盛明科

作為新公共管理以及后新公共管理時代的一項重要政府工具，績效管理被世界范圍內(nèi)大多數(shù)國家奉為信息化時代公共行政治理的圭臬，以期應(yīng)對全球化、民主化以及傳統(tǒng)官僚制危機帶來的諸種挑戰(zhàn)。實踐證明，政府績效管理在推進西方國家政府成本降低、公共責(zé)任機制重構(gòu)等方面發(fā)揮著積極作用。與西方國家有效性相比，政府績效管理在引入中國后卻遭遇流于形式、勞民傷財、“政績”取向等一系列的難題，以及政府績效管理合法性、有效性式微的詬病。為什么向西方學(xué)習(xí)的政府績效管理沒有取得預(yù)期效果? 為何中國政府績效管理體系建設(shè)、制度發(fā)展、實踐探索層出不窮，但是政府績效管理效果卻如此差強人意? 事實上，組織文化是政府績效管理的基礎(chǔ)，中國引入政府績效管理制度缺乏適合的組織文化支持，從而導(dǎo)致“評估失靈”?？茖W(xué)研究支持政府績效管理實施的組織文化特征，從促進公民參與、健全行政法治、倡導(dǎo)行政理性、擴大社會自治等方面營造有效支持其發(fā)展的組織文化，對于促進中國未來政府績效管理制度長效發(fā)展具有十分重要的價值。

一、現(xiàn)代政府績效管理的組織文化需求

所謂政府績效管理，簡單地說就是管理政府績效，即為提高政府績效而實施的各種管理活動或行為的總稱，或者說是為實現(xiàn)所期望的政府結(jié)果而實施的管理行為。政府績效管理“就是公共機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人積極的、有意識的系統(tǒng)化努力，以便向公民提供更多更好的結(jié)果”(本，2003)。這一關(guān)于政府績效管理內(nèi)涵的界定有些寬泛，屬于“評估國”意義層面的理解。美國國家績效評審委員會將政府績效管理界定為“使用績效評估信息幫助建立績效目標(biāo)，分配并優(yōu)先配給資源，通知管理者確定或改變目前的政策或項目方向以滿足制定的目標(biāo)，并報告是否成功地滿足了這些目標(biāo)”(霍哲，2000)的管理過程。在美國政府績效管理組織機構(gòu)聯(lián)邦審計署看來，績效管理是由“確定部門戰(zhàn)略使命、制定年度績效計劃與目標(biāo)體系、報告績效結(jié)果”(US General Accounting Office，1998)等相互聯(lián)系的環(huán)節(jié)所構(gòu)成的動態(tài)過程。還有學(xué)者認為績效管理是“圍繞提高政府績效而實施的管理活動，其關(guān)注重點是一些新的管理機制和管理方式，這些機制和方式具有自己的理論基礎(chǔ)、原則、程序和技術(shù)，各自構(gòu)成相對獨立的體系，同時這些機制和方式又相互聯(lián)系，綜合形成一個有機的系統(tǒng)，為提高組織績效服務(wù)”(周志忍，2008)。綜觀上述政府績效管理的各項定義可知，政府績效管理是由政府專門機構(gòu)或者其他社會組織實施的關(guān)于計劃、測量、監(jiān)督與改進政府績效的行為與活動，包括績效計劃制定與實施、績效評估與監(jiān)控、績效溝通與反饋、績效改進與報告等動態(tài)行為過程。

