朱曉翠

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為我國五級財政體系中最基層的財政，其服務(wù)對象是人口最多的農(nóng)村居民，其財政狀況直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量、規(guī)模和層次。然而，伴隨地方財政收入的銳減及財政支出規(guī)模的不斷擴大，財政資金緊張已成為困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的難題。文章針對當前形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境，從收入與支出兩個角度分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的形成原因。收入方面主要表現(xiàn)為分稅制改革、農(nóng)業(yè)稅改革造成基層財政收入銳減。支出方面主要表現(xiàn)為地方各級政府事權(quán)與財權(quán)的不匹配，“三農(nóng)”建設(shè)對公共服務(wù)需求量巨大，臃腫的基層機構(gòu)設(shè)置造成高昂的運行成本。針對以上問題，文章從收入和支出兩個角度，提出解決我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的對策。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政；困境；成因；對策

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境概述

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國五級財政體系中最底層的財政，同時也直接關(guān)系到人口最多的廣大農(nóng)村居民。伴隨我國財政體制改革的不斷深入，加上農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)對公共服務(wù)需求的不斷加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境成為基層財政的難題。

地方財政資金緊張突出表現(xiàn)為下五個方面。一是拖欠職工工資。根據(jù)國家審計署對中西部財政運行狀況的調(diào)查，截止2002年9月，調(diào)查的42個縣累計拖欠職工工資高達18億元。二是日常辦公經(jīng)費緊張。由于財政資金緊張，基層單位不得不壓縮辦公經(jīng)費，甚至出現(xiàn)許多基層單位因資金不足而無法出差辦公的現(xiàn)象。三是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺失。由于財政資金的缺失，許多農(nóng)村的交通、水電、通訊條件落后，基礎(chǔ)教育投入不足，農(nóng)民社會保障制度遠落后于城鎮(zhèn)居民。四是亂收費現(xiàn)象嚴重。為緩解資金不足，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以各種收費的形式創(chuàng)造收入，這種做法既降低了政府部門的辦公效率，又影響了政府在民眾中的形象。五是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要收入轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟蓮埰ぁ??！暗仄ぁ?，即土地使用出讓金；“肚皮”，即計劃生育罰款所得。

資金緊張局面造成了巨大的地方債務(wù)風險。地方債務(wù)是指通過地方政府直接借款、提供擔保、欠款等形式產(chǎn)生的債務(wù)。由于財政資金的短缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財力重心向債務(wù)收入轉(zhuǎn)移。地方債務(wù)的主要特點有三個。一是融資途徑多樣，主要有銀行、信用社、單位、個人以及農(nóng)村合作基金等。二是債務(wù)規(guī)模過高。據(jù)估算，2008年地方債務(wù)總余額超4萬億，是全年GDP的16.5%，是地方政府財政收入的174.6%。三是利息負擔沉重。巨大的債務(wù)規(guī)模增加了地方政府的運行壓力，使得地方政府財政收入很大一部分用于清還債務(wù)本息，造成地方財政狀況的惡性循環(huán)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的形成原因

（一）收入方面

1. 分稅制改革后，縣鄉(xiāng)政府缺乏稅源

1994年，根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相匹配的原則，財稅體制改革統(tǒng)一將稅種劃分為中央稅、地方稅、中央和地方共享稅。分稅制改革造成地方財政收入的銳減，主要體現(xiàn)在：一是中央稅主要為金額大、征收成本低的稅種，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財政收入主要為一些金額小的零星稅種，造成地方財政缺乏支出財源；二是共享稅的共享比例中，中央的共享比例大（約60%），地方財政共享比例?。s40%）。

2. 農(nóng)村稅費改革，取消農(nóng)業(yè)稅，加大了農(nóng)村基層財政資金困難

2006年，我國徹底取消了農(nóng)業(yè)稅，進一步壓縮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入。農(nóng)業(yè)稅改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要收入有農(nóng)民上交的提留和鄉(xiāng)級統(tǒng)籌。據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)業(yè)稅改后，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入減少了20%～30%。這使得本已負債沉重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨更加巨大的財政收入壓力與債務(wù)負擔。

