黃艷群

摘 要：重金屬污染的形成原因多樣復雜，分析其成因和特點及其對我國重金屬污染防治司法保護機制的影響，結(jié)合我國重金屬污染防治司法保護的現(xiàn)狀，探討重金屬污染防治的法律對策。

關(guān)鍵詞：重金屬污染；防治；法律對策

重金屬污染指由重金屬或其化合物造成的環(huán)境污染。2007年5月，中國啟動第一次全國污染源普查，首次對中國重金屬污染現(xiàn)狀進行詳細調(diào)查，涵蓋了水體、大氣和土壤。仍然是"救火式治理"對昔日的重金屬污染防治，多位受訪專家用"無序"、"救火式治理"來概括。2009年9月2日，環(huán)境保護部部長周生賢在西安召開全國重金屬污染防治工作會議開始，正式啟動了全國重金屬污染防治工作。自2009年起，環(huán)境保護部同發(fā)展改革委、工業(yè)化信息部、監(jiān)察部等國務院九部委連續(xù)開展了整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項行動，全面排查重金屬排放企業(yè)12137家。2011年年初，《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》得到國務院批復，這是中國歷史上第一次把重金屬污染的防治納入國家的規(guī)劃中。2012年的環(huán)保專項行動要加強重金屬污染防治。

一、重金屬污染的形成機制與特點

（一）重金屬污染的形成機制。重金屬污染的形成機制，可以從產(chǎn)生因素、來源途徑、產(chǎn)生主體和產(chǎn)生時間等方面來分析。

（1）產(chǎn)生因素：包括自然因素和人為因素。重金屬在大氣、水體、土壤、生物體中廣泛分布，個別地區(qū)如喀斯特地區(qū)因石漠化導致重金屬釋放而造成自然環(huán)境中重金屬污染；重金屬一般以天然濃度廣泛存在于自然界中，由于人類對重金屬的開采、冶煉、加工及商業(yè)制造活動日益增多，造成不少重金屬如鉛、汞、鎘、鈷等進入大氣、水、土壤中，人為引起嚴重的重金屬污染。（2）產(chǎn)生途徑：主要來源工業(yè)污染、交通污染和生活垃圾污染。工業(yè)污染大多通過廢渣、廢水、廢氣排入環(huán)境，在人和動物、植物中富集，從而對環(huán)境和人的健康造成很大的危害；交通污染主要是汽車尾氣的排放；生活污染主要是一些生活垃圾的污染，廢舊電池、破碎的照明燈、沒有用完的化妝品、上彩釉的碗碟等。（3）產(chǎn)生主體：首先，許多地方政府大力發(fā)展經(jīng)濟，盲目追求 GDP 的高速增長。因此，對于涉重金屬污染的企業(yè)，不少地方政府往往采取非常寬松的投資政策，對涉重金屬企業(yè)項目考察不嚴格、監(jiān)管力度松散，發(fā)生了多起重金屬污染事故。據(jù)報道，某地由于土壤重金屬污染嚴重，曾經(jīng)在 2007 年大規(guī)模整治鉛酸蓄電池生產(chǎn)企業(yè)，但被整治企業(yè)卻接到了山西、河南、湖南、廣西等地的邀請，將污染企業(yè)成功的轉(zhuǎn)移，也為后來各地的重金屬污染事故埋下了伏筆。其次，企業(yè)是造成重金屬污染的主要來源者。 湘江流域涉重金屬企業(yè)總計1635 家，湘江重金屬污染與地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)直接相關(guān)。大部分大、中型企業(yè)， 尤其是有色金屬和稀有金屬礦藏的開采、冶煉企業(yè)在湘江流域齊聚。雖然湖南省在全國率先扛起重金屬污染治理示范大旗。 盡管曠日持久的“排毒”戰(zhàn)已持續(xù)20多年，然而，專家的定性仍為“積重難返”。再者，日常生活中，民眾的不恰當處理廢舊電池等造成的重金屬污染也是組成部分。（4）產(chǎn)生時間：歷史的沉淀與現(xiàn)實的積累。重金屬污染的形成不是一朝一夕的，既有歷史的沉淀，以各種化學狀態(tài)或化學形態(tài)存在的重金屬，在進入環(huán)境或生態(tài)系統(tǒng)后就會存留、積累和遷移，造成危害。如隨廢水排出的重金屬，即使?jié)舛刃?，也可在藻類和底泥中積累，被魚和貝的體表吸附，產(chǎn)生食物鏈濃縮，從而造成公害。根據(jù)湖南省環(huán)保廳歷年對湘江水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)， 湘江總體水質(zhì)在自上世紀 90 年代呈惡化趨勢， 總體污染特征是以有機污染為主的重金屬、微生物復合污染， 其中重金屬污染特征尤為突出。也有現(xiàn)代工業(yè)的三廢排放、農(nóng)業(yè)化肥的過度使用和人們生活垃圾無序處理而形成的污染，而且，經(jīng)濟越發(fā)達，重金屬污染的現(xiàn)象愈發(fā)嚴重。

