金榮

摘要：全面領(lǐng)會(huì)和準(zhǔn)確把握中央關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的總體部署和原則要求，分析中國(guó)特色政黨制度中協(xié)商民主的“偽參與”問題，并從制度和實(shí)踐操作層面提出完善建議。

關(guān)鍵詞：黨際協(xié)商民主；偽參與；參政黨

黨的十八大報(bào)告明確將“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”作為中國(guó)未來政治體制改革和政治建設(shè)的重要內(nèi)容。這個(gè)政治決斷表明，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)協(xié)商民主理論有了更加成熟的認(rèn)識(shí)和把握。協(xié)商民主是社會(huì)主義民主的一種重要形式，中國(guó)特色政黨制度既是我國(guó)制度界面上的一種協(xié)商民主制度，也是目前我國(guó)協(xié)商民主實(shí)踐中最具成效、最有代表性的重要形式。我國(guó)雖已初步確立了社會(huì)主義協(xié)商民主制度，關(guān)于協(xié)商民主的地位，黨際協(xié)商民主的方式、形式、內(nèi)容、程序等內(nèi)容也在相關(guān)文件中給予了確定，但其條文原則，操作性不強(qiáng)，缺乏保障。目前，以單向集中型的政治協(xié)商民主存在著某種形式主義傾向，協(xié)商民主的執(zhí)行還沒有嚴(yán)格的執(zhí)行程序，也沒有具體的法律保障措施，各項(xiàng)制度還不夠完善，功能也還沒有完全發(fā)揮出來。

一、問題分析

由于在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，我們對(duì)以協(xié)商民主推進(jìn)中國(guó)民主政治發(fā)展的價(jià)值功能認(rèn)識(shí)并不清晰，仍然存在著黨際政治協(xié)商機(jī)制和程序上的不夠規(guī)范，對(duì)參政黨協(xié)商能力和職能發(fā)揮還缺乏深入的理論探討和足夠的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)特色政黨制度的包容性仍有待提升等一系列的問題。

（一）參與主體對(duì)協(xié)商民主價(jià)值功能認(rèn)識(shí)不清晰

在協(xié)商民主中，建立在平等關(guān)系基礎(chǔ)之上的協(xié)商主體之間在對(duì)話、討論和妥協(xié)中，理解對(duì)方的訴求，并尋找相互間的平衡，必然將權(quán)力排除在協(xié)商之外，進(jìn)而使權(quán)力的運(yùn)行空間受到限制，從而導(dǎo)致對(duì)協(xié)商民主價(jià)值功能的認(rèn)識(shí)不清晰。一些協(xié)商民主論者的局限性在于： 它執(zhí)著于中立主義的抽象的理性原則，堅(jiān)持通過協(xié)商達(dá)成一致的集體決策，而對(duì)于現(xiàn)實(shí)中不可實(shí)現(xiàn)的協(xié)商理想如何把握缺少理性支撐。

一些地方黨委、政府在提出協(xié)商的問題時(shí)，常常讓與會(huì)或座談人員統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，從講政治的大局思考問題，用一些“高調(diào)”的語(yǔ)言暗示大家盡量多發(fā)表贊同意見，少提反對(duì)意見。部分民主黨派、無黨派人士對(duì)于協(xié)商民主具有抽象性、距離感。因此，政協(xié)委員對(duì)待黨際政治協(xié)商的態(tài)度，很難以有效代表各種不同社會(huì)群體的“共融政治”，難以避免協(xié)商陷入一種自說自話、無休無止的爭(zhēng)斗之中，這也許是協(xié)商民主自身無法解開的死結(jié)。

（二）黨際政治協(xié)商機(jī)制和程序不夠規(guī)范

目前，黨際政治協(xié)商的內(nèi)容主要集中在《政協(xié)全國(guó)委員會(huì)關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的規(guī)定》和《政協(xié)章程》中對(duì)政治協(xié)商的規(guī)定，“政治協(xié)商是國(guó)家對(duì)地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問題在決策之前進(jìn)行協(xié)商和就決策執(zhí)行過程中的重要問題進(jìn)行協(xié)商”，但是，“國(guó)家和地方的大政方針”和“政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問題”具體指向內(nèi)容是什么，未能在相關(guān)的制度中予以明確列舉，在實(shí)踐中缺乏可操作性和隨意性。即使近年來各級(jí)地方黨委紛紛出臺(tái)了關(guān)于加強(qiáng)協(xié)商民主的意見或文件，對(duì)協(xié)商內(nèi)容也采用了列舉式的方式，諸如“與國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃、地方黨委的重要文件、地方政府工作報(bào)告、地方社會(huì)公共事務(wù)、其他應(yīng)當(dāng)協(xié)商的重大事項(xiàng)”，但是，“重要”、“重大”等詞眼具有一定的模糊性。

