郭美晨等
摘 要:以“限塑令”這樣的環(huán)保公共政策為例,運(yùn)用史密斯公共政策執(zhí)行過程模型,從政策的制定、傳達(dá)、執(zhí)行及反饋四個(gè)環(huán)節(jié),對(duì)環(huán)保公共政策實(shí)施效果的制約因素進(jìn)行分析。在此,結(jié)合系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)基模理論,刻畫了政策環(huán)境、政策執(zhí)行主體、政策對(duì)象和政策本身四個(gè)子系統(tǒng)偏差制約環(huán)保公共政策實(shí)效滿意度的增長(zhǎng)上限基模。為了促進(jìn)環(huán)保公共政策更好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo),產(chǎn)生良性循環(huán),提出了四點(diǎn)建議,以期為環(huán)保公共政策良性運(yùn)行助推基礎(chǔ)力、內(nèi)生成力、推進(jìn)力、外生成力。
關(guān)鍵詞:“限塑令”;實(shí)施效果;增長(zhǎng)上限基模
中圖分類號(hào):C915 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002-2589(2014)27-0054-04
我國(guó)日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題已經(jīng)引起了普遍關(guān)注,“十八大報(bào)告”中將“四位一體”發(fā)展成“五位一體”,彰顯了我國(guó)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的高度重視。雖然政府機(jī)構(gòu)制定了一系列旨在綠色發(fā)展的環(huán)保公共政策,但是很多條例因?yàn)槟承┲萍s因素而不能達(dá)到預(yù)期效果導(dǎo)致某些環(huán)保公共政策的流產(chǎn)。
一、我國(guó)環(huán)保公共政策的運(yùn)行過程分析
環(huán)保公共政策是以解決現(xiàn)實(shí)的或潛在的環(huán)境問題為目的,政府和其他公共權(quán)力組織為實(shí)施政治統(tǒng)治和社會(huì)公共管理而制定的一系列行為規(guī)范或行為準(zhǔn)則[1]。本文采用史密斯政策執(zhí)行過程模型,從政策制定、傳達(dá)、實(shí)施和反饋四個(gè)環(huán)節(jié)出發(fā),與相應(yīng)的制約因素相結(jié)合,構(gòu)成一個(gè)動(dòng)態(tài)反饋復(fù)雜性系統(tǒng)[2],由此來深度分析抑制環(huán)保公共政策實(shí)施效果的制約因素[3],提出相應(yīng)的建議,促進(jìn)其全面而系統(tǒng)地發(fā)展。
在探究環(huán)保公共政策運(yùn)行過程中普遍存在的問題時(shí),本文從特殊到普遍,通過分析“限塑令”這類的環(huán)保公共政策運(yùn)行模式,歸納出一般特性,更好地理解環(huán)保公共政策實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)(如圖1所示)。
由圖1可知,鑒于“白色污染”、資源浪費(fèi)等問題,產(chǎn)生了頒布“限塑令”此類的環(huán)保公共政策的需求。該問題進(jìn)入政策議程,由此《關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購(gòu)物袋的通知》頒布了。而“限塑令”作為一項(xiàng)環(huán)保公共政策,通過層級(jí)傳達(dá)來實(shí)現(xiàn)政策的傳遞。如此,執(zhí)行機(jī)關(guān)在有限的時(shí)間里實(shí)施相關(guān)內(nèi)容,達(dá)到政策目標(biāo)。各種環(huán)境因素同時(shí)作用于整個(gè)政策運(yùn)行過程,也影響政策目標(biāo)地最終實(shí)現(xiàn)。執(zhí)行機(jī)關(guān)根據(jù)政策對(duì)象對(duì)政策的反應(yīng)輸出以及政策實(shí)施效果的信息反饋,對(duì)公共政策進(jìn)行調(diào)整或者叫停。如此一來便可以不斷完善“限塑令”的相關(guān)內(nèi)容,鞏固實(shí)施成果。