目前學(xué)術(shù)界關(guān)于組織文化內(nèi)涵大多關(guān)注其認知要素，認為其屬于“一種根植于理解力、價值觀、信仰或期望的一種社會結(jié)構(gòu)，或者說是可認知的事實”(Hofstede，Neuijen，Ohayv&Sanders，1990)，可分為可見與隱性兩個層面。Schein主張將組織文化界定為一種基于共有基本建設(shè)的模式，組織群體通過學(xué)習(xí)基本建設(shè)來解決組織的外部適應(yīng)性和內(nèi)部一致性方面的問題。他認為組織文化分為外顯(物)、共同擁護的價值觀和隱含的基本假設(shè)三個層面，共同擁護的價值觀常常反映的是組織希望所展示的理想形象，只有深層次的隱含假設(shè)才是組織文化的本質(zhì)。Schein關(guān)于組織文化隱含的基本假設(shè)觀點，為分析績效管理組織文化需求提供了理論工具。一項政府制度或者技術(shù)之所以能夠建立并以其獨特的方式運作，都體現(xiàn)著當(dāng)時該政府組織特定的價值觀、態(tài)度與認知基礎(chǔ)。組織文化隱含的基本假設(shè)影響著政府管理制度及其自身維持，有什么樣的政府管理制度就需要什么樣的組織隱含基本假設(shè)與之相適應(yīng)?？冃Ч芾碜鳛檎芾碇贫鹊闹匾M成部分，同樣需要組織文化以及其隱含基本假設(shè)的有效支持。正如弗朗西斯·福山所認為的，“正規(guī)的法律和強有力的政治和經(jīng)濟機構(gòu)與制度盡管十分重要，但它們自身卻不足以保證現(xiàn)代社會獲得成果”，“始終要依賴某種共享的文化價值觀念才能起到恰當(dāng)?shù)淖饔谩?福山，2002：12)。政府績效管理實施的組織文化需求的隱含基本假設(shè)(或曰屬性特質(zhì))主要體現(xiàn)為以下四個方面：

第一，使命文化特質(zhì)。政府績效管理從本質(zhì)上來說屬于戰(zhàn)略管理的范疇，是在公共事務(wù)內(nèi)部治理日趨復(fù)雜和外部環(huán)境日趨不確定的條件下，為提升政府組織績效的合法性和實現(xiàn)政府外部使命，而出于對政府使命與戰(zhàn)略的強調(diào)。在信息化、全球化背景下，政府組織隱含著越來越多的政府部門間利益鴻溝、政府決策短期化效應(yīng)、政府內(nèi)部信息孤島以及官員“經(jīng)濟人”取向所導(dǎo)致的績效次優(yōu)選擇困境等，勢必影響政府績效的合法性與治理的有效性。政府績效管理要件中包括“使命陳述，包括政府存在的目的、公眾對政府的期望、政府的價值”，制定“戰(zhàn)略和計劃，即基于使命基礎(chǔ)制定具體的工作目標(biāo)和實現(xiàn)目標(biāo)的措施”(Mwita，2000)，就是要發(fā)揮其戰(zhàn)略分解、目標(biāo)分解、目標(biāo)—手段鏈控制和使命激勵的作用，以解決政府組織系統(tǒng)斷裂和公共責(zé)任長效化問題。

第二，契約文化特質(zhì)。契約文化可以追溯到歐洲啟蒙時代政治思想家洛克、盧梭等用契約思想來構(gòu)筑其國家理論，強調(diào)契約對社會存在的基礎(chǔ)性及普遍性意義，從此契約從經(jīng)濟領(lǐng)域擴展到政治、政府領(lǐng)域，出現(xiàn)了政治與公共管理的契約化。政府績效管理過程本質(zhì)是契約訂立與履行的過程。政府系統(tǒng)的契約內(nèi)涵可以從政府創(chuàng)生層面和政府運作層面上理解，前者是指政府與公民之間訂立契約讓渡權(quán)利與投票選舉；后者即政府運行旨在或依賴于契約實現(xiàn)。政府績效管理的契約意義屬于后者，緣起于征用賦稅而必須向社會和公眾擔(dān)負高質(zhì)量、高績效公共服務(wù)的義務(wù)。政府績效管理過程還涉及到上下級政府部門之間、政府官員與部門、中央與地方之間的績效協(xié)議簽訂，還有政府組織以及官員與私營企業(yè)、公有企業(yè)、第三部門等之間績效合同的達成。

第三，開放文化特質(zhì)。組織文化的開放性是與封閉性相對的，是支持政府績效管理制度運作及其實踐的重要特征。基于傳統(tǒng)政治—行政二分法和官僚制范式基礎(chǔ)之上的政府模式，強調(diào)公共“資源的壟斷性、權(quán)力運行的單向性以及話語溝通的內(nèi)部性”(胡重明，2011：74)，導(dǎo)致公眾意愿與利益訴求無法通過代議制渠道影響公共服務(wù)決策，政府決策及其行為呈現(xiàn)出單純的強制性、集權(quán)性與封閉性特征，社會公眾以及其他組織力量參與不足，政府公共管理日益處于隔絕外部溝通的“封閉環(huán)”之中。而政府績效管理離不開組織內(nèi)部平等、自由、開放的組織文化條件，績效計劃制定、績效溝通、績效評估等均要建立在公共服務(wù)受眾態(tài)度評價機制健全、利益訴求渠道暢通基礎(chǔ)上。政府組織的參與文化、溝通文化、共享與改革文化均具有開放型特質(zhì)。