從各地政治協(xié)商實(shí)踐來看，有的是由地方黨委決定議程的設(shè)置，在缺少甄別程序的情況下，往往是以地方黨委和政府的主觀臆斷。比如，地方黨委根據(jù)年度工作重點(diǎn)，研究提出全年政治協(xié)商規(guī)劃，導(dǎo)致黨際之間對(duì)議程設(shè)置的影響力和建議權(quán)不夠；有的雖然制定了一些政治協(xié)商的規(guī)范性文件，但是具有顯然的“走形式”和“走過場(chǎng)”。在協(xié)商機(jī)制上，對(duì)什么事協(xié)商、如何協(xié)商、協(xié)商結(jié)果如何落實(shí)并沒有具體明確的規(guī)定；在協(xié)商內(nèi)容上，哪些是可以協(xié)商的范圍，哪些是應(yīng)當(dāng)協(xié)商的范圍，哪些屬于必須協(xié)商的范圍，在認(rèn)識(shí)上不盡一致；在協(xié)商形式上，有的地方采取以通報(bào)代替協(xié)商，以會(huì)議代替協(xié)商，甚至有的政協(xié)同志本身是提案人，結(jié)果又是答復(fù)人，導(dǎo)致一些黨政部門對(duì)協(xié)商成果的處理情況落實(shí)不到位，協(xié)商處理結(jié)果缺位。

（三）參政黨協(xié)商能力和職能發(fā)揮不充分

在政治協(xié)商過程中，參政黨的協(xié)商能力和職能發(fā)揮不充分，直接影響了協(xié)商民主的真實(shí)性和有效性。特別在基層政治協(xié)商中，一些在職務(wù)、知識(shí)和專業(yè)技術(shù)上占有優(yōu)勢(shì)地位的協(xié)商參與主體，在協(xié)商過程中具有更大的話語(yǔ)權(quán)，在協(xié)商討論和征求意見時(shí)，被分配了更多的發(fā)言時(shí)間，其他參與成員要么不發(fā)言，要么只是表態(tài)式的簡(jiǎn)略發(fā)言，也有因?yàn)闀r(shí)間不足發(fā)言被取消的，他們所提出的意見和建議并不能得到有效重視和反饋。

目前，我國(guó)政協(xié)委員的產(chǎn)生采取的是協(xié)商邀請(qǐng)制，但是，協(xié)商邀請(qǐng)制沒有明確“誰有資格”被邀請(qǐng)，委員的提名和確定需要遵循什么程序？比如，縣級(jí)以上地方各級(jí)政協(xié)委員由各級(jí)地方委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)協(xié)商邀請(qǐng)，很多委員作為黨派、界別、行業(yè)或群體的代表，他們具有較強(qiáng)的專業(yè)能力和社會(huì)地位，但他們認(rèn)為享受是僅是一種政治榮譽(yù)，卻弱化了他們參與協(xié)商的政治意識(shí)，他們?nèi)狈α舜砻褚?、反映民眾訴求的使命感和責(zé)任感。此外，在政治協(xié)商過程中，也表現(xiàn)出能力參差不齊的現(xiàn)象。有的協(xié)商議題對(duì)不準(zhǔn)黨委、政府和民生的中心工作，百姓關(guān)心的熱點(diǎn)和社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)；有些意見和建議抓不住問題的核心問題，變成“嘮叨會(huì)”和“埋怨會(huì)”。出現(xiàn)這些現(xiàn)象的原因，有不了解政情，有缺乏協(xié)商和溝通，有敷衍應(yīng)付，也有參政素質(zhì)不高等。

在協(xié)商民主實(shí)踐中，一些民主黨派成員和政協(xié)委員既要做好自己的本職工作，還要履行政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督的職責(zé)。他們大多數(shù)是本單位的業(yè)務(wù)骨干或處室負(fù)責(zé)人，本職工作較忙，很難統(tǒng)籌兼顧好參政議政工作，導(dǎo)致在參與協(xié)商的過程中往往把之作為應(yīng)付式政治任務(wù)，只是簽個(gè)到，開個(gè)會(huì)，發(fā)個(gè)言，表個(gè)態(tài)，協(xié)商只是流于形式，走過場(chǎng)，使得協(xié)商民主效用也大打折扣。