3. 土地財政收入難以彌補公共財政收入的不足

“土地財政”是地方政府面臨巨大財政壓力采取的“無奈之舉”，土地財政屬于預(yù)算外收入。據(jù)統(tǒng)計，土地出讓金收入占地方財政收入的比例由2001年的16.6%一路飆升至2010年的76.6%，足以看出地方政府對土地財政的依賴程度。雖然土地財政暫時緩解了地方政府的財政困境，然而土地出讓行為實質(zhì)為預(yù)支未來收益，且隨著可出讓土地的減少，未來的地方財政將面臨更大的壓力。同時，相關(guān)規(guī)定明確，土地出讓金的70%須用于土地征地補償，其余用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及社會保障工程，而不能用于平衡公共財政預(yù)算，難以彌補地方財政收入的不足。

（二）支出方面

1. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財政承擔過多的事權(quán)，事權(quán)與財權(quán)不匹配

1994年實施的分稅制改革只是在收入上明確了中央與省級政府的劃分，但對于支出責任并未明確界定，尤其是省級以下各級地方政府的支出責任。事權(quán)與財權(quán)的不匹配必將造成上級財政“上收財權(quán)，下放事權(quán)”。由于下級財政的事權(quán)是由上級財政分配的，上級財政有上收財權(quán)、下推事權(quán)的沖動，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財政承擔過多的事權(quán)，如基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、社會保障、民兵訓(xùn)練、計劃生育、平安建設(shè)等。

2. “三農(nóng)”建設(shè)對公共服務(wù)需求量最大

隨著“三農(nóng)”建設(shè)力度不斷加大，需要大量的地方財政收入作為支撐。就目前而言，“三農(nóng)”建設(shè)任務(wù)仍然十分艱巨，主要體現(xiàn)在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施非常落后，突出表現(xiàn)為交通、供電、用水、通訊等條件落后；基礎(chǔ)教育投入不足，中小學(xué)師資力量薄弱、教學(xué)設(shè)施落后等；社會保障制度遠不能滿足農(nóng)村需求。在社會救濟、公共衛(wèi)生保障與養(yǎng)老保險方面遠遠落后于城鎮(zhèn)居民水平，這方面需要大量的財政投入。

3. 臃腫的機構(gòu)設(shè)置，造成基層財政運行成本高昂

據(jù)統(tǒng)計，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員數(shù)量龐大，已達870.9萬人。按照2001年全國共有40161個鄉(xiāng)鎮(zhèn)來計算，相當于每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)供養(yǎng)200多人。這些人員形成了龐大的“吃飯財政”群體，進一步弱化了有限的基層財政用于提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的能力。

三、解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的對策

（一）基層財政收入方面

1. 確定縣鄉(xiāng)主體稅種與支柱財源

將稅基廣、收入穩(wěn)定、流動性不大的稅種確定為基層財政的主體稅種。在農(nóng)業(yè)稅取消后，在農(nóng)村將建立包含資源稅、流轉(zhuǎn)稅、所得稅等多樣化的復(fù)合稅制體系。首先，要調(diào)整增值稅、所得稅等重要稅種在中央和地方的風險比例，擴大地方比重，保障地方財政的良性增長。其次，將財產(chǎn)稅確定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的主要稅種。財產(chǎn)稅主要針對不動產(chǎn)征稅，由于不動產(chǎn)具有不能移動的特征，因此財產(chǎn)稅具有一定的穩(wěn)定性。