第四，結(jié)果文化特質(zhì)。結(jié)果導(dǎo)向的組織文化產(chǎn)生于政府組織內(nèi)部，是20世紀(jì)80年代以來西方國家相繼推行幾次較大規(guī)模行政改革之后，通過放松規(guī)制、公共服務(wù)市場化、強化績效預(yù)算控制等推行結(jié)果導(dǎo)向管理的結(jié)果①克林頓政府頒布的文件《從過程到結(jié)果：創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府》和《政府績效與結(jié)果法案》(GPRA)，標(biāo)志著“以結(jié)果為導(dǎo)向”的組織文化逐步盛行起來，成為一項最普遍、最基本的組織文化形態(tài)。。結(jié)果導(dǎo)向代表著一種與傳統(tǒng)過程導(dǎo)向完全不同的組織文化特色，是現(xiàn)代政府績效管理非常注重的組織文化隱含的基本假設(shè)。結(jié)果文化特質(zhì)強調(diào)政府授權(quán)分權(quán)、放松規(guī)制，摒棄傳統(tǒng)管理中繁冗、嚴(yán)格而又詳盡的層級管理規(guī)則、人事制度和審計流程，克服政府及其官僚只對來自上級命令和規(guī)章的刻板遵循，強調(diào)政府管理重心下移、積極應(yīng)對外界環(huán)境變化、尋求流程再造與管理創(chuàng)新。結(jié)果文化特質(zhì)在組織中宣揚績效管理應(yīng)由關(guān)注政府投入、行為過程、管理效率轉(zhuǎn)向政府行為產(chǎn)出、公共服務(wù)效果與公眾滿意等因素，認為政府績效管理對象遠不止政府過程性要素，“事實上，在缺乏結(jié)果尺度的情況下，效率尺度過分強調(diào)工作量和產(chǎn)出而以犧牲政府活動的質(zhì)量和效果為代價將會產(chǎn)生負面效應(yīng)?！?Harry，1977：4)結(jié)果導(dǎo)向的文化為績效管理提供了新的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)涵。

二、現(xiàn)行組織文化對政府績效管理的影響：基于比較的觀點

一個國家行政改革的任務(wù)能否實現(xiàn)，關(guān)鍵是看擬推行的行政制度在本質(zhì)上是否與本土的社會文化基礎(chǔ)相互契合，只有“依賴某種共享的文化價值觀念才能起到恰當(dāng)?shù)淖饔谩薄＜热唤M織文化是影響政府績效管理制度運行的一個重要自變量，那么如何科學(xué)評估中西方國家政府組織文化對于績效管理的影響? 如何比較組織文化在中西方國家政府績效管理制度發(fā)生與發(fā)展中的作用? 這就需要我們將政府績效管理的組織文化需求做一參照，對中西方國家政府管理體制以及組織文化做一關(guān)聯(lián)性比較。

(一)西方國家政府績效管理的組織文化基礎(chǔ)