二、調(diào)研結(jié)果與分析
(一)政策環(huán)境制約政策實(shí)施效果的因素
1.“限塑令”政策環(huán)境調(diào)研分析
通過史密斯政策執(zhí)行過程模型可知,政策環(huán)境對(duì)公共政策的有效實(shí)施有重大影響。其中的影響因素包括政策的了解程度、支持程度以及政策類型等。
由圖2可知,宣傳渠道主要有超市或商場(chǎng)以及媒體,不了解“限塑令”的人群比例有15.34%,僅6.75%的人是通過政府公告得知的,由此可知,政府在政策宣傳上有一定局限。
2.政策環(huán)境制約政策實(shí)施效果的動(dòng)態(tài)反饋分析
在公共政策執(zhí)行過程中,公共政策宣傳度正反饋環(huán)和目標(biāo)群體詮釋政策內(nèi)涵正反饋環(huán),往復(fù)循環(huán),各因素交互影響,從而形成了公共政策傳達(dá)正反饋環(huán)。在其不斷循環(huán)的過程中,存在著環(huán)保事業(yè)的復(fù)雜性、法制環(huán)境的不完善等制約因素,抑制了環(huán)保公共政策實(shí)效滿意度的提高,形成了負(fù)反饋環(huán),構(gòu)成了公共政策環(huán)境偏差抑制環(huán)保公共政策實(shí)效滿意度增長(zhǎng)上限基模。(如圖3所示)
3.政策環(huán)境制約因素小結(jié)
運(yùn)用增長(zhǎng)上限基模對(duì)制約因素的分析,得出以下幾點(diǎn)政策環(huán)境對(duì)政策實(shí)施效果的制約因素。(1)環(huán)保事業(yè)的復(fù)雜性。環(huán)保問題是一項(xiàng)艱巨的社會(huì)性事業(yè),而環(huán)保公共政策又需要用量化標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行管理。在我國(guó)現(xiàn)階段的科技水平下,難以實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的準(zhǔn)確測(cè)量,也無法進(jìn)行有效的政策管制。(2)法制環(huán)境的不完善。塑料袋在日常生活中的使用極其廣泛,相對(duì)應(yīng)執(zhí)行人員檢查面較大,又沒有明確的配套法規(guī),從而導(dǎo)致在檢查工作中出現(xiàn)較大的浮動(dòng)。
(二)政策執(zhí)行主體制約政策實(shí)施的影響因素
1.“限塑令”執(zhí)行過程調(diào)研分析
在政策執(zhí)行過程中,主要受到執(zhí)行機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)與人員,主管領(lǐng)導(dǎo)的方式和技巧、執(zhí)行的能力和技術(shù)的影響[1]。就群眾對(duì)“為何離不開‘限塑令”這一問題多數(shù)人認(rèn)為是生活不便以及替代品不好,那么技術(shù)上的問題就嚴(yán)重制約了政策的實(shí)施,具體情況如表1所示。
針對(duì)以上原因,大部分被調(diào)查者認(rèn)為應(yīng)提高居民的環(huán)保意識(shí)方面,嚴(yán)格執(zhí)行“限塑令”的規(guī)定才能有較好的政策效果。
2.政策執(zhí)行主體制約政策實(shí)施效果的動(dòng)態(tài)反饋分析
公共政策的有效實(shí)施得益于政策執(zhí)行主體投入正反饋環(huán)的良性循環(huán)。在其不斷循環(huán)的過程中,存在著技術(shù)支持不足、執(zhí)行人員認(rèn)知和能力偏差等制約因素,抑制了環(huán)保公共政策實(shí)效滿意度的提高,形成了負(fù)反饋環(huán),構(gòu)成了政策執(zhí)行主體抑制環(huán)保公共政策實(shí)效滿意度的增長(zhǎng)上限基模。(如圖4所示)
