翁嘉晨

【摘 要】 財政是國家治理的基礎和重要支柱，地方稅收是我國公共財政的重要組成部分?！盃I改增”后地方稅收面臨著主體稅種缺失、收入銳減、征管壓力增大等諸多問題。為此，必須進一步加強地方稅建設，完善分稅制財政管理體制，賦予地方政府相應稅權，加強地方稅主體稅種建設，健全和完善現(xiàn)行地方稅稅法，擇機開征新的稅種，加強國地稅溝通協(xié)作，建立收入穩(wěn)定的地方稅體系，以增強地方稅財政支撐能力。

【關鍵詞】 營改增； 地方稅體系； 主體稅種； 稅權； 稅制

中圖分類號：F812.42 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）30-0116-03

自2012年1月1日“營改增”試點工作開展以來，試點行業(yè)逐年增加，試點范圍已擴大至全國。按照中央規(guī)劃，到2015年要基本完成“營改增”的擴圍任務，這意味著建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)等這些對地方稅收收入起到重要支撐作用的行業(yè)也將納入“營改增”。目前，“營改增”的稅收收入尚未在中央和地方之間按照增值稅的比例分享，而是全部留歸地方，暫時擱置了在收入分配上的爭議，但這只是權宜之計。黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分”。因此，加快建設和完善地方稅工作，是貫徹十八屆三中全會精神的重要體現(xiàn)，是全面深化財稅體制改革的重要舉措，也是“營改增”后在原有分稅制體制下重新審視中央和地方財政關系的理性選擇。

一、“營改增”給地方稅收帶來的主要影響

（一）地方稅主體稅種缺失

營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅是當前地稅收入中的三大主體稅種，也是地稅收入增長的主力軍。以2012年為例，三大主體稅種占地方稅收的比重分別為32.85%、16%、4.92%?！盃I改增”后，地稅收入中營業(yè)稅將全部劃轉，根據(jù)國家稅務總局2008年出臺的《關于調整新增企業(yè)所得稅征管范圍問題的通知》：2009年起新增企業(yè)所得稅納稅人中，應繳納增值稅的企業(yè)，其企業(yè)所得稅由國家稅務局管理；應繳納營業(yè)稅的企業(yè)，其企業(yè)所得稅由地方稅務局管理。按照上述通知，企業(yè)所得稅因新增企業(yè)隨著“營改增”變?yōu)閲惒块T征管而失去新的增長空間。同時，隨著主體稅種的征收權轉移，代開發(fā)票時隨主體稅種附征的企業(yè)所得稅、個人所得稅、城市維護建設稅和附加等都將面臨流失。

（二）地方稅收入規(guī)模下降

多年來，營業(yè)稅作為地方稅的主體和支柱，一直起著舉足輕重的作用，其收入的穩(wěn)定性、管理的可控性、對相關稅種的帶動性、對地方財政收入的重要性，都是其他地方稅種所無法比肩的。2008年到2012年的統(tǒng)計資料顯示，在地方稅收入中，營業(yè)稅所占的比重一直保持在30%以上（見表1），“營改增”后地方稅面臨的重要問題之一就是收入銳減、總量下降。這樣，地方稅只能靠地方所得稅、財產(chǎn)稅、資源稅和行為稅等來支撐，而從目前這些稅類或稅種的稅收收入規(guī)模來看，大部分很難擔負起營業(yè)稅曾經(jīng)承擔的稅收收入重任。

（三）地方財政收入增長受限

“營改增”是國家結構性減稅政策的重要組成部分，對地方財政收入總體影響是減收。為了減少改革的阻力，目前對稅負增加的納稅人實行財政補貼的過渡性政策。這種過渡性補貼政策不僅會增加地方財政負擔，而且會造成一些企業(yè)對扶持政策產(chǎn)生依賴，甚至采取違法手段套取財政補貼，而如何判斷企業(yè)是由于稅改還是經(jīng)營策略改變增加的稅負是一個高難度命題。當前地方各級政府的事權與財權不相配，事權大于財權，財政支出大于財政收入。如果不及時調整稅權和劃分稅種，地方政府可能會陷入財政困難。在事權與財權不對稱的情況下，可能會出現(xiàn)地方政府為彌補財力不足，采取各種名目的收費、攤派和罰款等做法。這不僅會損害納稅人的利益，而且會侵蝕稅基，擾亂稅收分配秩序，損害政府形象。

