對(duì)還處于市場(chǎng)培育階段或是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游以及中小微企業(yè)的財(cái)政支持，可以采取項(xiàng)目補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免、土地優(yōu)惠等方式支持。對(duì)于旅游企業(yè)和社會(huì)資本投資新建旅游線路，可分期，要在旅游線路建設(shè)用地、繳納土地出讓金以及稅費(fèi)等多方面給予特殊的支持。

（六）加強(qiáng)對(duì)外宣傳力度，樹立海南旅游整體形象。由于海南的財(cái)政收入困難，旅游宣傳促銷投入經(jīng)費(fèi)有限，開展旅游營(yíng)銷工作少，導(dǎo)致無(wú)法擴(kuò)展高端旅游客源市場(chǎng)。為促進(jìn)海南旅游的高端化發(fā)展，要積極開拓海外市場(chǎng)，突出促銷重點(diǎn)，加大宣傳力度。政府要擔(dān)負(fù)旅游整體形象設(shè)計(jì)、包裝和宣傳促銷的主要費(fèi)用。建議加大旅游宣傳促銷經(jīng)費(fèi)投入，財(cái)政部門每年在編制預(yù)算時(shí)應(yīng)列支一定數(shù)量的旅游宣傳促銷經(jīng)費(fèi)，專項(xiàng)用于舉辦航空體育表演、民族文化旅游節(jié)慶活動(dòng)、開發(fā)海南自然風(fēng)光、黎族民俗風(fēng)情等旅游資源，著力打造生態(tài)旅游、海洋旅游、濱海旅游、航空體育旅游、民俗旅游等旅游線路品牌。

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