鄧 悅
對質(zhì)量公共服務(wù)的評價(jià)有多種方式,而作為公共服務(wù)的客體——消費(fèi)者對質(zhì)量公共服務(wù)有最直接的感受,因而其評價(jià)最能反映一個地區(qū)的質(zhì)量公共服務(wù)狀況。本文從武漢大學(xué)2013年質(zhì)量觀測調(diào)查中抽取了消費(fèi)者對質(zhì)量公共服務(wù)的評價(jià)結(jié)果,來分析目前我國質(zhì)量公共服務(wù)的消費(fèi)者感知水平,并進(jìn)一步采用計(jì)量分析方法分析了影響消費(fèi)者對質(zhì)量公共服務(wù)評價(jià)的相關(guān)因素,從而為質(zhì)量公共服務(wù)的政策改進(jìn)提供參考依據(jù)。
廣義的政府質(zhì)量公共服務(wù)既包括對企業(yè)和消費(fèi)者的各類相關(guān)的質(zhì)量服務(wù)活動,如信息提供、消費(fèi)者保護(hù)與救濟(jì)、公共項(xiàng)目的投入等,也包括對質(zhì)量的監(jiān)管與執(zhí)法等。狹義的質(zhì)量公共服務(wù)包括質(zhì)量安全的服務(wù),如保障產(chǎn)品質(zhì)量安全、工程質(zhì)量安全、服務(wù)質(zhì)量安全和環(huán)境質(zhì)量安全;質(zhì)量發(fā)展的服務(wù),如公共質(zhì)量教育、公共質(zhì)量文化、公共科技服務(wù)等;質(zhì)量領(lǐng)域的社會性公共服務(wù),如質(zhì)量侵權(quán)中的救濟(jì)服務(wù)等(羅英,2013:59-63)。
本文所指的質(zhì)量公共服務(wù)是指政府在質(zhì)量管理過程中所提供的各種公共資源的服務(wù)性職能,是建立在一定社會共識的基礎(chǔ)上,根據(jù)一國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和總體水平,為維持本國經(jīng)濟(jì)社會質(zhì)量的穩(wěn)定和發(fā)展,維護(hù)居民基本的質(zhì)量安全權(quán)、質(zhì)量發(fā)展權(quán)和質(zhì)量救濟(jì)權(quán)等質(zhì)量基本權(quán)利,為實(shí)現(xiàn)區(qū)域質(zhì)量的全面發(fā)展而提供的各種公共資源的綜合(武漢大學(xué)質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略研究院,2014:11-12)。
國內(nèi)已有的文獻(xiàn)大多集中在對公共服務(wù)質(zhì)量的評價(jià)研究方面。呂維霞把公共服務(wù)的質(zhì)量分為客觀質(zhì)量和主觀質(zhì)量(呂維霞,2010:35-37),其中客觀質(zhì)量和主觀質(zhì)量則主要通過公民對公共服務(wù)質(zhì)量的滿意度和感知質(zhì)量來評價(jià),客觀質(zhì)量是指各種公共服務(wù)本身的產(chǎn)出質(zhì)量和結(jié)果質(zhì)量。陳振明、李德國則指出,公共服務(wù)質(zhì)量是指終端使用者獲得、享用公共服務(wù)的實(shí)際水平,具體是從公共服務(wù)的可獲得性、及時性、經(jīng)濟(jì)性、準(zhǔn)確性和響應(yīng)性等方面來衡量(陳振明等,2011:47-48)。而對公共服務(wù)中質(zhì)量公共服務(wù)的評價(jià)研究還不多見,程虹指出,公共服務(wù)質(zhì)量的提高是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)保障,是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要動力,是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中居民消費(fèi)需求不斷擴(kuò)大的關(guān)鍵前提(程虹,2010:5-6)。羅英利用調(diào)查數(shù)據(jù)分析了政府質(zhì)量公共服務(wù)供給對質(zhì)量監(jiān)管的效果,研究得出在宏觀質(zhì)量管理領(lǐng)域,政府的公共服務(wù)職能與監(jiān)管職能存在顯著的正相關(guān)關(guān)系,質(zhì)量公共服務(wù)供給水平的提高,能夠促進(jìn)質(zhì)量共享的實(shí)現(xiàn),有效改善公眾對質(zhì)量監(jiān)管效果的評價(jià)(羅英,2013:59)。