3.政策執(zhí)行主體制約因素小結(jié)
通過運(yùn)用增長(zhǎng)上限基模對(duì)制約因素的分析,有以下幾點(diǎn)制約因素:(1)執(zhí)行人員素質(zhì)有待提升。不少執(zhí)行人員馬虎行事,沒有履行好職責(zé),向生產(chǎn)廠商、個(gè)體戶以及居民區(qū)宣傳不到位。此外,政策執(zhí)行力度的提升,需要執(zhí)行人員在工作態(tài)度、工作技能及政策熟悉度上的綜合提升。(2)技術(shù)手段支持不足。限制的對(duì)象是超薄塑料袋難以界定,以及替代品不足,對(duì)于執(zhí)行人員有效開展工作造成極大不便。
(三)政策對(duì)象制約政策實(shí)施的影響因素
1.“限塑令”目標(biāo)群體調(diào)研分析
目標(biāo)群體的組織或制度化程度、接受領(lǐng)導(dǎo)的情形對(duì)政策的順利實(shí)施有很大影響[1]。本文認(rèn)為對(duì)“限塑令”的支持程度,可以從態(tài)度和行為兩方面來看。在態(tài)度上,超過半數(shù)(59.62%)的人在政策實(shí)施之后,認(rèn)為應(yīng)該立即調(diào)整政策,僅有少數(shù)人(2.56%)覺得有待觀察。在行為上,“限塑令”實(shí)施之前,50.64%的人沒有習(xí)慣在平時(shí)購(gòu)物中自備購(gòu)物袋;在政策實(shí)施之后,已經(jīng)有超過半數(shù)的人行為有所改變。其中有3.90%的人選擇“總是自備塑料袋”,有35.06%的人會(huì)在日常生活中“減少對(duì)塑料袋的使用”,同時(shí)也有11.69%的人會(huì)“提醒周圍人減少使用塑料袋”。
2.政策對(duì)象制約政策實(shí)施效果的動(dòng)態(tài)反饋分析
公共政策的穩(wěn)定制定正反饋環(huán)系統(tǒng)的良性循環(huán),提高了環(huán)保公共政策實(shí)施滿意度。但是在其不斷循環(huán)的過程中,存在著政策目標(biāo)群體多樣化、同性質(zhì)商家的競(jìng)爭(zhēng)等制約因素抑制了環(huán)保公共政策實(shí)效滿意度的提高,形成了負(fù)反饋環(huán),構(gòu)成了公共政策對(duì)象偏差抑制環(huán)保公共政策實(shí)效滿意度的增長(zhǎng)上限基模。(如圖5所示)
3.政策環(huán)境制約因素小結(jié)
在此,主要有以下兩個(gè)方面的制約因素。(1)政策目標(biāo)群體多樣化。對(duì)于生產(chǎn)者,“限塑令”的實(shí)施對(duì)塑料行業(yè)產(chǎn)生了“洗牌效應(yīng)”,部分生產(chǎn)廠商采取單個(gè)作坊式車間生產(chǎn),使得很多不合格塑料袋流入市場(chǎng)。對(duì)于消費(fèi)者,其群體的內(nèi)部分層情況極為復(fù)雜,雖然大多數(shù)公眾支持環(huán)保事業(yè),但大部分對(duì)政策只是“概念上”的理解,缺乏實(shí)踐操作。(2)同性質(zhì)商家競(jìng)爭(zhēng)之下,小本經(jīng)營(yíng)者為方便消費(fèi)者購(gòu)物消費(fèi),爭(zhēng)取顧客,一般都會(huì)免費(fèi)提供塑料袋。這些群體對(duì)于塑料袋的有償使用心理上十分認(rèn)同,卻因?yàn)槿狈τ行У奶娲坊蛘唠y以維持生計(jì),自身利益難以協(xié)調(diào),因而不得不繼續(xù)提供。
(四)政策本身制約政策實(shí)施的影響因素
1.“限塑令”調(diào)研分析