（四）地方稅收征管難度加大

從1994年稅制改革至今，各級地方稅務機關為保證營業(yè)稅的征收管理，投入了相應的人力、物力和財力，營業(yè)稅征管體制機制已經(jīng)完善?！盃I改增”改變了企業(yè)原有的繳納方式，申報渠道改變，征管機關變換，不可避免地涉及到營業(yè)稅征管體制機制的轉換與調整，涉及到營業(yè)稅征管流程的變化以及稅收征管資料的重新設計。這對企業(yè)和稅務部門來說都需要有一個調整和適應的過程。營業(yè)稅改由國稅部門征收后，地稅部門移交的是試點行業(yè)的主體稅種——營業(yè)稅，其余稅種如企業(yè)所得稅、個人所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等地方稅種依然由地稅部門管理，繼續(xù)征收和管理的責任并未減輕?！盃I改增”后，地稅部門行之有效的以票控稅的手段將隨之失去功效。由于國地稅管理自成體系，各自征管信息系統(tǒng)無法對接，大量的基礎數(shù)據(jù)不能共享，造成零散戶納稅人在國稅部門取得增值稅發(fā)票后將有可能無視地稅部門管理，有意或無意地避開申報地方稅費這一環(huán)節(jié)，相關的所得稅、城建稅等地稅收入難以得到保證，征管難度加大。

二、對“營改增”后地方稅建設的思考

地方稅建設受國家政治經(jīng)濟體制、經(jīng)濟發(fā)展狀況、稅收征管水平、稅源分布情況等多種因素綜合影響，具有復雜性和系統(tǒng)性，需要中央統(tǒng)籌規(guī)劃，地方協(xié)調配合，上下合力共同推進。

（一）適當調整增值稅分享比例

1994年確立分稅制時將增值稅確定為共享稅，國內(nèi)增值稅由中央政府和地方政府按照75■25的比例共享，是當前我國第一大稅種。營業(yè)稅除鐵路總公司、各銀行總行等集中繳納的部分外，其余全部為地方政府收入，并且是地方政府的重要財政支柱。“營改增”期間即使該部分稅收仍歸地方政府所有，由于減稅影響，也將縮減地方政府的收入規(guī)模，容易進一步加大中央與地方在財權與事權之間的不對等性。而這也僅為權宜之計，隨著增值稅的立法，所有收入都將在中央和地方之間共享。為解決這一問題，有必要對國內(nèi)增值稅分享體制進行改革，適當調整中央與地方的分享比例。一是在保證中央可用財力的基礎上，適當提高增值稅地方分享比例；二是完善轉移支付制度，提高一般性轉移支付規(guī)模和比例，清理歸并部分專項轉移支付項目，提高轉移支付資金使用效益，緩解縣鄉(xiāng)財政困難，提高基層財政公共服務能力。

（二）賦予地方政府相應稅權

目前地方稅主要稅種的稅收立法權和管理權集中在中央，地方政府沒有相應的稅權，而事權又向地方傾斜，這與分稅制事權財權相統(tǒng)一原則相悖。我國中央稅收入占全國稅收收入的比重2009年為56.05%、2010年為55.33%、2011年為54.09%、2012年為52.97%，在分稅制體制不變的前提下，考慮國家宏觀調控的需要，繼續(xù)保持中央稅比重大于地方稅比重的總體格局不變，在劃分事權的基礎上重新調整和劃分稅權。劃分稅權的基本原則仍是按照事權劃分財權，根據(jù)財權確定稅權，科學界定中央與地方的事權，根據(jù)事權確定支出范圍。凡涉及到國家宏觀調控和全國性重大影響的事務，如國防、外交、能源、交通、基礎設施建設、重大災害救治、文化、衛(wèi)生、環(huán)保等由中央負責。地方主要負責本地區(qū)范圍內(nèi)的社會治安、經(jīng)濟發(fā)展、基礎設施建設等。在保證全國統(tǒng)一稅法的前提下，有選擇地下放稅權給地方。對全國統(tǒng)一開征的，對國家宏觀經(jīng)濟影響較小但對地方經(jīng)濟影響較大的稅種，如地方企業(yè)所得稅、個人所得稅、房產(chǎn)稅等，中央負責制定基本法律，地方在基本法規(guī)定的范圍內(nèi)，結合本地實際，確定具體的實施辦法。對不具有廣泛影響，稅源零星分散、稅收成本較高、地區(qū)差異較大的稅種，如契稅、車船稅等，將立法權、解釋權和征收管理權下放給地方，同時建立嚴格的審批備案制度。