西方國家績效管理是在市場經(jīng)濟高度成熟、法治條件高度完備、公共管理高度理性條件下實施的，是伴隨著新公共管理運動的發(fā)展而逐步孕育生成的。西方國家政府績效管理的組織文化基礎(chǔ)至少包含市場理念、法治精神、績效觀念、民主受托意識等。一是市場理念。西方國家政府績效管理改革的思路與法則主要來自于商業(yè)企業(yè)，強調(diào)通過明確的責(zé)任制、產(chǎn)出導(dǎo)向、績效評估等機制實施顧客至上和市場競爭為導(dǎo)向的管理。這一時期的公共管理機制與方法上的成就“提高了公眾對高水準(zhǔn)服務(wù)的認識和期待”，公眾得以意識到“提供服務(wù)可以有更佳的方法，沒有必要依賴官僚們根據(jù)他們自己的意愿和便利行事”(彼得斯，1998：11)。新公共管理改革引入的市場競爭法則、顧客至上觀念、用“腳”投票思想等，成為彌漫于這一時期西方國家政府組織的流行文化。二是法治精神。當(dāng)代政治哲學(xué)強調(diào)公共權(quán)力要以公民受益為其正當(dāng)性基礎(chǔ)，主張政府應(yīng)在正當(dāng)程序規(guī)制下服務(wù)于公民利益。西方國家長期以來“無法律即無行政”精神，強調(diào)政府行為不僅應(yīng)遵循實體法規(guī)定，而且要遵循行政程序法規(guī)則，接受立法司法機關(guān)的法律審查，在政府系統(tǒng)內(nèi)營造了一種任何人或組織均不得超越法律的組織氛圍。公眾與公共行政權(quán)力之間、公職人員與政府之間是自由的契約關(guān)系，不依賴于任何身份與等級特權(quán)，體現(xiàn)了公民人格和意識的獨立性、自由的可選擇性和權(quán)利平等。法治精神蘊含的契約文化特質(zhì)，為政府績效管理制度運行提供了理性而非人格化、規(guī)范而非隨意化的組織環(huán)境。三是績效觀念。傳統(tǒng)公共行政注重的是對官僚行動施加了過多的規(guī)則和繁文縟節(jié)，而不是直接關(guān)注公共項目管理和部門結(jié)果②美國戈爾副總統(tǒng)曾報告過這樣一個事例：聯(lián)邦警署要整修草坪，本可以只花費10美元雇傭鄰近的年輕人，但是根據(jù)政府采購制度規(guī)定該任務(wù)只能競爭招標(biāo)，而鄰近年輕人由于沒有競爭資格，結(jié)果是警署為了整修這個草坪向?qū)I(yè)機構(gòu)支付多出了30美元。。新公共管理的一系列放松規(guī)制改革、結(jié)果管理制度和績效評估制度的實施，讓整個政府系統(tǒng)以及關(guān)聯(lián)的公共服務(wù)企業(yè)與合作伙伴確立起追求高績效價值、結(jié)果導(dǎo)向的共同價值理念，使其在組織內(nèi)外具有高度的認同感和強烈的感召力?？冃в^念是政府績效管理制度推行的潤滑劑，是組織開展績效管理溝通的通用語言，有助于形成以提升績效為價值追求的文化氛圍、群體行為準(zhǔn)則和道德規(guī)范。四是民主受托意識。民主受托意識認為，社會公眾將公共權(quán)力和公共資源委托于政府，政府權(quán)力行使因受托責(zé)任的要求而合法(Stewart，1984：13-34)。但在政府履行受托責(zé)任向公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)過程中，由于信息不對稱以及受托人與委托人目標(biāo)的不盡一致性，極易導(dǎo)致代理人的道德風(fēng)險和逆向選擇：政府部門及其官員作為受托人所付出的努力不足以匹配其獲得的報酬；政府部門及其官員作為代理人做出決策沒有充分顧及委托人利益。這有可能使公共權(quán)力的行使和公共資源的配置偏離公共利益與公共性目標(biāo)。只有清晰、準(zhǔn)確及時地界定民主受托責(zé)任，通過建立和實施科學(xué)的責(zé)任評估機制和績效控制體系，才能有效地降低這種風(fēng)險。民主受托意識強調(diào)“要向那些組織內(nèi)外部的授權(quán)者提供信息，以幫助這些授權(quán)者評價政府是否像期待的那樣履行責(zé)任”(State Services Commission，1999)，力求充分表明“用納稅人的錢提供了良好的服務(wù)”(Ammons，1995)。

從上面對西方國家政府組織文化描述來看，其組織文化與有效支持績效管理的組織文化特征具有較強的相關(guān)性。如公共部門市場理念就具有契約和開放文化特質(zhì)，有助于績效管理過程中績效合同、績效協(xié)議訂立與履行，有助于公眾對于績效管理的參與和組織內(nèi)部績效溝通的開展。市場理念有助于排除組織內(nèi)部權(quán)力要素、地位、關(guān)系等因素，直接營養(yǎng)于績效管理實施。法治精神同樣具有契約文化特征，有助于形成組織內(nèi)部理性化的管理環(huán)境，從而支持績效管理科學(xué)化與規(guī)范化?？冃в^念更是促進政府管理結(jié)果導(dǎo)向、推行績效管理的文化基礎(chǔ)。公共部門民主受托意識有助于形成使命、契約、開放型文化，助推績效管理制度運行。這些組織文化均是西方國家政府績效管理制度背后的深層次邏輯，是績效管理取得實效的關(guān)鍵。西方國家績效管理制度是特定組織文化的產(chǎn)物，正如績效管理專家Beryl A.Radin所言，如果不理解《政府績效與結(jié)果法案》所處的生態(tài)環(huán)境，你就不能理解它所引發(fā)的各種反應(yīng)。