（四）中國(guó)特色政黨制度的包容性有待提升

隨著新社會(huì)階層的不斷分化，導(dǎo)致了民主黨派組織結(jié)構(gòu)發(fā)生新的變化，參政黨在自身的社會(huì)基礎(chǔ)和政治代表性的日益趨同化問題不僅影響了中國(guó)特色政黨制度的結(jié)構(gòu)上包容性，各民主黨派的界限不夠清晰，而且還影響了功能上包容性的實(shí)現(xiàn)尤其是在反映各方面利益表達(dá)的協(xié)商民主方面。反映在中國(guó)特色政黨制度包容性上，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是一些地方的參政黨組織的領(lǐng)導(dǎo)者缺乏應(yīng)有的“接受領(lǐng)導(dǎo)”的意識(shí)，而“被領(lǐng)導(dǎo)”的意識(shí)太強(qiáng)，因而參政黨應(yīng)有的主體作用往往得不到應(yīng)有的發(fā)揮。如果“接受領(lǐng)導(dǎo)”的意識(shí)強(qiáng)，就能夠積極主動(dòng)地尋求執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)政黨就可以為參政黨建設(shè)提供更多的支持和幫助；如果“被領(lǐng)導(dǎo)”的意識(shí)強(qiáng)，就可能等待被安排。

二是一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)缺乏足夠的民主素養(yǎng)，協(xié)商過程缺乏商議和辯論，不同意見不能得到充分表達(dá)。一些地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)人在協(xié)商民主決策之前往往提前發(fā)言和定調(diào)，把自己的意見凌駕于其他人意見之上，要求參與者“講政治、顧大局”，自覺服從黨委和政府的決策。黨政領(lǐng)導(dǎo)人民主意識(shí)的缺失，導(dǎo)致協(xié)商過程不能達(dá)到平等的溝通和交流，而是按照既定方案進(jìn)行。

三是一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)缺乏民主協(xié)商的誠(chéng)意。有的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)以行政命令要求參政黨“配合協(xié)商”，使得參政黨成為黨委、政府決策形式的點(diǎn)綴，導(dǎo)致政治協(xié)商只是一種“軟協(xié)商”，可有可無，說了也“白說”。黨政領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)協(xié)商民主在意識(shí)上乃至行為上存在嫌麻煩、漠視、應(yīng)付、規(guī)避甚至抵觸等現(xiàn)象。

二、路徑思考

為更好地實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的價(jià)值理念，增強(qiáng)民主協(xié)商的實(shí)效性，我們要全面領(lǐng)會(huì)和準(zhǔn)確把握中央關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的總體部署和原則要求，以改革創(chuàng)新的精神，勇于探索，大膽實(shí)踐。

（一）建議地方制定“委員產(chǎn)生辦法”

各界別推薦的人選應(yīng)是該界別內(nèi)部選舉產(chǎn)生，候選人可由界別內(nèi)部的具體單位提名，十人以上聯(lián)合提名、組成單位協(xié)商，也可以個(gè)人申請(qǐng)。政協(xié)常委會(huì)全體常委對(duì)各界別推薦的政協(xié)委員建議名單無記名投票按一定比例差額選舉產(chǎn)生。

（二）統(tǒng)籌安排黨政領(lǐng)導(dǎo)參加政協(xié)協(xié)商活動(dòng)

地方黨委政府應(yīng)制定年度協(xié)商工作計(jì)劃，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)參加政協(xié)各類協(xié)商活動(dòng)作出制度性安排。協(xié)商工作計(jì)劃中應(yīng)規(guī)定召開聯(lián)席會(huì)議的時(shí)間，研究確定全年協(xié)商議題、視察專題、專委會(huì)調(diào)研課題等工作。黨委和政府的全體領(lǐng)導(dǎo)除了參加政協(xié)全體會(huì)議的開閉幕會(huì)議、大會(huì)發(fā)言和專題會(huì)議等之外，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)還要根據(jù)分管工作的特點(diǎn)出席地方政協(xié)安排的相關(guān)協(xié)商活動(dòng)并督辦提案。年度協(xié)商工作計(jì)劃對(duì)政協(xié)各類協(xié)商活動(dòng)的議題要圍繞地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)問題、涉及群眾利益的熱點(diǎn)問題以及工作推進(jìn)中的突出問題等開展。

（三）培養(yǎng)和提高參與者的政治協(xié)商能力

協(xié)商民主的落實(shí)最終由其參與者：中共黨員、各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、各民主黨派成員來進(jìn)行，因此，他們必須具備集體理性與責(zé)任性，掌握協(xié)商方法，具備良好的協(xié)商能力。我們要積極引導(dǎo)參與協(xié)商的各方面加強(qiáng)與其所代表群體的溝通，努力收集和反映他們的共同愿望，在民主協(xié)商中對(duì)公共決策提出更加切實(shí)可行的意見和建議。要努力培養(yǎng)他們理性分析問題的能力，樹立大局觀念，理性地表達(dá)訴求，負(fù)責(zé)任地提出建議。