2. 規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，加大轉(zhuǎn)移支付力度

取消農(nóng)業(yè)稅后，由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟實力差異較大，其財力差距也在進一步加劇。這就要求縣級財政以公共服務(wù)能力的均等化為目標，加大轉(zhuǎn)移支付力度與規(guī)模。首先，要加強中央對縣級財政的直接轉(zhuǎn)移支付，以緩解財政稅制改革對縣級財政造成的壓力。對于超出基層財政承受能力的，中央財政要加大轉(zhuǎn)移支付的力度并給予一定的補助。其次，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)。增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，進一步完善轉(zhuǎn)移支付體系。就當前“三農(nóng)”建設(shè)進度而言，要求中央財政調(diào)整其財政資源的分配格局，確保財政資金用于農(nóng)村教育、衛(wèi)生、社會保障的投入比例，并加大國債資金向“三農(nóng)”的傾斜。在轉(zhuǎn)移支付方式的選擇上，可通過專項撥款的方式體現(xiàn)橫向轉(zhuǎn)移的公平性。在長遠看來，應(yīng)加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，以實現(xiàn)縱向的平衡。

（二）基層財政支出方面

1. 明確劃分各級政府的支出責任，減輕基層財政支出負擔

首先，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各部門、事業(yè)單位進行全面清查，掌握各部門、各單位的收支情況與公共服務(wù)職能，根據(jù)調(diào)查結(jié)果對各部門進行分類排列，重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供給范圍。其次，按照事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理界定各級財政的收支范圍，堅持“誰出政策誰出錢”的原則，防止事權(quán)的轉(zhuǎn)移。最后，提高政府間財政關(guān)系的透明度，以保障資金自上而下流動過程中資金的安全與完整。

2. 強化財政支出的審計，杜絕“政績工程”

首先，組織專門的審計小組，對負債率高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府活動進行審計，審查其財政資金是否合理用于提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品。嚴格區(qū)分政績工程與惠民工程，對于為出于政績而大肆興辦與社會經(jīng)濟發(fā)展不符的公益項目，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，要嚴格處罰。其次，加強對離任者的離職審計，對于因提高政績而造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債居高不下的，要追究當事人的法律責任，杜絕此類負債行為的再次發(fā)生。再次，建立涵蓋地方政府負債規(guī)模的政績考核制度。不單純以經(jīng)濟發(fā)展總量為政績考核指標，同時將地方政府負債規(guī)模作為一項重要的考核指標，從根本上杜絕以借貸來拉動地方經(jīng)濟發(fā)展的高風險做法。最后，將財政支出與經(jīng)濟發(fā)展效果相掛鉤，考核財政資金使用效率。以財政資金使用效率作為考核地方政府的財政資金使用效果的標準。從而有效避免財政資金的無效投放，保證財政資金用在最需要的地方。

3. 提供公共服務(wù)，堅持量入為出的原則，嚴格控制基層政府的借貸行為與總量

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，必須堅持量入為出的原則。堅決杜絕因出于提高政績的考慮，而興辦一些與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展不適應(yīng)的公益項目。其次，要嚴格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的借貸行為，建立“鄉(xiāng)賬縣管”的財務(wù)管理模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政因提供正常的公共服務(wù)與公共產(chǎn)品而需要進行借貸行為的，要向縣財政部門提供詳細的項目說明，明確借入資金規(guī)模、還款日期、利息等詳細交易信息。只有經(jīng)縣財政部門審核通過，方能進行資金的借入。最后，推進“政企分開”的國有企業(yè)改革，減少因向企業(yè)提供擔保而產(chǎn)生不必要的地方債務(wù)，減輕地方政府的債務(wù)負擔。

4. 精簡機構(gòu)，降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運行成本

日益膨脹的基層政府機構(gòu)與人員，造成了基層政府運作成本日漸高昂。首先，改革傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村行政管理體制?？茖W(xué)規(guī)劃、合理設(shè)置鄉(xiāng)村行政機構(gòu)，嚴格規(guī)范鄉(xiāng)村行政機構(gòu)設(shè)置標準，對于達不到標準的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行合并。其次，對于具有經(jīng)營性質(zhì)的事業(yè)單位，可鼓勵其退出財政供給范圍，從而減輕財政支出的壓力。

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（作者單位：山東省棗莊市山亭區(qū)馮卯鎮(zhèn)財政所）