(二)中國政府績效管理的組織文化條件

中國政府組織內(nèi)部，以儒家思想為主要內(nèi)容的傳統(tǒng)倫理型文化還存在一定影響，體現(xiàn)為組織管理與運行的集權(quán)、人治、人情觀念等特征。經(jīng)過新中國成立后行政體系的再造，馬克思主義政權(quán)管理思想的占領(lǐng)以及共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)宗旨的培育，傳統(tǒng)組織文化在社會主義意識形態(tài)條件下開始解構(gòu)。同時，改革開放以來，中國進入經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌、社會發(fā)展轉(zhuǎn)型階段，政府組織文化接受市場經(jīng)濟價值觀和轉(zhuǎn)軌多元化思潮的洗禮，呈現(xiàn)出多種文化基因并存的態(tài)勢。一方面，傳統(tǒng)的、封建的、落后的文化思想遺留影響仍然存在；另一方面，社會主義意識形態(tài)下的集體文化譜系與市場經(jīng)濟體制環(huán)境中的市場價值觀念，共同存在于中國政府組織文化內(nèi)部，使得組織文化存在綜合性、變動性、多元化、復(fù)雜性等特征。這里需要明確指出的是，中國是一個非常注重功績制文化的國家，長期以來，行政組織系統(tǒng)內(nèi)一直蘊涵著注重實績、強調(diào)德治、推崇考課的組織文化，這種注重實績、強調(diào)功績的考核文化將官員定位為“公仆”角色，宣揚著濃厚的“官本位”色彩，從而導(dǎo)致組織文化呈現(xiàn)封閉性、集權(quán)性、人治性、非理性等特點，致使現(xiàn)代意義的政府績效管理體系難以健全和有效發(fā)揮作用。雖然與現(xiàn)代政治體制改革和政府制度建設(shè)同步，中國政府組織內(nèi)部法治觀念、服務(wù)精神、理性文化有了長足的發(fā)展，但在一些組織特別是基層政府運行邏輯和潛規(guī)則中，仍存在著組織文化落后、封閉、消極和人格化的一面，對于現(xiàn)代政府管理改革努力和績效管理制度起著抵消作用。