調(diào)查結(jié)果顯示,塑料袋使用場(chǎng)所集中在“農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)”、“路邊攤販”和“便利店或小超市”,其中農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)以“31.29%”占據(jù)塑料袋消費(fèi)首位。結(jié)合前人調(diào)研結(jié)果分析,農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)一直是一個(gè)“盲點(diǎn)”和“重災(zāi)區(qū)”,這也證實(shí)在塑料袋使用頻率高的地方卻沒有受到“限塑令”的制約,會(huì)造成更大的環(huán)境影響。
2.政策本身制約政策實(shí)施的動(dòng)態(tài)反饋分析
公共政策的良性運(yùn)行,得益于由公共政策反饋機(jī)制正反饋環(huán)的良性循環(huán),從而促進(jìn)環(huán)保公共政策實(shí)效滿意度的提高。而在其不斷循環(huán)的過程中,基礎(chǔ)建設(shè)壓力增大,反饋機(jī)制相對(duì)的不健全,以及法律法規(guī)、政策約束力受限、信息不對(duì)稱等問題導(dǎo)致信息收集不對(duì)稱,從而抑制了環(huán)保公共政策實(shí)效滿意度的提高,形成了負(fù)反饋環(huán),構(gòu)成了政策本身抑制環(huán)保公共政策實(shí)效滿意度的增長(zhǎng)上限基模。(如圖6所示)
3.政策環(huán)境制約因素小結(jié)
以下兩個(gè)方面政策本身對(duì)政策實(shí)施效果的制約因素:(1)政策約束力的局限性。第一,“限塑令”作為一項(xiàng)環(huán)保公共政策,還不具備法律屬性,缺乏強(qiáng)制性,執(zhí)行力度也是大打折扣。第二,“限塑令”自身的約束力弱,主要表現(xiàn)在未對(duì)政策對(duì)象做出明確規(guī)定,容易引起政策權(quán)限不清和相互推諉的問題。第三,“限塑令”缺乏相配套的措施來推行,替代品的宣傳和推廣都不足,沒有執(zhí)行配套的鼓勵(lì)生產(chǎn)和使用環(huán)保塑料袋的措施。(2)反饋機(jī)制滯后。在“限塑令”中以及其他的條例里沒有明文規(guī)定如何建立反饋渠道,長(zhǎng)久以來未能形成互動(dòng),意見或建議無法處置,政策執(zhí)行得不到民眾的響應(yīng),也無法做出政策改進(jìn)。
三、對(duì)策與建議
公共政策的實(shí)施效果是由政策制定、傳達(dá)、執(zhí)行和反饋四大環(huán)節(jié)并受環(huán)境因素制約組成的系統(tǒng)。在該系統(tǒng)中,只有通過子系統(tǒng)利益目標(biāo)和責(zé)任的實(shí)現(xiàn),以協(xié)調(diào)系統(tǒng)整體的良性循環(huán),才能達(dá)到增強(qiáng)公共政策實(shí)施效果的整體目標(biāo)。根據(jù)系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)來深刻分析諸如此類的環(huán)保公共政策存在的普遍問題,結(jié)合在實(shí)地調(diào)研中獲得的數(shù)據(jù),提出如下幾點(diǎn)建議。
(一)落實(shí)公共政策出臺(tái)前的宣傳措施,提升政策基礎(chǔ)力
1.發(fā)揮政策宣傳潛移默化的作用
本文建議可以采用公益廣告、環(huán)保標(biāo)識(shí)、宣傳標(biāo)語等方式來發(fā)揮宣傳的作用,這些措施不僅僅有利于環(huán)保公共政策的順暢實(shí)施,也有利于培養(yǎng)群眾的環(huán)保意識(shí)。例如,在法國(guó)基本上所有超市向顧客免費(fèi)提供塑料袋,但在塑料袋上有宣傳標(biāo)語,這就是通過潛移默化的環(huán)保意識(shí)的宣揚(yáng),讓市民自發(fā)地接受并且支持“限塑令”[4]。工商部門等執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)從當(dāng)?shù)孛袂槌霭l(fā),尋找最適合當(dāng)?shù)氐男麄鹘忉尫椒?,著重加大?duì)公共政策的宣傳力度與理解程度,讓民眾逐步增強(qiáng)對(duì)政策的理解,才能從行動(dòng)上支持公共政策的實(shí)施。
