栗智慧　尚珂

摘要：隨著城鎮(zhèn)化率的不斷攀升，城市化進程中有一類群體也一直是社會各界關注的焦點，即失地農(nóng)民。失去土地的他們面臨著種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的尷尬處境。由于當前我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡等各種因素，僅依靠政府財政容納這個群體很難實現(xiàn)，實現(xiàn)穩(wěn)妥就業(yè)才是提高生活水平和保證社會和諧穩(wěn)定的根本途徑。近年來各級政府在解決農(nóng)村勞動力就業(yè)方式中也在探索著、實踐著，其中不乏成功的例子。文章主要通過介紹北京市各區(qū)在解決失地農(nóng)民就業(yè)問題中的成功例子，總結(jié)出普遍適用于其它地區(qū)的方法經(jīng)驗供其他地區(qū)借鑒。

關鍵詞：城市化；失地農(nóng)民；就業(yè)方式；北京市

一、我國城市化進程中失地農(nóng)民的總體現(xiàn)狀

（一）城市化進程中失地農(nóng)民的量化現(xiàn)狀

目前，各地都加快了城市化進程，失地農(nóng)民的人數(shù)每年在遞增。根據(jù)第二次全國土地調(diào)查結(jié)果，2005年全國建設用地總規(guī)模為3192.24萬公頃，2010年建設用地總規(guī)模2488.00萬傾，預計到2020年底建設用地總規(guī)模為2665萬公頃；從人均耕地看，全國人均耕地0.101公頃（1.52畝），較1996年調(diào)查時的人均耕地0.106公頃（1.59畝）有所下降，不到世界人均水平的一半。根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000～2020 年這二十年間，我國占用耕地的面積將超過 5000多萬畝，這就意味著我國失地農(nóng)民的數(shù)量和規(guī)模將繼續(xù)增大。按照人地比例計算，目前我國失地農(nóng)民的人數(shù)高達8000 萬人，據(jù)預計，到2030 年我國失地農(nóng)民將增加到 1.1 億人。

根據(jù)《中國城市發(fā)展報告2012》顯示，截至2012年年末，全國共有設市城市658個，建制鎮(zhèn)數(shù)量增加至19881個；2013年底全國建制鎮(zhèn)已達20600個，其中縣城1660個，非農(nóng)業(yè)人口約1.5億人。從人口來看，城市化水平也從 2001 年的37.66%提高到 2012 年的53.5%，年均增長 0.89%。 2011 年中國城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口，2012年末，城鎮(zhèn)人口比例達到了53.7%。根據(jù)我國城市化水平每提高1%則需要占用耕地約12.7萬公頃的實際情況，據(jù)國土資源部調(diào)查顯示，2006～2010年，短短的5年時間，全國凈減少耕地共6800萬畝，平均每年減少1300多萬畝。按照世界上每1平方公里土地至多承載平均1萬城鎮(zhèn)人口的要求，每征收失去一畝耕地，就產(chǎn)生 1.5 個失地農(nóng)民。

（二）城市化進程中農(nóng)村勞動力就業(yè)問題出現(xiàn)的必然性

隨著城市化進程的加快，各種用地需求大量增加，征用農(nóng)業(yè)用地的力度越來越大，更多的農(nóng)民失去土地成為“類城市人”，他們失去了原有可供自己支配的土地，再加上農(nóng)業(yè)戶口非農(nóng)化后大部分還沒有納入到城鎮(zhèn)社保體系，由此更加催生了“失地農(nóng)民”群體。

這些“類城市人”從土地解放出來后，游離于城市和農(nóng)村之間，表面上成了城市居民，但實質(zhì)是他們成為城市化進程中的弱勢群體，由此引發(fā)的矛盾已經(jīng)嚴重影響了社會經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定?，F(xiàn)行的對失地農(nóng)民的安置途徑因無法有效保障就業(yè)容量而使農(nóng)民在失地后失業(yè)成為必然。失地與失業(yè)之間存在著必然聯(lián)系。因此，城市化進程中農(nóng)村勞動力就業(yè)問題也就成為偶然中的必然。