當(dāng)前中國政府組織文化對績效管理產(chǎn)生的消極影響體現(xiàn)在：一是重人治輕法治傳統(tǒng)沖擊著績效管理的制度化與規(guī)范化。重人治輕法治傳統(tǒng)在權(quán)力與法律的地位關(guān)系上，體現(xiàn)為行政權(quán)力大于法律，法律受官員權(quán)力的制約和支配，政府管理充斥著長官意志和官員個人權(quán)威。盡管隨著國家依法治國戰(zhàn)略的實施和法治政府建設(shè)的推進，人治傳統(tǒng)喪失了其構(gòu)建新的政治經(jīng)濟秩序的價值趨勢，但其作為一種組織文化傳統(tǒng)仍可能以強大的慣性沖擊并干擾著當(dāng)前法治秩序的建構(gòu)。這種組織文化給績效管理及制度運行帶來的影響是：績效管理制度化程度不高，評估決策可能受長官意志影響，缺乏相關(guān)正式法律制度的約束，績效管理呈現(xiàn)出封閉性、隨意性、保守等特征。二是政府權(quán)力本位和官本位思想阻滯了績效管理開放性和公眾評估參與。封建社會皇權(quán)至上、近現(xiàn)代政民關(guān)系錯位以及計劃經(jīng)濟體制下行政集權(quán)所孕育的“官本位”思想，導(dǎo)致行政生態(tài)中充斥著特權(quán)制度安排，致使績效管理多為上級控制下級，忽視甚至排斥公眾評議，壓制公眾和其他社會力量的參與熱情。由此導(dǎo)致績效管理過程透明度不高，上級意愿常常左右績效結(jié)果，績效管理操作者“常常害怕與上司不一致”(Hofstede，1991)，績效結(jié)果也僅僅用于“內(nèi)部消費”。三是重中庸輕競爭導(dǎo)向造成績效管理流于形式和績效文化瓦解。傳統(tǒng)中庸之道作為中國文化精髓，已經(jīng)深深滲透到文化的每個元素與成分當(dāng)中，成為構(gòu)成普遍社會心理和組織文化的核心要素。政府組織“中庸”思想雖在某種程度上可保證不同利益訴求之間的穩(wěn)定，但由于其不能正視問題、排斥競爭和優(yōu)勝劣汰，不利于有效而徹底解決組織管理中的矛盾。受此文化的影響，績效管理容易被轉(zhuǎn)化為折衷主義、形式主義，或者呈現(xiàn)結(jié)果趨同化的傾向，甚至優(yōu)秀等級評定演變?yōu)榘凑毡壤峙涿~、輪流坐莊，或者抓鬮決定等荒誕之舉①中國現(xiàn)代公共組織文化具有保守性、落后性、封閉性等特點，在這樣的組織文化條件下，績效管理自然容易出現(xiàn)流于形式、功能弱化、偏離本意的弊病。名著《水滸傳》有段“梁山泊英雄排座次”故事，說宋江在幾場勝仗后開展績效評估和組織建設(shè)?？扇绾卧u估好漢們的績效貢獻呢? 如果操作失當(dāng)就會造成隊伍動蕩甚至惹來紛爭，這讓宋江非常棘手。故事書中才有了“忠義堂石碣受天文，梁山泊英雄排座次”的情節(jié)。宋江正是通過“天書”的撐腰才完成績效評估，各路豪杰也正是依靠“天地之意，物理數(shù)定，誰敢違拗”的信念接受績效排序，才沒有導(dǎo)致組織內(nèi)部人際團結(jié)破壞和內(nèi)生秩序的瓦解。這本屬戲說歷史，但可以看出在組織文化基因中，傳統(tǒng)人文觀念、倫常思維、人際關(guān)系等因素對于組織決策和績效管理的影響是何等深刻。。四是強調(diào)倫常忽視理性造成績效管理受外界干擾和缺乏良好制度環(huán)境。與西方國家不同，中國人習(xí)慣于從人與人之間情感和關(guān)系的角度來理解周圍事務(wù)，這種獨特的文化傾向?qū)M織行為和社會治理產(chǎn)生著重要影響，導(dǎo)致公共行政嚴(yán)重缺乏科學(xué)的理性主義精神。在人格化盛行、理性精神不足的情況下，績效管理面臨著基礎(chǔ)管理不規(guī)范、配套制度不健全、崗位責(zé)任不明晰等問題，致使績效管理出現(xiàn)重人情輕制度、重經(jīng)驗輕邏輯、重定性輕量化等現(xiàn)象。

(三)中西方國家政府績效管理組織文化基礎(chǔ)比較

為什么西方國家政府績效管理制度引入中國之后，在本土化推行過程中遭遇流于形式、勞民傷財、“政績”取向等一系列的難題，以及政府績效管理合法性、有效性式微的詬病? 深層次原因在于政府管理實踐者僅僅是在照搬西方國家政府績效管理經(jīng)驗，僅僅推行績效管理理論與制度層面的接受和摹仿，沒有在文化層面上實現(xiàn)創(chuàng)造性的轉(zhuǎn)化與融合，沒有意識到西方國家特有的組織文化對于政府績效管理制度運行的支撐。支撐政府績效管理制度的中西方公共組織文化比較如表1所示：

表1 支撐政府績效管理制度的中西方公共組織文化比較

當(dāng)然，筆者并不是持西方政府組織文化優(yōu)越論抑或本土組織文化虛無論，而是依據(jù)政府組織文化與績效管理制度兩者間的內(nèi)在邏輯，客觀比較中西方國家政府組織文化對于績效管理制度運行的效用。強調(diào)國內(nèi)績效管理和西方經(jīng)驗借鑒，需要特別注意制度與文化之間的相關(guān)性，避免只是簡單模仿西方國家績效管理制度，而不注意對國內(nèi)政府組織文化進行創(chuàng)造性改造和超越性學(xué)習(xí)。西方國家公共組織文化不一定就是有效支撐績效管理制度的，來自傳統(tǒng)官僚制文化和價值的遺留影響，也會形成對績效管理制度的桎梏；同時中國政府組織文化中的集權(quán)文化，對績效管理獲得高層領(lǐng)導(dǎo)“一把手”支持而強勢推行，對于突破部門間渙散慵懶、官僚主義也不是沒有積極意義。當(dāng)然，中國績效管理效果和路徑之所以與西方國家有差別，出現(xiàn)這樣或那樣的弊病，或者說績效管理制度實施效果與實施初衷及價值預(yù)期相距甚遠，固然不全是組織文化的“罪過”，與壓力型體制、財政預(yù)算制度、干部任期制以及績效管理自身技術(shù)主義導(dǎo)向都有關(guān)聯(lián)。