2.提高群眾在政策出臺(tái)前的參與度
從公共政策“限塑令”的運(yùn)行模式圖中可知,當(dāng)一個(gè)社會(huì)問題進(jìn)入政策議程,政策制定機(jī)構(gòu)便會(huì)針對(duì)該問題制定政策。在論證評(píng)估方案的環(huán)節(jié)之中,讓群眾更多地參與到論證過程中,能更加理解問題來源,政策目標(biāo)、政策具體內(nèi)容,從而增強(qiáng)對(duì)其的認(rèn)可度。在政策實(shí)施過程中,群眾將更加配合公共政策的實(shí)施,增強(qiáng)公共政策實(shí)施效果。本文建議可通過加強(qiáng)政策推行前的宣傳與參與,消除公共政策實(shí)施偏差和環(huán)保事業(yè)復(fù)雜性使政策實(shí)施受限的負(fù)反饋環(huán)制約。
(二)大力建設(shè)暢通高效的傳達(dá)系統(tǒng),提升政策內(nèi)生成力
1.細(xì)化政策的目標(biāo)群體
一般而言,環(huán)保公共政策主要面對(duì)生產(chǎn)者、消費(fèi)者以及政策執(zhí)行人員等目標(biāo)群體。“限塑令”此類環(huán)保公共政策的頒布對(duì)生產(chǎn)者來說,會(huì)引起該行業(yè)的重大變革;對(duì)于消費(fèi)者而言,收入的不同在塑料袋的有償使用問題上態(tài)度差異大;對(duì)于執(zhí)行人員來說,不同區(qū)域的執(zhí)行情況有所差異,需要因地制宜。對(duì)此,需要對(duì)不同群體進(jìn)行細(xì)化,并針對(duì)不同的目標(biāo)開展有針對(duì)性的政策活動(dòng)。本團(tuán)隊(duì)建議采取綜合衡量體系來針對(duì)不同的群體,作為環(huán)保公共政策有效推行的依據(jù)。
2.確立信息傳達(dá)后的信息確認(rèn)制度
政策信息的傳達(dá)主要是通過各級(jí)在職人員參與會(huì)議的形式,將新政策新主張傳達(dá)給人民群眾。在此需要建設(shè)能夠保證人民群眾密切聯(lián)系的基層組織能實(shí)現(xiàn)信息確認(rèn)的制度。實(shí)現(xiàn)這個(gè)制度,可以通過建立專門的網(wǎng)頁,及時(shí)公布相關(guān)的政策,而各級(jí)行政機(jī)關(guān)能將自身做的政策宣傳、解釋等活動(dòng)進(jìn)行網(wǎng)上交流,這樣政策制定部門就能及時(shí)了解到地方政策實(shí)施的情況,及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行改正。通過大力建設(shè)暢通高效的傳達(dá)系統(tǒng),從而消除在因政策環(huán)境受限導(dǎo)致政策實(shí)施受限的負(fù)反饋環(huán)制約。
(三)積極完善政策執(zhí)行過程中的配套機(jī)制,提升政策推進(jìn)力
1.建立獎(jiǎng)懲并行機(jī)制
根據(jù)調(diào)研結(jié)果顯示,經(jīng)濟(jì)因素是影響“限塑令”實(shí)施的一個(gè)重要原因,而且大部分居民表示如果免費(fèi)發(fā)送環(huán)保袋或者是進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì),他們將更容易接受這項(xiàng)政策。比如在美國(guó)加利福尼亞州一些大超市里,對(duì)每一個(gè)自帶購(gòu)物袋顧客,收銀員就會(huì)給顧客5美分的優(yōu)惠。對(duì)于這筆錢,顧客可以自由支配,如果把一年所捐出的錢積攢起來,等年底到上稅的時(shí)候可以作為捐贈(zèng)抵稅[5]。此外,獎(jiǎng)勵(lì)措施的存在增加了政策成本因此需要有一定的懲罰措施來平衡,完善的獎(jiǎng)懲機(jī)制將從兩方面達(dá)到政策目標(biāo)。