總的來看,學(xué)界已經(jīng)普遍認(rèn)識到由政府履行質(zhì)量公共服務(wù)職能的必要性與重要意義,以及鼓勵市場機(jī)制和社會團(tuán)體參與提供、管理質(zhì)量公共服務(wù)的積極意義。質(zhì)量公共服務(wù)的有效供給機(jī)制與一個國家質(zhì)量公共服務(wù)的供給效能與效果存在直接正相關(guān)關(guān)系,政府向公民提供的質(zhì)量公共服務(wù)水平和程度直接影響質(zhì)量公共服務(wù)的評價(jià)效果。但是,我們發(fā)現(xiàn)已有的研究對質(zhì)量公共服務(wù)效果的監(jiān)測多是基于定性的描述去評價(jià),較少用定量的視角進(jìn)行分析。并且,從不多的相關(guān)研究來看,已有的文獻(xiàn)較少關(guān)注公共服務(wù)的客體——消費(fèi)者對質(zhì)量公共服務(wù)的感知評價(jià)。本文認(rèn)為,消費(fèi)者是質(zhì)量公共服務(wù)具有最為直接的感受群體,其對質(zhì)量公共服務(wù)的評價(jià)能夠有效反映一個國家或地區(qū)質(zhì)量公共服務(wù)的發(fā)展情況。
1.數(shù)據(jù)來源
本文所使用的數(shù)據(jù)來源于武漢大學(xué)質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略研究院2013年對全國29個省份92個城市的質(zhì)量觀測調(diào)查,該調(diào)查對各地區(qū)的質(zhì)量公共服務(wù)狀況進(jìn)行了較全面的調(diào)查,并得到6227個有效樣本。
2.評價(jià)指標(biāo)
問卷中設(shè)計(jì)了政府質(zhì)量公共服務(wù)評價(jià)體系,包括總體形象、質(zhì)量投入、質(zhì)量信息提供、質(zhì)量安全預(yù)警、消費(fèi)環(huán)境創(chuàng)造、消費(fèi)者教育與救濟(jì)等六個方面的共計(jì)20個指標(biāo)(武漢大學(xué)質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略研究院,2014:18),指標(biāo)的具體描述見表1。其中,總體形象指消費(fèi)者對于本地區(qū)政府提進(jìn)行的各類質(zhì)量安全監(jiān)管、服務(wù)的效果的總體感知狀況;質(zhì)量投入指政府對于企業(yè)的質(zhì)量發(fā)展以及消費(fèi)者的公共服務(wù)方面;消費(fèi)環(huán)境指一個地區(qū)的消費(fèi)者對于能夠購買到質(zhì)量有保障的產(chǎn)品的總體感知;質(zhì)量信息提供指對消費(fèi)者提供的各類能夠有助于進(jìn)行消費(fèi)決策的參考信息的能力;質(zhì)量安全預(yù)警指政府對于防范質(zhì)量安全事件的能力;質(zhì)量教育與救濟(jì)指政府面向消費(fèi)者提供的質(zhì)量眾化知識傳播和對消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。
表1 政府質(zhì)量公共服務(wù)調(diào)查指標(biāo)
武漢大學(xué)質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略研究院2013年對全國29個省份共92個城市的質(zhì)量觀測調(diào)查,從中抽取了消費(fèi)者對質(zhì)量公共服務(wù)的評價(jià),結(jié)果顯示,在其設(shè)計(jì)的區(qū)域宏觀質(zhì)量四大領(lǐng)域中,2013年我國公民質(zhì)量素質(zhì)為65.58分,質(zhì)量安全與質(zhì)量滿意為64.85分,而質(zhì)量公共服務(wù)得分僅為57.82,與前兩項(xiàng)得分相比分別低了7.94分和7.22分,與2013年的宏觀質(zhì)量總指數(shù)相差5.92分,總體上處于不及格的水平,是限制區(qū)域質(zhì)量的最大短板(程虹、李丹丹,2014:34-35)。
從2013年政府質(zhì)量公共服務(wù)評價(jià)的得分(見圖1)可以發(fā)現(xiàn),在質(zhì)量環(huán)境和質(zhì)量投入方面得分最低,均在57分以下,即使是得分最高的質(zhì)量信息提供方面也在60分以下,未達(dá)到及格水平。從具體項(xiàng)目的得分情況看,政府對質(zhì)量信息提供的及時性上得分最高,而本地政府對質(zhì)量投訴的響應(yīng)速度得分最低;政府面向消費(fèi)者的質(zhì)量公共服務(wù)滿意度較低,特別是對質(zhì)量消費(fèi)者的保護(hù)力度以及質(zhì)量信息的公開性成為消費(fèi)者最不滿意的方面。以上數(shù)據(jù)共同表明,政府的服務(wù)型功能弱于監(jiān)督型功能,政府質(zhì)量公共服務(wù)的內(nèi)部最大短板在于服務(wù)的供給不足(程虹、李丹丹,2014:35)。從評價(jià)結(jié)果來看,突出特征是具有明顯的差異性,在宏觀和微觀上都具有差異性,既表現(xiàn)為區(qū)域上的差異,也表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間的差異。分析這些差異性能夠?yàn)樘峁┵|(zhì)量公共服務(wù)提供決策依據(jù)。
