李文媛

摘要：2007年，我國開始建立農(nóng)村最低社會保障制度，對提高農(nóng)村弱勢群體生活條件、維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)展起到了重要作用，標(biāo)志著我國社會保障制度進(jìn)入了一個新的時代。但在農(nóng)村最低生活保障制度的實施過程中，一系列問題相繼出現(xiàn)，導(dǎo)致這項惠民政策的執(zhí)行效果差強(qiáng)人意?；诖耍疚膶r(nóng)村最低生活保障制度進(jìn)行了探討，以期對政策制定提供參考。

關(guān)鍵詞：弱勢群體；農(nóng)村最低生活保障；社會保障

一、農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)的必要性

改革開放以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，農(nóng)民收入不斷提高，生活條件得到了極大的改善。但由于疾病、傷殘等原因，部分農(nóng)村居民很難通過自己的勞動來正常的生活，需要政府和社會的幫助。農(nóng)村最低生活保障制度就是按照當(dāng)?shù)氐淖畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)，對家庭收入低于當(dāng)?shù)仄骄杖氲募彝ビ枰圆铑~補貼。作為一種幫助農(nóng)村居民解決貧困的政策，農(nóng)村最低生活保障制度具有重要的價值。主要體現(xiàn)在以下幾點。

（一）應(yīng)對現(xiàn)代農(nóng)民自我保障功能退化的需要

在傳統(tǒng)的農(nóng)村社會中，農(nóng)民主要依靠土地和兒女來進(jìn)行自我保障。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，農(nóng)村大量的土地被征用，很多農(nóng)民成為失地農(nóng)民，土地的保障功能在消失；由于計劃生育政策的嚴(yán)格執(zhí)行，農(nóng)民家庭向小型化過渡，而且越來越多的農(nóng)民工二代遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)、到大城市打工，“養(yǎng)兒防老”已經(jīng)成為過去式，家庭的保障功能正在逐步弱化。在這種情形下，農(nóng)村最低生活保障制度的建立對于保障農(nóng)村居民最低生活水平具有重要意義。

（二）推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

改革開發(fā)以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)村的推廣，極大的提高了農(nóng)民積極性，傳統(tǒng)的集體生產(chǎn)向家庭單位的生產(chǎn)模式過渡，生產(chǎn)效率得到了極大的提高。然而時至今日，這種小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式的弊端開始顯現(xiàn)，分散式、家庭式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式在面對各種風(fēng)險時無能為力，承擔(dān)著巨大的經(jīng)營風(fēng)險。而且小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式下不能形成規(guī)模化經(jīng)營，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。農(nóng)村最低生活保障制度的建立將農(nóng)村的土地保障功能轉(zhuǎn)為貨幣保障，將大量的富裕勞動力解放出來。同時也促進(jìn)了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，提高了土地經(jīng)營效率。

二、農(nóng)村最低生活保障制度存在的問題

（一）農(nóng)村居民最低生活保障政策的宣傳力度不夠

農(nóng)村居民最低生活保障的對象主要是缺乏勞動能力、文化程度不高或者有疾病殘疾的農(nóng)村居民，這部分群體文化程度低，有的甚至是文盲，對國家政策新聞不關(guān)心，也沒有渠道去了解和自己切實利益相關(guān)的一些惠民政策，因此錯過了對農(nóng)村最低生活保障的申請。盡管一部分農(nóng)民知道農(nóng)村最低生活保障制度，但對具體的申請條件、申請期限、申請程度不知道，結(jié)果沒有申請成功。另外，由于農(nóng)村最低生活保障的資金主要來源于地方財政，加劇了地方財政負(fù)擔(dān)，也不會給地方官員的業(yè)績帶來多大影響，因此一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部對這項制度執(zhí)行的積極性不足，只是簡單廣播一下或者在村務(wù)公開欄中貼上通知，沒有針對具體對象上門通知，導(dǎo)致這項惠民政策沒有落實到實處。

（二）農(nóng)村居民最低生活保障對象難以確定

按照現(xiàn)行政策，農(nóng)村最低生活保障對象是家庭收入低于當(dāng)?shù)仄骄降霓r(nóng)戶，但具體執(zhí)行起來非常麻煩。一是農(nóng)民的收入難以準(zhǔn)確界定。除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入外，農(nóng)民還有打工收入，務(wù)工人員長期在外，調(diào)查起來很麻煩，調(diào)查成本也很高。二是很多農(nóng)村家庭都是幾代人居住在一起，在核算收入時是分別按不同家庭核算，還是按照一個家庭進(jìn)行統(tǒng)計，都是一個難題。三是農(nóng)戶存在道德風(fēng)險，一些農(nóng)民家庭為了獲得最低生活保障，不配合工作人員對其收入狀況進(jìn)行調(diào)查，或者刻意隱瞞家庭財產(chǎn)和收入，給社會保障工作帶來麻煩。四是盡管很多地方為了保證農(nóng)村最低生活保障制度的公開和公平性，實行了民主評議，讓更多的群眾來進(jìn)行監(jiān)督和舉報，但由于鄉(xiāng)土情結(jié)以及人情關(guān)系，監(jiān)督的效果差強(qiáng)人意。正是由于上述問題的存在，導(dǎo)致很多地方在確定農(nóng)村最低生活保障對象時，沒有經(jīng)過嚴(yán)格調(diào)查和走訪，只是簡單的將一些五保戶、殘疾人員等列為補助對象，有的工作人員素質(zhì)不高，甚至為了照顧人情關(guān)系，將一些收入超過平均收入的親屬列為補助對象。