2.對(duì)執(zhí)行人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)
由于環(huán)境問題的不可測(cè)量性,環(huán)保公共政策的實(shí)施效果很難得到量化標(biāo)準(zhǔn),執(zhí)行人員無法直觀地得到政策執(zhí)行的成就感。在此,可以對(duì)執(zhí)行人員劃分一片政策管理區(qū)域,并且在一定時(shí)間進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。同時(shí),也要對(duì)執(zhí)行人員進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn),充分發(fā)揮執(zhí)行人員與人民群眾密切接觸的優(yōu)勢(shì),運(yùn)用靈活的政策執(zhí)行措施,讓人民群眾更好地接受政策并執(zhí)行相關(guān)政策。通過積極完善政策執(zhí)行過程中的配套機(jī)制,從而消除政策設(shè)計(jì)、監(jiān)管缺失、信息不對(duì)稱等因素導(dǎo)致政策實(shí)施受限的負(fù)反饋環(huán)制約。
(四)建立完善的反饋機(jī)制,提升政策外生成力
1.確立合理的反饋機(jī)制
政策出臺(tái)實(shí)施后,暢通的反饋渠道對(duì)于提升政策實(shí)施效果有很大作用。比如我國(guó)較成熟的反饋機(jī)制有信訪制度,但是在現(xiàn)實(shí)的考驗(yàn)下,它也存在一些局限。建設(shè)和改善原有的反饋機(jī)制如人大代表進(jìn)行訪問,市長(zhǎng)熱線等,都是很好的途徑。同時(shí),我們也需要不斷完善合理的反饋機(jī)制,同時(shí)廢除不合理的反饋機(jī)制,以便更好地提升政策外生成力。
2.確立相應(yīng)的配套措施
某項(xiàng)政策的出臺(tái)后,總會(huì)導(dǎo)致一些意料之外的傷害,正如限塑令的執(zhí)行直接推進(jìn)了塑料袋制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)調(diào)整進(jìn)度,據(jù)資料顯示,已有部分超薄塑料袋生產(chǎn)企業(yè)因此而倒閉,由此將會(huì)造成大量企業(yè)員工失業(yè)。因此,當(dāng)一項(xiàng)公共政策出臺(tái)后,政府就有必要考慮該政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題,及時(shí)出臺(tái)相關(guān)的配套措施,積極做好應(yīng)對(duì)如危機(jī)企業(yè)轉(zhuǎn)型、失業(yè)問題等負(fù)面反應(yīng)的準(zhǔn)備。本文在此基礎(chǔ)上,提倡建立完善的監(jiān)督機(jī)制,從而消除公共政策反饋差額度和政策設(shè)計(jì)、監(jiān)管缺失的負(fù)反饋制約。
(五)環(huán)保公共政策對(duì)策基模作用分析
上述四個(gè)管理對(duì)策的實(shí)施提高了實(shí)施效用,將管理對(duì)策與公共政策增長(zhǎng)上限模型結(jié)合,得到公共政策協(xié)調(diào)發(fā)展模型。(如圖7所示)
四、結(jié)語
環(huán)保公共政策的有效實(shí)施為“美麗中國(guó)”建設(shè)注力,發(fā)揮政府職能的關(guān)鍵作用,做好政策實(shí)施的基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作,完善政策鏈條傳達(dá)環(huán)節(jié),不斷優(yōu)化公共政策協(xié)調(diào)發(fā)展模型,為解決類似于塑料袋的一次性衛(wèi)生筷、泡沫飯盒等環(huán)保公共政策實(shí)施問題提供模型參考和思考模式,以期實(shí)現(xiàn)環(huán)保公共政策的有效實(shí)施。
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