1.質(zhì)量公共服務(wù)評價(jià)結(jié)果差異的描述
(1)東部地區(qū)的質(zhì)量公共服務(wù)水平高于中、西部
為了更好地對比分析地方質(zhì)量公共服務(wù)評價(jià)結(jié)果的差異性,我們將全國地市級城市劃分為東、中和西等三個區(qū)域,具體劃分標(biāo)準(zhǔn)采用采用國家統(tǒng)計(jì)局(2003年)的標(biāo)準(zhǔn)。得出區(qū)域性結(jié)果:如圖2所示,從質(zhì)量公共服務(wù)的總體形象、質(zhì)量投入、消費(fèi)環(huán)境和質(zhì)量教育與救濟(jì)這四個方面的來看,東部地區(qū)的得分明顯高于中西部和全國平均水平;在質(zhì)量預(yù)警和預(yù)防以及質(zhì)量信息提供方面,中部地區(qū)得分最高;而西部地區(qū)在這六個方面的得分均為最低。數(shù)據(jù)表明,政府的質(zhì)量公共服務(wù)在地區(qū)上存在差異性。東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá),市場化程度較高,對質(zhì)量公共服務(wù)有較大的投入,對政府質(zhì)量公共服務(wù)滿意度也較高。這說明,政府的質(zhì)量公共服務(wù)滿意度與本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間存在正相關(guān)關(guān)系(張繼紅,2013:74)。
圖1 質(zhì)量公共服務(wù)評價(jià)
圖2 區(qū)域質(zhì)量公共服務(wù)得分情況
圖3 區(qū)域質(zhì)量公共服務(wù)與市場化指數(shù)關(guān)系
圖3列出了調(diào)查省區(qū)的市場化指數(shù)與質(zhì)量公共服務(wù)指數(shù),其中市場化指數(shù)來自于《中國市場化進(jìn)程報(bào)告2011》,由于2012年以后該數(shù)據(jù)沒有繼續(xù)發(fā)布,因此本文用2011 年數(shù)據(jù)近似代替各地區(qū)市場化程度。數(shù)據(jù)表明越是市場化程度高的地區(qū)政府質(zhì)量公共服務(wù)滿意度越高。進(jìn)而證明,在質(zhì)量治理中,市場與政府之間的作用是互補(bǔ)的,在一個較好的市場環(huán)境中政府公共服務(wù)能更好地發(fā)揮作用。相反,如果政府越位行使職能,不僅不利于市場功能的發(fā)揮,還會導(dǎo)致公共服務(wù)效能低下。
(2)農(nóng)村的質(zhì)量公共服務(wù)供給較城市相對薄弱
我國質(zhì)量公共服務(wù)總體上呈現(xiàn)出供給不足的現(xiàn)象,不僅體現(xiàn)在區(qū)域性供給結(jié)構(gòu)不均衡上,也體現(xiàn)在城鄉(xiāng)間的質(zhì)量公共服務(wù)供給嚴(yán)重不均衡上。質(zhì)量公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差異性明顯,農(nóng)村地區(qū)是我國主要的質(zhì)量公共服務(wù)供給的“洼地”。把對質(zhì)量公共服務(wù)的得分情況按城市或農(nóng)村居民分類,得出數(shù)據(jù)表明,調(diào)查的所有20個指標(biāo)中農(nóng)村地區(qū)的得分均低城市,其中“買到假貨的可能性”是一個負(fù)向指標(biāo),其分值越高代表情況越差,這一項(xiàng)的分值是農(nóng)村高于城市表明農(nóng)村的質(zhì)量消費(fèi)環(huán)境更差。這表明,我國的質(zhì)量公共服務(wù)存在著較為嚴(yán)重的城鄉(xiāng)供給不平衡的問題,質(zhì)量的公共服務(wù)主要集中于城市,但我國的人口卻有一半以上在農(nóng)村,這種結(jié)構(gòu)倒掛的現(xiàn)象是我國質(zhì)量治理結(jié)構(gòu)性矛盾的重要表現(xiàn)。