二、失地農(nóng)民就業(yè)面臨的主要困境

（一）自身能力與職業(yè)技能偏低

目前，農(nóng)民一直是社會階層中的底層，不僅收入低，更重要的是因為受教育程度低、自身素質(zhì)低，導致職業(yè)技能程度不高。接受過培訓的人員大多停留在短期的培訓層面。在失去土地后，他們自身的文化水平也無法滿足就業(yè)崗位的需要，造成供需之間結(jié)構(gòu)性矛盾。

（二）非工資性收入對失地農(nóng)民就業(yè)產(chǎn)生消極影響

處于城鄉(xiāng)結(jié)合部的地區(qū)，由于農(nóng)村勞動力有房屋出租、拆遷款等非工資性收入，生活壓力不是很大，對找工作的意愿并不迫切或者說對工資收入沒有太迫切的需求。而“城中村”是外來人員的主要聚集地，這也促進了房屋租賃產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展。據(jù)調(diào)查，北京市農(nóng)民房屋租賃年收入均達3.5萬元；對于已經(jīng)被拆遷的農(nóng)村勞動力，往往能一次性獲得數(shù)百萬的補償，穩(wěn)定的租賃收入及補償款在一定程度上阻礙他們的就業(yè)期望。

（三）對政府過度依賴，消弱了就業(yè)積極性

在這個過程中，政府無意中成了失地農(nóng)民不愿外出就業(yè)的溫床。政府首先幫助農(nóng)村勞動力擇業(yè)就業(yè)，實在無法就業(yè)的，政府創(chuàng)造公益性崗位，再無法安置的政府發(fā)放低保。政府的幫扶行為無意中滋長了懶散的習慣。在促進就業(yè)過程中，政府更加注重高福利的包養(yǎng)型就業(yè)，實地農(nóng)民把希望大都寄予政府安排。

（四）就業(yè)崗位數(shù)量增長和失地農(nóng)民數(shù)量增長速度不相匹配

在城鄉(xiāng)一體化進程中，隨著建筑物的拆除，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織和位于地區(qū)的企業(yè)大批搬遷、關閉，對農(nóng)村勞動力就業(yè)產(chǎn)生了影響。即使有新的企業(yè)進駐，但也需要有相當長一段過渡期，在此期間，缺乏足夠的產(chǎn)業(yè)支撐農(nóng)村勞動力的就業(yè)需求。

（五）擇業(yè)觀念限制本地失地農(nóng)民就業(yè)

從就業(yè)觀念來看，農(nóng)村勞動力擇業(yè)觀念有偏差，心態(tài)不成熟，期望值高等因素影響就業(yè)意愿，市場提供的就業(yè)崗位很難滿足他們的要求；從家庭因素來看，很多家中需要有人進行日常照料，這些因素都限制他們的就業(yè)。

（六）政策問題

對于失地農(nóng)民就業(yè)問題，各地政府都出臺了一系列政策，從施行過程看都嚴重違背政策制定的初衷。從農(nóng)民就業(yè)角度來看，政策自身不足也成了他們順利就業(yè)的障礙。一是轉(zhuǎn)移就業(yè)補貼金額設置不靈活，不能符合社會經(jīng)濟發(fā)展。比如，政策規(guī)定的轉(zhuǎn)移就業(yè)補貼金額都是固定的，沒有提升空間；二是社保補貼鄉(xiāng)村承擔部分的資金來源渠道問題。政策中鄉(xiāng)村承擔的資金來源渠道不統(tǒng)一造成了享受政策不平衡，不僅延誤撥款時間，金額也大大縮水。