（三）農(nóng)村最低生活保障退出機(jī)制不健全

農(nóng)村最低生活保障是個動態(tài)化的過程，當(dāng)補助對象家庭收入水平達(dá)到或者超過當(dāng)?shù)仄骄杖霑r，就應(yīng)該退出最低生活保障。例如一些補助對象家庭由于重病老人去世，家庭負(fù)擔(dān)減少，相當(dāng)于家庭收入增多，已經(jīng)不屬于補助范疇；一些補助對象家庭未成年子女參加工作了，不僅減少了讀書花費，同時也增加了家庭收入，也不屬于補助范圍；有些失業(yè)人口找到了工作，有了收入來源，也不屬于補助對象。但現(xiàn)實中很少有農(nóng)戶愿意主動放棄最低生活保障?，F(xiàn)行的制度也缺乏對補助對象進(jìn)行事后的監(jiān)督和調(diào)查，不能做到定期審核和管理，只能依賴農(nóng)戶的自動退出，這顯然是不現(xiàn)實的，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)村生活最低保障資金并沒有完全用到最需要的貧困家庭身上。

（四）農(nóng)村最低生活保障補助標(biāo)準(zhǔn)過低

農(nóng)村最低生活保障的目的是保證補助對象的最低生活，解決其生存問題。由于社會保障的資金有限，加上需要補助對象過多，導(dǎo)致農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)過低，僅僅能滿足補助對象的基本食物支出。以農(nóng)村最低社會保障制度相對完善的北京地區(qū)來說，北京市低保家庭每月補助480元，農(nóng)村低保戶每月補助300元。在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)更低，很多地方一年補助幾百元，還不能按時發(fā)放。隨著物價的上漲，生活成本在不斷提高，尤其對農(nóng)村年老病殘、無依無靠的農(nóng)戶而言，這樣的最低生活補助起不到什么作用。

三、完善農(nóng)村最低生活保障制度的建議

（一）科學(xué)確定農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)既要保證貧困家庭的最低生活需要，又要防止標(biāo)準(zhǔn)過高形成完全依賴低保的“懶漢”思想。由于我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，對農(nóng)村最低社會保障標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)該充分考慮到各地的實際情況，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)可以將最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)定得高一些，欠發(fā)達(dá)地區(qū)可以適當(dāng)?shù)牡鸵恍?。最低生活保障?biāo)準(zhǔn)并不是一成不變的，要根據(jù)物價的變動以及當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民收入水平的變化來進(jìn)行調(diào)整，因此可以制定最低生活保障的指數(shù)化調(diào)整機(jī)制，參考物價指數(shù)、恩格爾指數(shù)等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，在物價上漲快的年度要縮短調(diào)整周期， 減少物價變動的影響，保證補助對象的基本生活需要。

（二）多渠道籌集最低生活保障資金

充裕的資金來源是農(nóng)村最低生活保障制度實施的關(guān)鍵。目前農(nóng)村最低生活保障資金主要由中央政府和地方政府負(fù)責(zé)，其中尤以地方政府為主。而越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，財政收入越拮據(jù)，需要補助的貧困人群越多，因此單單依靠地方財政支持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。為此，一是中央和和地方要明確保障資金支出的比例，各級政府要加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度，提高社保資金的支出比例，形成中央、省、市、縣、鄉(xiāng)的共同投資機(jī)制。二是完善社會捐贈力度。發(fā)達(dá)國家對貧困人群的補助大部分來自于社會捐助。我國作為一個有著扶貧濟(jì)困傳統(tǒng)的國家，政府應(yīng)該加大慈善的宣傳力度，讓更多的企業(yè)、個人參與到社會捐助中來，大力開展地區(qū)之間、單位與低保對象之間的對口幫扶，對參與低保捐助的企業(yè)實行減免稅政策，通過發(fā)揮社會的力量，解決資金不足的難題。三是發(fā)行生活保障彩票，我們可以借鑒福利彩票、體育彩票的經(jīng)驗，向全社會發(fā)放生活保障彩票，一來喚起大家對低保戶的關(guān)注，二來可以籌集資金。

（三）完善最低生活保障對象的甄別和退出機(jī)制

為了提高對農(nóng)民實際收入評估準(zhǔn)確性，要對申請者家庭收入中的農(nóng)業(yè)收入、就業(yè)收入、其他勞動收入和非勞動收入逐項進(jìn)行計算，同時，要排除農(nóng)業(yè)受季節(jié)及自然災(zāi)害的影響。一是要建立對農(nóng)民財產(chǎn)和農(nóng)民消費進(jìn)行評估的制度及評估標(biāo)準(zhǔn)，如果財產(chǎn)數(shù)量及消費水平超過當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，即使收入再低也不能納入低保范圍。二是要進(jìn)一步完善農(nóng)村贍養(yǎng)、撫養(yǎng)制度，對因贍養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)人無故未履行贍養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)而進(jìn)入低保范圍的居民，可先由當(dāng)?shù)卣蚱涮峁┚S持基本生活所需資金，再由當(dāng)?shù)卣雒?，向有贍養(yǎng)、撫養(yǎng)的義務(wù)人進(jìn)行追索。三是要建立農(nóng)村低保對象及補助額度公示制度，并將其納入村務(wù)公開和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開內(nèi)容，加強(qiáng)群眾監(jiān)督。同時不斷完善保障對象的電子檔案信息，客觀、科學(xué)、及時的監(jiān)測農(nóng)村貧困人口收入的變化情況，一旦受助者人均收入超過最低生活保障線，則自動取消其享受最低生活保障的資格。

總之，農(nóng)村最低生活保障是一項基本的社會再分配制度，對于保證農(nóng)村貧困群體的生活需要、縮減貧富差距、維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定具有重要意義，需要我們不斷將其推廣和完善。

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（作者單位：唐山市社會保險事業(yè)局）