（四）推進(jìn)選舉民主與協(xié)商民主的協(xié)調(diào)配合

協(xié)商民主和選舉民主是我國(guó)最為重要的兩種民主形式。這二者不是簡(jiǎn)單的共存關(guān)系，更不是替代關(guān)系，而是在民主制度框架下的相互支持、補(bǔ)充和增強(qiáng)的關(guān)系。在保障人民行使投票權(quán)力的同時(shí)，運(yùn)用協(xié)商民主，堅(jiān)持求同存異，追求和諧相處，經(jīng)過充分的協(xié)商，既尊重了多數(shù)人的意愿，又照顧了少數(shù)人的合理要求，最大限度地實(shí)現(xiàn)人民民主，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。我們要使兩種民主形式更好地優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、形成合力。

（五）健全黨際協(xié)商民主制度的運(yùn)作機(jī)制

按照“協(xié)商在決策之前和決策之中”的原則，要確定黨際協(xié)商民主的程序，包括協(xié)商議題的提出和確定的程序、安排協(xié)商活動(dòng)的程序、通報(bào)清況和聽取意見的程序、參與協(xié)商的程序、及時(shí)整理并報(bào)送協(xié)商成果的程序、意見建議處理及反饋的程序、監(jiān)督和檢查落實(shí)情況的程序等。更為重要的是，必須將此七環(huán)節(jié)構(gòu)成的程序形成規(guī)程或條例，使之制度化、規(guī)范化、法律化。目前，重點(diǎn)要建立協(xié)商議題確定機(jī)制、知情明政機(jī)制、協(xié)商反饋機(jī)制和監(jiān)督落實(shí)機(jī)制。確定需要進(jìn)行協(xié)商的“大政方針、重要問題、重要事務(wù)、其它問題”等的具體內(nèi)容，明確哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)且必須協(xié)商？由誰提請(qǐng)協(xié)商？在什么時(shí)間和什么范圍內(nèi)協(xié)商？違反協(xié)商程序的補(bǔ)救措施是什么？要擴(kuò)大民主黨派、社會(huì)各界和廣大公民的知情權(quán)，構(gòu)建各種信息公開渠道，如建立各級(jí)政府與民主黨派的定期對(duì)話機(jī)制，加強(qiáng)中共黨委和統(tǒng)戰(zhàn)部門與民主黨派組織的聯(lián)系協(xié)作，有計(jì)劃、有重點(diǎn)組織開展調(diào)研、視察和服務(wù)群眾活動(dòng)等，下大力氣解決協(xié)商過程中的信息不對(duì)稱問題。經(jīng)民主協(xié)商提出的意見和建議，黨委、政府及有關(guān)方面采納與落實(shí)情況，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行反饋。對(duì)違反協(xié)商民主的決策效力問題、責(zé)任追究問題也應(yīng)該有明確的規(guī)定。

（六）確保實(shí)現(xiàn)社會(huì)各方面的廣泛政治參與

我們應(yīng)致力于最大限度滿足不同階層、不同群體復(fù)雜多樣的參與要求，搭建公民有序政治參與的平臺(tái)，拓展的協(xié)商民主的廣度和深度。社會(huì)主義協(xié)商民主第一次在黨代會(huì)報(bào)告中出現(xiàn)，有必要對(duì)其內(nèi)涵要義進(jìn)行深入解讀、廣泛宣傳，充分認(rèn)識(shí)其重要意義。有必要讓社會(huì)各界充分認(rèn)識(shí)協(xié)商民主的廣泛性和適用性，把握各種類型、各個(gè)層次協(xié)商的要求，形成黨委、人大、政府、政協(xié)工作聯(lián)動(dòng)，各方面工作相互銜接，增強(qiáng)各界別人士在政治參與中的積極性，增強(qiáng)全社會(huì)民主協(xié)商的合力。人民政協(xié)作為我國(guó)最早制度化的協(xié)商民主形式，已建立和完善了全國(guó)、省級(jí)、副省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)政協(xié)的五級(jí)組織體系。通過積極發(fā)揮人民政協(xié)的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，廣泛吸收各民族、各黨派、各團(tuán)體、各階層、各界別人士通過政協(xié)組織參與政事，豐富人民政協(xié)協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)形式，更加活躍有序地組織專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，突出特點(diǎn)，切實(shí)把政協(xié)協(xié)商成果納入決策程序。

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（作者單位：廣西社會(huì)主義學(xué)院）