三、北京市各區(qū)促進失地農(nóng)民就業(yè)的成功實踐分析

下面主要對北京市幾個地區(qū)在促進失地農(nóng)民就業(yè)上的成功經(jīng)驗進行介紹。

（一）著重突出政府的主導作用

政府除了要創(chuàng)造寬松的環(huán)境外，主導作用更為直接，通過頒布政策或制定規(guī)劃方案促進失地農(nóng)民就業(yè)。朝陽區(qū)屬于典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部。近年來為妥善解決失地農(nóng)民就業(yè)問題，朝陽區(qū)政府出臺了一系列政策。2007年底出臺《朝陽區(qū)鼓勵農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)獎勵辦法》（朝政法[2007]26號），主要內(nèi)容為：補貼給用人單位的社會保險補貼和補貼給農(nóng)村勞動力個人的轉(zhuǎn)移就業(yè)補貼兩部分。此外，在26號文實施過程中不斷完善和補充配套政策，2008年初制定了《朝陽區(qū)鼓勵農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)獎勵辦法實施細則》，明確了26號文的具體細則；2008年6月，根據(jù)執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的問題，出臺了《關于<朝陽區(qū)鼓勵農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)獎勵辦法實施細則>的補充通知》；2009年6月，又出臺了《朝陽區(qū)鼓勵農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)獎勵辦法實施細則》（朝勞社[2009]182號），此文件將給予單位的社會保險補貼標準提高到城鎮(zhèn)職工社保水平，打破了社保城鄉(xiāng)二元化的分割。在26號文實施的第一個三年周期里，朝陽區(qū)轉(zhuǎn)移就業(yè)勞動力占戶籍勞動力人口比例增長10.93%。2013年以來，朝陽區(qū)相繼出臺了《朝陽區(qū)建設綠色公益性就業(yè)組織試點實施方案》和《朝陽區(qū)關于進一步促進農(nóng)村勞動力實現(xiàn)就業(yè)的評審獎勵辦法》。截止8月底，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員實現(xiàn)就業(yè)15792人，就業(yè)率達53.41%。

（二）拓寬公共服務范圍，推動均衡就業(yè)

豐臺區(qū)分為河東、河西兩個部分，但河西地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達，就業(yè)形勢長期失衡。結(jié)合本區(qū)特點，為統(tǒng)籌做好城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)，豐臺區(qū)采取了拓寬公共服務范圍為重點，推動地區(qū)均衡就業(yè)為理念的地區(qū)城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)模式。

首先，公共服務方面。第一，拓寬就業(yè)渠道。依托綠色生態(tài)建設、公共管理服務等開發(fā)公益性就業(yè)崗位數(shù)量。聯(lián)合區(qū)環(huán)衛(wèi)、公交、園林等部門，開發(fā)適合農(nóng)村勞動力就業(yè)的崗位；開通就業(yè)夜班車，實現(xiàn)就業(yè)援助由送崗到人向送人到崗轉(zhuǎn)變。河西區(qū)發(fā)展的田園生活體驗、農(nóng)家院等生態(tài)觀光旅游為特色的項目，幫助農(nóng)村勞動力就近就地實現(xiàn)就業(yè)。第二，推行技能培訓，提升勞動者就業(yè)能力。結(jié)合新形勢，推行1+X培訓模式（1代表國家職業(yè)標準，X是為適應區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的需要），滿足企業(yè)對勞動者多元化的要求，逐步化解就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾；圍繞綠色生態(tài)發(fā)展帶和平原造林重大項目，建立市綠色公共實訓基地，加快區(qū)域職業(yè)技能實訓基地建設。從課程設置、培訓鑒定標準、師資隊伍建設、培訓模式等方面不斷提升勞動者就業(yè)能力，推進“訂單式”、“定向式”、“定崗式”培訓。2012年培訓后失地農(nóng)民就業(yè)率達75%。

其次，建立區(qū)、鎮(zhèn)、村三位一體的就業(yè)平臺。一是建立河西地區(qū)公共就業(yè)服務中心。優(yōu)化區(qū)級公共就業(yè)服務機構(gòu)建設，建立職業(yè)指導室，組建職業(yè)指導講師團，指導基層公共就業(yè)服務平臺開展ISO9000質(zhì)量體系建設。二是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)管理服務中心。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立就業(yè)管理服務中心，將就業(yè)優(yōu)惠政策的宣傳指導、職業(yè)指導及職業(yè)介紹等職能下發(fā)到街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。建立和完善績效考核機制，從工程、結(jié)果和對象三方面客觀評價就業(yè)促進工作，為農(nóng)村勞動力提供精細化就業(yè)服務。三是推進農(nóng)村勞動力就業(yè)服務站建設。對社區(qū)、村公共服務業(yè)內(nèi)容進行細化分解，深化服務項目，規(guī)范運行模式，為轄區(qū)失地農(nóng)民提供便捷就業(yè)服務。