（三）加強地方稅主體稅種建設

“營改增”后需解決地方稅主體稅種問題。根據(jù)稅種特點、稅源分布以及地方政府行使事權的需要等綜合因素，選擇合適的稅種或稅種組合作為地方稅主體稅種，建立收入穩(wěn)定、適合地方特點的地方稅體系。合理設置稅種，優(yōu)化稅制結構。稅種的劃分應充分考慮地方經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，本著有利于調動地方積極性、鼓勵地方開源增收、保證地方收入穩(wěn)定和便于地方征收管理的原則，明確中央稅與地方稅的界限，保持稅種的獨立性，減少共享稅。一是適時調整消費稅。將消費稅作為地方稅的新主角，改消費稅為零售環(huán)節(jié)征收，并調整征稅范圍。應該說消費稅與地方關系更為密切，消費稅收入的多少，與該地區(qū)的人口和消費能力緊密相關。把消費稅納入地方稅，更符合地方經(jīng)濟發(fā)展和地方稅建設的需要。以2012年為例，我國國內(nèi)消費稅收入占稅收總收入比重為7.3%，營業(yè)稅收入占稅收總收入比重為15.6%，若消費稅代替營業(yè)稅，雖有一定缺口，但能夠保持現(xiàn)有稅制總體格局不發(fā)生更大改變；二是重點培育所得稅。以所得稅作為地方稅主體稅種是國際稅收發(fā)展的基本方向。在許多國家尤其是發(fā)達國家已確立了所得稅的主體稅種地位，成為財政收入的主要來源。所得稅作為直接稅，以納稅人的收入所得為征稅對象，較好地體現(xiàn)了量能負擔的公平原則。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，不論是企業(yè)所得稅還是個人所得稅，稅源潛力是巨大的。2012年統(tǒng)計資料顯示，在我國地方稅收入中，企業(yè)所得稅和個人所得稅收入之和達到20.92%?！盃I改增”后所得稅成為地方稅收的主體稅種具有絕對的優(yōu)勢。

（四）健全完善單行稅法

在現(xiàn)行地方稅基礎上，健全和完善各單行稅法。一是改革資源稅。擴大資源稅征稅范圍，可將水、土地、珍稀動植物等資源納入征稅范圍，并將目前對部分資源收費統(tǒng)一并入征稅范圍。完善計稅辦法，實行從價計征。以資源稅改革促進地方經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變和資源利用效率的提高。二是改革財產(chǎn)和行為稅。針對房產(chǎn)稅稅基穩(wěn)定、稅源普遍的特點，結合各地經(jīng)濟發(fā)展和居民生活實際，合理確定住房標準，將超標準部分的住房納入房產(chǎn)稅征稅范圍。將現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅合并為城市房地產(chǎn)稅，稅率可確定為2%左右，按照房地產(chǎn)評估價值扣除10%～30%后作為計稅余值，租金收入不再征稅。完善房產(chǎn)交易環(huán)節(jié)稅收，契稅與印花稅存在重復征收，契稅稅率過高，可以將二者整合或保留其一。三是改革土地增值稅。簡化稅制，將最高邊際稅率降低，調整至10%左右。調整稅率級次，建議降至二或三級，取消房地產(chǎn)企業(yè)加計扣除20%的規(guī)定。四是改革車船稅。將國稅部門征收的車輛購置附加稅并入車船稅，為抑制碳排放，可適當提高稅率。五是深化所得稅改革。調節(jié)壟斷行業(yè)超額利潤水平，對壟斷性、暴利行業(yè)的高額利潤，根據(jù)其利潤率的高低，按不同比例加征企業(yè)所得稅。深化個人所得稅改革，提高個人所得稅費用扣除標準，建立扣除額與通貨膨脹掛鉤的調整機制。改革個人分類所得稅制為綜合所得稅制，逐步由個人所得綜合過渡到家庭所得綜合。

（五）擇機開征新的稅種

為配合國家經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略，增加地方財政收入，可以適時或擇機開征新的稅種。一是開征環(huán)境保護稅。把環(huán)境污染和生態(tài)破壞的社會成本內(nèi)化到企業(yè)生產(chǎn)成本和市場價格中去，用稅收手段來促進環(huán)境保護，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。二是將現(xiàn)行征收的社會保險費改為社會保障稅。以企業(yè)的工資支付額為課征對象，由雇員和雇主分別繳納，稅款主要用于各種社會福利開支。三是改設文化教育稅。將教育費附加、文化事業(yè)建設費、職工個人教育費、農(nóng)村教育費一并改為文化教育稅，不再附加征收，而是以銷售收入、營業(yè)收入或其他收入為計稅依據(jù)。四是擇機開征遺產(chǎn)稅和贈與稅。采取遺產(chǎn)稅和贈與稅兩稅并征的措施，調節(jié)社會成員的財富分配與占有，防止遺產(chǎn)的不合理轉移，增加政府財政收入，積累社會公益事業(yè)資金。

（六）加強國地稅溝通協(xié)作

“營改增”后，納稅人繳納的增值稅和企業(yè)所得稅將由國稅部門負責征收，但其涉及的地方稅種仍由地稅機關負責征收管理。因此，國稅部門和地稅部門之間要加強聯(lián)系與協(xié)調，充分利用信息技術平臺建立有效的信息傳遞機制，定期進行國地稅信息比對交流，積極開展聯(lián)合辦稅、聯(lián)合稽查等活動，以加強對收入影響的分析測算和對相關稅費的比對及掌控。進一步加快征管改革，推進“金稅工程”三期建設，建立以現(xiàn)代信息技術為支撐的稅收征管體系，實現(xiàn)國地稅聯(lián)網(wǎng)運行、信息共享，提高征管質效。

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