（二）重金屬污染的主要特點。（1）來源復雜。重金屬污染來源于自然界，來源于工業(yè)、農(nóng)業(yè)、人們的生活，來源于城市和鄉(xiāng)村。（2）主體多元化。人為造成重金屬污染的主體眾多，有政府、企業(yè)、公民。而且受害主體不特定化。（3）時間長，隱蔽性強。由于歷史的積累以及對重金屬污染防治的忽視，重金屬污染的時期長，其造成的危害不會馬上體現(xiàn)處理，不易為人們所重視。（4）影響深，危害大?！爸亟饘傥廴镜奈：χ饕w現(xiàn)在兩個方面：一是對環(huán)境的污染；二是對人體的傷害。” 在環(huán)境污染方面，重金屬污染與其他有機化合物的污染不同，不少有機化合物可以通過自然界本身物理的、化學的或生物的凈化，使有害性降低或解除。而重金屬很難在環(huán)境中降解。在開采、冶煉、加工及商業(yè)制造活動中排放的重金屬污染物進入大氣、水，造成大氣污染和水污染，最終，大部分重金屬停留在土壤和河流底泥中。當環(huán)境變化時，底泥中的重金屬形態(tài)將發(fā)生轉(zhuǎn)化并釋放造成水污染。在對人體的傷害方面，重金屬通過大氣、水、食物鏈進入人體，在人體內(nèi)和蛋白質(zhì)及各種酶發(fā)生作用，使它們失去活性，并在人體的某些器官中富集，如果超過人體所能耐受的限度，會造成人體急性或慢性中毒，具有致癌、致畸及致突變作用，對人體會造成很大的危害。（5）綜合治理任務艱巨。重金屬污染防治涉及多個部門、多個地區(qū)、甚至多個省份的協(xié)調(diào)與綜合治理。湘江流域涉重金屬的防治就涉及株洲、衡陽、郴州、湘潭、婁底5 個市。需要發(fā)改、財政、國土、環(huán)保、工信、衛(wèi)生、安全、科技等多部門的合力與協(xié)調(diào)。

二、重金屬污染的形成機制對構(gòu)建司法保護機制的主要影響

我們所說的重金屬污染指的就是因人類活動導致環(huán)境中的重金屬含量增加，超出正常范圍，并導致環(huán)境質(zhì)量惡化。

從重金屬污染形成機制和特點來探析其法律機制的主要問題，能更好的對癥下藥。

（一）來源的多樣性突顯我國重金屬污染防治法律制度不完善。重金屬污染存在于水體、大氣和土壤等。對于重金屬污染的防治，我國的《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《土地管理法》、《危險化學品安全管理條例》等立法中均有涉及，但沒有形成系統(tǒng)的重金屬產(chǎn)過程中污染防治制度體系。原則性立法過多、可操作性差、基本法律制度沒有建立起來。endprint

（二）主體的多元化導致責任機制不健全。政府的監(jiān)督責任不健全甚至缺乏；污染企業(yè)的法律責任追究機制不健全；民眾環(huán)保意識不足，法律救濟途徑存在缺陷。

（三）治理的長期性與復雜性彰顯出法律規(guī)定顧此失彼，不全面。我國重金屬污染防治注重工業(yè)排放的治理，對農(nóng)業(yè)和生活垃圾污染缺乏應有的關(guān)注。我國環(huán)境污染防治法注重工業(yè)生重金屬的排放控制，忽視生活活動中重金屬的污染物的排放，也忽視對生活環(huán)境中重金屬污染物的監(jiān)測、評價與管理。④而隨著科學技術(shù)的高速發(fā)展，很多重金屬應用到日常消費產(chǎn)品及農(nóng)業(yè)用品中。由于這些含有重金屬產(chǎn)品的使用日益廣泛，回收困難且沒有建立完整回收、處理系統(tǒng)，加上消費者對重金屬的存在及其危害缺乏了解而容易輕視，易導致含有重金屬產(chǎn)品在使用、丟棄、沖洗處理、掩埋中，擴散了重金屬污染的范圍，加重了污染的程度。