（三）促進綠色產(chǎn)業(yè)帶動農(nóng)村勞動力

昌平區(qū)氣候適宜，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了非常有利的條件。所以，昌平區(qū)政府始終堅持在生態(tài)建設中吸納就業(yè)、在綠色資源中促進就業(yè)、在發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)中拉動就業(yè)的理念，努力實現(xiàn)區(qū)域農(nóng)村勞動力的綠色就業(yè)。

2011年，都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)總收入達到14.3億元，促進6.4萬人實現(xiàn)就業(yè)。昌平區(qū)大力發(fā)展都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集群，具體內(nèi)容如下：①“一花三果”特色農(nóng)業(yè)。這是昌平區(qū)都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的代表。②觀光休閑農(nóng)業(yè)：全力打造觀光休閑農(nóng)業(yè)，推動鄉(xiāng)村民俗旅游業(yè)發(fā)展，直接促進農(nóng)村從業(yè)人員1.9萬人。③種養(yǎng)業(yè)：隨著科學技術(shù)的快速發(fā)展，種養(yǎng)技術(shù)逐漸成熟，該產(chǎn)業(yè)促進近萬農(nóng)民實現(xiàn)就業(yè)。④其他：積極發(fā)展山區(qū)林特色產(chǎn)業(yè)，促進近2000名農(nóng)民就業(yè)增收600萬元；此外，發(fā)展特色家禽養(yǎng)殖，帶動近1000名農(nóng)民就業(yè)。

其次，昌平區(qū)實施平原造林工程。通過實施大面積造林工程，目前全區(qū)已經(jīng)吸納農(nóng)民參加造林綠化和林地的養(yǎng)護管理等崗位就業(yè)，解決了近2萬農(nóng)民就業(yè)。

目前全區(qū)共有公益性綠色崗位34種，安置農(nóng)民勞動力2.3萬人，涉及資源管護、環(huán)境保護等多個行業(yè)和領域。其中，保潔保綠、垃圾處理等直接性崗位就業(yè)1.1萬人，環(huán)境保護服務、資源綜合利用等間接性綠色崗位就業(yè)1.2萬人。

（四）傳承地區(qū)文化精神，以文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)促就業(yè)

隨著人們生活水平的提高，公眾對于精神文化的需求與日俱增。于是，迅速崛起的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)成為提高地方軟實力、競爭力的重要手段。

北京作為中國的首都，在國際發(fā)展潮流的帶動下，依托深厚的文化底蘊和開放的人文環(huán)境，已經(jīng)走上文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)之路。而地處城中心的東城區(qū)正是以此為契機，利用文化資源環(huán)境優(yōu)勢大力發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造崗位、帶動就業(yè)。到目前為止，已建成以雍和園文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、國子監(jiān)文化展區(qū)和南鑼鼓巷四合院休閑文化區(qū)為代表，南有前門歷史文化展示區(qū)等文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，大大小小的示范基地和特色街區(qū)分布其中。該產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了大量崗位以解決城區(qū)就業(yè)壓力，從業(yè)人員約有七、八萬人。

四、對促進我國城市化進程中農(nóng)村勞動力就業(yè)的對策建議

針對我國城市化進程中失地農(nóng)民就業(yè)現(xiàn)狀和存在的問題，要促進這部分群體順利就業(yè)，就需要堅持政府主導、社會各方積極參與和個人提升的方針，為今后越來越多的失地農(nóng)民提供就業(yè)支撐。

（一）不斷完善就業(yè)政策體系

加強政策促進就業(yè)。堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)力度，深入調(diào)研城鄉(xiāng)平等就業(yè)政策，加大鼓勵用人單位招用農(nóng)村勞動力的社會保險補貼、崗位補貼政策實施，促進農(nóng)村勞動力“離鄉(xiāng)離土”轉(zhuǎn)移就業(yè)的就業(yè)獎勵政策等，形成市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)多層次積極就業(yè)政策體系。