表2所示,不同的收入分組分析表明,總體而言,對質(zhì)量公共服務(wù)的滿意度隨收入的增長而下降,但農(nóng)村居民隨著收入增長對質(zhì)量公共服務(wù)滿意度下降幅度大于城市,特別是在監(jiān)管的有效性、質(zhì)量投訴的響應(yīng)兩個指標(biāo)上差異較大。農(nóng)村的最高收入組與最低收入組,在質(zhì)量監(jiān)管的有效性上相差3.42分,而城市為1.04分;農(nóng)村最高收入組與最低收入組在質(zhì)量投訴響應(yīng)上的差距為0.96分,而城市為0.50分。這表明,即使收入增長使得消費(fèi)者對于質(zhì)量有更大的選擇權(quán),但是由于政府質(zhì)量公共服務(wù)在農(nóng)村地區(qū)的供給不足,農(nóng)村居民質(zhì)量需求不能夠得到有效的滿足。
表2 不同收入水平下的城鄉(xiāng)質(zhì)量公共服務(wù)的比較
2.質(zhì)量公共服務(wù)評價(jià)結(jié)果差異的實(shí)證檢驗(yàn)
以上分析可以看出,我國質(zhì)量公共服務(wù)呈現(xiàn)出鮮明的地區(qū)和城鄉(xiāng)差異,而消費(fèi)者行為和選擇偏好可能受到年齡、受教授程度、文化背景、職業(yè)性質(zhì)等個人因素的影響(李酣,2013:120),為進(jìn)一步得到可能影響消費(fèi)者對質(zhì)量公共服務(wù)評價(jià)的相關(guān)因素,本部分在描述性統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)回歸分析,控制消費(fèi)者的相關(guān)變量,單獨(dú)地分析某個變量對于質(zhì)量公共服務(wù)滿意度的效應(yīng)。
(1)變量的分析
在該模型中因變量是對政府質(zhì)量公共服務(wù)的總體滿意度水平。自變量是質(zhì)量公共服務(wù),自變量為性別、戶籍、年齡、受教育程度、工作單位性質(zhì)月收入、月支出。模型如下:
其中Y代表質(zhì)量公共服務(wù)指數(shù),β0、β1、β2、β3、β4和β5為代估的參數(shù),X為自變量,代表了年齡、受教育程度、所在的單位、收入等,ε為隨機(jī)干擾項(xiàng)。
(2)回歸結(jié)果分析
回歸結(jié)果如表4所示,通過分析我們可以得出如下結(jié)論:
第一,城鄉(xiāng)質(zhì)量公共服務(wù)差異明顯?;貧w結(jié)果顯示,相對于農(nóng)村戶籍人口而言,城市戶籍的人口對質(zhì)量公共服務(wù)的指數(shù)得分更高,這反映出城鄉(xiāng)質(zhì)量公共服務(wù)的差異現(xiàn)狀。第二,不同年齡群對質(zhì)量公共服務(wù)的滿意度存在差異。回歸結(jié)果顯示,相對于60歲以上的人口,31-40歲年齡段的人群對質(zhì)量公共服務(wù)的指數(shù)得分顯著較高,這說明該年齡段相對于30歲以下及40歲以上年齡段人群,其對質(zhì)量公共服務(wù)的滿意度較高;第三,文化程度影響質(zhì)量公共服務(wù)的滿意度?;貧w結(jié)果顯示,相對于小學(xué)文化水平的群體來說,接受過高中、中專及中技的人群對質(zhì)量公共服務(wù)的指數(shù)得分更高,這說明受教育程度直接影響人們對質(zhì)量公共服務(wù)的滿意度,受教育水平越高,其對質(zhì)量公共服務(wù)的評價(jià)越高;第四,所在單位性質(zhì)影響質(zhì)量公共服務(wù)的滿意度?;貧w結(jié)果顯示,相對于退休人員,黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及社會團(tuán)體對質(zhì)量公共服務(wù)的指數(shù)得分顯著較高,而企業(yè)職員和個體經(jīng)營沒有顯著影響。
表4 區(qū)域質(zhì)量公共服務(wù)回歸結(jié)果
消費(fèi)者對質(zhì)量公共服務(wù)評價(jià)結(jié)果及其影響因素的分析表明,我國對消費(fèi)者、中小企業(yè)和農(nóng)村的質(zhì)量公共服務(wù)供給相對薄弱。針對這些差異性因素,在提供質(zhì)量公共服務(wù)的過程中,一方面是要改善投入的總量與結(jié)構(gòu),將部分政府的質(zhì)量公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鐾ㄟ^競爭的方式來提供;另一方面要在政策制定上體現(xiàn)地區(qū)、城鄉(xiāng)與消費(fèi)者個體因素的差異性。具體而言有以下三方面的政策建議:
一個地區(qū)的政府質(zhì)量公共服務(wù)與該地區(qū)的總體市場化水平正相關(guān),因而推動市場化進(jìn)程不僅不會使政府質(zhì)量監(jiān)管弱化,還能提升政府的質(zhì)量監(jiān)管效能。政府在質(zhì)量領(lǐng)域的公共服務(wù)應(yīng)按國家的改革要求,凡公民能自決的或市場能調(diào)節(jié)的,政府都要退出。把本應(yīng)屬于市場和社會調(diào)節(jié)的質(zhì)量治理領(lǐng)域交還市場和社會,通過市場化進(jìn)程加快政府質(zhì)量治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。政府應(yīng)減少對企業(yè)的微觀管理,充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會、消費(fèi)者組織等社會組織的作用(范銳敏,2013:126-127),通過政府采購的方式提供產(chǎn)品監(jiān)督檢驗(yàn),質(zhì)量教育等公共服務(wù),緩解政府的供給壓力,提高供給的效率與效益。
中小企業(yè)占我國企業(yè)總數(shù)的99%,在吸納城鎮(zhèn)就業(yè)上占80%以上,同時中小企業(yè)還是大企業(yè)的配套商,其質(zhì)量水平很大程度上決定了大企業(yè)的質(zhì)量水平。因而如果能通過政府公共服務(wù)的合理引導(dǎo)提升中小企業(yè)的質(zhì)量水平,可以大幅降低質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率,進(jìn)而提升政府質(zhì)量監(jiān)管的效果。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善,由于企業(yè)質(zhì)量能力不足而導(dǎo)致的質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)將成為主要風(fēng)險(xiǎn),尤其是中小企業(yè)滿足質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的能力還非常薄弱(程虹等,2013:1-2)。政府應(yīng)加強(qiáng)主要面向中小企業(yè)的質(zhì)量提升服務(wù),將各地政府舉辦的標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕獮橹行∑髽I(yè)提供標(biāo)準(zhǔn)文獻(xiàn)查詢、標(biāo)準(zhǔn)使用導(dǎo)入等公共服務(wù),由政府免費(fèi)向中個企業(yè)提供服務(wù)(程虹、劉蕓,2013:103-104)。同時,有必要設(shè)立質(zhì)量專項(xiàng)給中小企業(yè)申請,鼓勵企業(yè)進(jìn)行質(zhì)量創(chuàng)新并予以一定的資助。
我國城鄉(xiāng)間質(zhì)量發(fā)展不平衡,政府對農(nóng)村先天投入不足,使農(nóng)村中質(zhì)量公共服務(wù)供給很難得到保證。為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)質(zhì)量發(fā)展水平,必須加大對農(nóng)村的質(zhì)量公共服務(wù)投入力度,把更多公共資源向農(nóng)村傾斜,向基層覆蓋(羅連發(fā),2013:115-116)。首先是要加大對于農(nóng)民的質(zhì)量知識教育,維護(hù)農(nóng)民的質(zhì)量權(quán)益。我國農(nóng)民的素質(zhì)與發(fā)達(dá)國家相比較低,向農(nóng)民提供基本的質(zhì)量教育可以使農(nóng)民增強(qiáng)質(zhì)量意識和對質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的防御能力,從而提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量,保障農(nóng)民的利益。其次是要加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和生產(chǎn)工具的產(chǎn)品質(zhì)量公共服務(wù)(趙穎智,2013:100)。政府不僅應(yīng)定期向農(nóng)民普及宣傳生產(chǎn)資料的使用知識,還應(yīng)購買和開發(fā)新的生產(chǎn)工具,以提高農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)效率和質(zhì)量。最后,政府還應(yīng)鼓勵發(fā)展面向農(nóng)村地區(qū)的公益性社會組織,集中反映農(nóng)村的訴求,維護(hù)農(nóng)民的利益;同時,農(nóng)村社會組織參與到質(zhì)量公共服務(wù)供給領(lǐng)域中,在一定程度上能有力緩解政府的財(cái)政壓力,提高基層政府用于農(nóng)村質(zhì)量公共服務(wù)的財(cái)政投入效率。
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