（四）影響的深遠與嚴重的危害性考量著國家司法的綜合執(zhí)行力。我國環(huán)境法學專家蔡守秋教授指出：“我國現(xiàn)行的污染防治法都存在一個最大的弊端：沒有有效的執(zhí)行手段和責任追究機制。”污染者因為處罰力度不夠大，于是污染事件時常發(fā)生。但問題的關(guān)鍵是法律法規(guī)的責任追究機制不健全、處罰力度不夠大。這已經(jīng)成了解決土壤重金屬污染問題的一大頑疾。

（五）綜合治理的艱巨性使得實踐操作中綜合治理與協(xié)調(diào)機制缺乏可操作性。整治重金屬污染是一項長期、復雜、艱巨的任務，影響包括重金屬污染防治在內(nèi)的環(huán)境保護任務的實現(xiàn)，一是缺乏對政府及其有關(guān)部門環(huán)境保護責任及其監(jiān)督的法律規(guī)定，環(huán)境管理體制有待改革和完善。二是需要加強環(huán)境信息公開、公民環(huán)境知情權(quán)的保障、公眾參與環(huán)境決策和公眾監(jiān)督機制。三是一些重要的環(huán)境管理制度尚需建立和完善，一些環(huán)境制度可操作性不強，存在污染防治責任不明確、違法成本低、環(huán)境健康損害救濟難、環(huán)境公益損害救濟難等問題。

三、構(gòu)建我國重金屬污染防治法律機制的對策

（一）完善立法及相關(guān)標準制度。健全和完善重金屬污染防治法律、法規(guī)體系：一是制定關(guān)于重金屬污染防治的新法律、法規(guī)，主要是制定土壤污染防治法、重金屬污染防治行政法規(guī)或部門規(guī)章、重金屬污染嚴重地區(qū)制定地方法規(guī)規(guī)章等；二是修改關(guān)于重金屬污染防治的現(xiàn)行法律、法規(guī)，主要是《環(huán)境保護法》、《礦產(chǎn)資源法》、《水污染防治法》等法律的修訂；三是完善、協(xié)調(diào)關(guān)于污染防治的環(huán)境標準和健康標準，主要是根據(jù)重金屬污染防治目標和任務的要求，完善土壤環(huán)境標準、水體底泥重金屬標準、重金屬總量控制標準和排放標準、有關(guān)重金屬的衛(wèi)生標準等，并注意標準的協(xié)調(diào)、銜接。

（二）明確各主體的責任機制。一是強調(diào)政府的監(jiān)督職能與對壞境污染治理的責任追究機制，對經(jīng)查負有監(jiān)管缺失責任的當?shù)刂鞴懿块T相關(guān)負責人要依法依紀實施問責，并追究相關(guān)責任單位和責任人的行政責任；二是對未批先建、擅自開工生產(chǎn)、停產(chǎn)整治不停產(chǎn)、取締關(guān)閉仍開工等違法、違規(guī)企業(yè)，要依法追究相關(guān)責任人的責任；三是強化公眾參與意識，增強社會環(huán)保意識。在相關(guān)立法中明確地規(guī)定要從全社會的角度加強對重金屬污染的危害、根源、防范等知識的宣傳力度，加大群眾對重金屬污染的了解度、關(guān)注度和監(jiān)督力度。

（三）細化法律規(guī)定，增強可操作性。主要是對重金屬污染環(huán)境事件的責任追究應堅持：預防打擊為主原則，誰污染誰負責，誰負責誰承擔，誰獲利誰賠償?shù)然驹瓌t。我國環(huán)境污染事件應急法制對法律后果的規(guī)定不夠全面，只有由其所在單位或者上級機關(guān)給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，由司法機關(guān)依法追究刑事責任，對于如何補償受害者、災后怎樣恢復重建的民事責任沒有相關(guān)規(guī)定。

（四）建立健全重金屬污染防治的綜合協(xié)調(diào)機制。一方面，加強發(fā)改、財政、國土、環(huán)保、工信、衛(wèi)生、安全、科技等各職能部門的相互配合與監(jiān)督；另一方面，強調(diào)污染治理中各地方政府的協(xié)調(diào)與配合，形成各地方、多部門的合力，加快重金屬污染防治工作；除此之外，需要密切跟蹤重金屬國際條約談判進展，開展前瞻性研究，加強重金屬污染防治的國際合作與交流。

參考文獻：

[1]參見董娜娜：《我國土壤污染防治研究》，載《環(huán)境法治與建設和諧社會——2 007年全國環(huán)境資源法學研討會論文集》，2 007年 0 8 月，第 524頁。

[2] 李彩霞， 李彩亭， 翟云波， 等. 湘江衡陽段水質(zhì)污染現(xiàn)狀及對策分析J. 環(huán)境保護科學， 2007， 33（ 6） ： 31- 34.endprint