三、支撐政府績效管理的組織文化培育路徑

既然政府組織文化對于績效管理非常重要，而且在中國政府組織文化體系內(nèi)部缺乏支撐績效管理的文化元素，那么就必須積極開展組織文化培育。要科學(xué)借鑒西方國家經(jīng)驗，從以下幾個方面著手：

首先，科學(xué)借鑒西方國家政府績效管理經(jīng)驗。中西方國家政府績效管理在政治體制、經(jīng)濟發(fā)展階段、生態(tài)環(huán)境以及績效管理本身緣起動因、社會背景、制度基礎(chǔ)與實踐邏輯等方面存在的差異，導(dǎo)致了中西方國家績效管理制度的差別。學(xué)習(xí)西方經(jīng)驗不能只是照搬制度，必須著眼于中國績效管理組織文化的短缺，運用系統(tǒng)、反思與超越的眼界，來推進績效管理文化基礎(chǔ)的夯實與營造。要合理學(xué)習(xí)西方國家政府組織文化中的理性、結(jié)果、規(guī)范文化特質(zhì)，將產(chǎn)生于國外的政府績效管理與本國現(xiàn)實國情和政府管理的具體實踐結(jié)合起來，對政府組織文化進行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，使之成為支撐政府績效管理的文化環(huán)境、價值取向和交往機制等。

其次，深化中國政治與行政體制改革?！耙粋€社會要想從以往的文化中完全解放出來是根本不可想象的，離開文化傳統(tǒng)的基礎(chǔ)而求變、求新，其結(jié)果必然招致失敗”(Kluckhohn，1962：76)。支持中國政府績效管理的文化培育同樣離不開中國文化傳統(tǒng)的基礎(chǔ)，特別是制度與體制基礎(chǔ)。只有這樣，才能營造和培育出與績效管理制度實施相適應(yīng)的，支撐績效管理制度成長的開放型、民主式、理性化的組織文化。

再次，創(chuàng)造性地開展政府組織文化重塑。改革開放以來，中國開始了一次全面而深刻的經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型，啟動了現(xiàn)代化的歷史進程。在現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型過程中，中國政府組織文化“一方面接受著來自西方各種文化的挑戰(zhàn)，另一方面在其文化內(nèi)部超越性和自在性之間的矛盾也愈演愈烈”。在政府組織文化重塑上，要科學(xué)處理好中國與世界、傳統(tǒng)與現(xiàn)代的關(guān)系，即堅持以人類行政文明發(fā)展的總體取向為坐標(biāo)，實現(xiàn)公共行政普遍價值觀念與本土文化的有機融合，推進中國政府組織文化的轉(zhuǎn)型升級；要堅持對傳統(tǒng)組織文化科學(xué)揚棄的原則，做到繼承積極因素和剔除消極因素相結(jié)合，塑造民主行政文化、法治行政文化、責(zé)任行政文化，推動中國政府組織文化由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)化。

最后，推進績效管理走向可持續(xù)的績效文化管理。對于未來推進政府組織文化建設(shè)而言，支撐政府績效管理及其制度運行的，是績效型公共組織文化。在政府系統(tǒng)以及公職人員中所倡導(dǎo)并形成以經(jīng)濟、效率、效能、公平、結(jié)果等為核心追求的，富有穩(wěn)定化、復(fù)合型、共享性特性的價值觀念、行為準(zhǔn)則以及意識形態(tài)類型，將對政府績效管理制度起著一種無形的支撐和促進作用?？傊?，績效制度與績效文化是政府績效管理的“兩只手”，制度提供法理依據(jù)，是保障，而重視文化對組織成員的文化激勵及導(dǎo)向作用，是方向。未來中國政府績效評估發(fā)展，需要政府績效管理制度健全與績效文化培育的“剛”“柔”并用，缺一不可。

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