首先，加強補貼型政策、扶持型政策等，發(fā)揮政策的引導作用；其次，使城鄉(xiāng)促進就業(yè)政策趨于一致，根據(jù)不同群體特點建立完善機制使其能夠隨著就業(yè)形勢的變化，有目的、分層次的促進就業(yè)；再次要積極引導用人單位獎勵性就業(yè)，鼓勵用人單位優(yōu)先招聘本區(qū)失地農(nóng)民。

（二）多方位提升農(nóng)村勞動者就業(yè)素質(zhì)

建立以職業(yè)技能培訓管理中心為主，以職業(yè)技能培訓學校為補充的職業(yè)培訓體系。通過提升辦學層次、培訓師資隊伍等多項措施，全面改善勞動者的技能結(jié)構(gòu)；其次，增加技能培訓的資金投入。政府整合培訓資源，大力發(fā)展校企聯(lián)合辦學，形成資源共享；最后，有針對性地抓好培訓。按照就業(yè)需求設置專業(yè)，對勞動力進行分類培訓。

（三）完善公共就業(yè)服務體系，拓寬綠色就業(yè)渠道

全面加強針對失地農(nóng)民的公共服務，可以從以下四大平臺出發(fā)：一是打造社區(qū)服務平臺。依托網(wǎng)絡化社會服務平臺，將失地農(nóng)民就業(yè)工作納入社區(qū)服務站工作，上級主管領導親自幫扶指導農(nóng)民再就業(yè)；二是打造培訓平臺。聯(lián)合職業(yè)技術(shù)培訓學校推進職業(yè)技能、崗位技能和創(chuàng)業(yè)培訓，實現(xiàn)自身素質(zhì)提升；三是打造宣傳平臺。宣傳就業(yè)政策，提供就業(yè)信息，有針對性的做宣傳引導工作，轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念；四是打造監(jiān)督平臺。加強全社會對政策監(jiān)督和對工作人員監(jiān)管。

拓寬綠色就業(yè)渠道可以從以下兩點入手：一是建立部門聯(lián)動工作機制。促進項目建設與就業(yè)安置相結(jié)合、崗位開發(fā)與就業(yè)服務相結(jié)合、項目審批與崗位需求相結(jié)合；二是加強綠色就業(yè)基層平臺建設，充分利用基層地理優(yōu)勢。

（四）調(diào)動社會各方積極性，充分挖掘就業(yè)崗位

一是與企業(yè)建立區(qū)域協(xié)作，簽訂空崗信息通報協(xié)議書，多渠道挖掘就業(yè)崗位，及時了解空崗信息；二是結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟特點和比較優(yōu)勢，以地方政府為主導。大力發(fā)展以休閑農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、設施農(nóng)業(yè)為主體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，建立生產(chǎn)、銷售、休閑、旅游為一體的特色體系；還要結(jié)合各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域發(fā)展特色，依托文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)大力開發(fā)就業(yè)崗位；三是部門聯(lián)動發(fā)展社區(qū)服務業(yè)，開發(fā)與居民生活密切相關的服務項目，鼓勵靈活就業(yè)；四是拉大社會公益性就業(yè)等各類實現(xiàn)就業(yè)的農(nóng)村勞動力在工資待遇等方面的差距，合理引導失地農(nóng)民實現(xiàn)不同層次的就業(yè)。

（五）加強統(tǒng)籌，落實責任

各級相關部門要加強對農(nóng)村勞動力就業(yè)工作的關注度，把擴大就業(yè)作為經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要目標。不僅注重制度建設，建立就業(yè)長效機制，更要統(tǒng)籌就業(yè)資源，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向，擴大農(nóng)村勞動力就業(yè)規(guī)模。此外，不斷強化區(qū)級層面各部門對政策的宣傳引導，推進政策貫徹實施。

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（作者單位：栗智慧，北京物資學院研究生部；尚珂，北京物資學院勞動科學與法律學院）