王瑞雪

摘要：以“政府主導、專業(yè)保障、社會參與、民主決策”與“相對集中行政復議審理權(quán)”為制度核心的行政復議委員會試點，給行政復議改革提供了一種可能的方向。雖然效果良好，但其推廣深入也存在不少問題。除卻“試點”形式的合法性隱憂，行政復議委員會試點還面臨著復議決定的責任主體不明確、糾紛解決成本高、準司法化更難實現(xiàn)以及向基層推廣難度大等現(xiàn)實困境，難免淪為一種“精英式救濟”路徑。因而在行政復議委員會試點推廣過程中，應(yīng)更加重視行政復議機構(gòu)專職人員工作機制和普通案件處理程序的完善。

關(guān)鍵詞：行政復議委員會；運行機制；制度省思；糾紛解決

中圖分類號：D9221文獻標識碼：A文章編號：1008-7168（2014）04-0074-07

“大信訪、中訴訟、小復議”的維權(quán)格局在我國早已成為一種無奈的社會現(xiàn)象[1]（p.2）。更令人擔憂的是，作為一種底線救濟手段的信訪制度雖然無論從規(guī)范意義上抑或在現(xiàn)實語境中一直都處于政治制度邊緣地帶，但規(guī)模一直不降反升[2]；反觀完善行政訴訟和行政復議的制度努力雖然從未停歇，其規(guī)模卻呈不斷縮小之勢，由于行政復議制度基礎(chǔ)更為薄弱，境況也更為堪憂[3]。

在這樣的背景下，力圖使行政復議成為解決行政糾紛“主渠道”的努力得到了學術(shù)界和實務(wù)界的一致認同。探索審判之外的糾紛處理機制，對提高社會解決糾紛的整體數(shù)量和質(zhì)量均具有重大意義[4]（p.262）。此外，若能通過行政機關(guān)上下級糾錯解決的糾紛卻耗費當事人大量人力、物力以信訪和訴訟方式解決，也不符合“成比例糾紛解決”（Proportionate Dispute Resolution，PDR）①的理念[5]。如何疏導民眾將行政糾紛訴諸行政復議制度，以回應(yīng)民眾和政府均希望在正常的體制框架內(nèi)公平解決糾紛的要求，成為擺在制度設(shè)計者面前亟待解決的問題。在這樣的背景下，行政復議委員會試點應(yīng)運而生。

行政復議委員會運行至今，獲得了廣泛的重視。行政復議委員會試點已經(jīng)從2007年的8個省、自治區(qū)、直轄市增至目前的19個省級單位[6]；在一些省市的政府工作報告中，也將行政復議委員會試點建設(shè)視為濃墨重彩的一筆②。

一、成文規(guī)范中的“行政復議委員會”

事實上，“行政復議委員會”并不是開展行政復議委員會試點工作后才出現(xiàn)的規(guī)范用語，而是一種法律語言的延續(xù)。在建國后直至行政復議委員會試點運行的漫長歲月中，“行政復議委員會”曾出現(xiàn)于諸多法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件之中。

（一）前試點時代的規(guī)定（1949年～2007年）

通過對“最高人民法院網(wǎng)法律文庫”進行統(tǒng)計，最早提及“行政復議委員會”的規(guī)范是1950年12月15日政務(wù)院通過的《稅務(wù)復議委員會組織通則》。在之后將近四十年的漫長歲月中，幾乎再無此相關(guān)文件。直至1991年國務(wù)院發(fā)布《行政復議條例》前后，才又出現(xiàn)了帶有“行政復議委員會”用語的文件。譬如《關(guān)于成立江蘇省人民政府行政復議委員會的通知》（蘇政發(fā)[1990]140號）和《關(guān)于建立行政復議機構(gòu)問題的通知》（蘇政辦發(fā)[1990]74號），上海市外經(jīng)貿(mào)委發(fā)布的《上海市外經(jīng)貿(mào)委行政復議辦法》以及《關(guān)于廣播電影電視行政復議若干規(guī)定》，等等。

在這些規(guī)定中，“行政復議委員會”的含義為行政復議機構(gòu)。換言之，“行政復議委員會”與“行政復議辦公室”一樣，只是不同行政機關(guān)選擇的不同稱謂而已，并沒有“合議”的含義，當然也沒有“咨詢”的功能。這在《國內(nèi)貿(mào)易部行政復議工作辦法》（國內(nèi)貿(mào)易部令[1994]2號）中體現(xiàn)得最為明顯，該文件規(guī)定：“行政復議機構(gòu)可稱行政復議委員會或行政復議辦公室，可與法制工作機構(gòu)合署辦公?！?/p>

在前試點時代，“行政復議委員會”這一法律用語已經(jīng)存在，但只是一種依從科層制的安排而并不吸納專家與社會力量的機構(gòu)名稱，與行政復議辦公室的含義別無二致。

（二）試點開展后的規(guī)定（2007年至今）

1.中央層級的規(guī)定

在2006年前后，主要借鑒日本、韓國與我國臺灣地區(qū)的“東亞模式”行政復議委員會的設(shè)想逐漸浮出水面③。2006年12月，國務(wù)院召開全國行政復議工作會議，對“有條件的地方和部門可以開展行政復議委員會的試點”作出了具體部署④。《國務(wù)院法制辦公室關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作的通知》（國法[2008]71號）的發(fā)布則標志著行政復議委員會試點工作正式啟動，最初的試點范圍為北京、黑龍江、貴州等八個省、直轄市。

改革試點的主要內(nèi)容為積極探索完善行政復議體制、積極探索完善行政復議組織與積極探索完善行政復議運行機制三項。完善行政復議體制的重點在于通過試點工作積極探索相對集中行政復議審理權(quán)。完善行政復議組織的主要措施為將專職行政復議人員和專業(yè)人士、專家學者等外部人員吸納為委員會委員。而在完善行政復議運行機制方面，最需要明確的是行政復議委員會和行政復議委員會辦公室的職責分工⑤。

2.地方層級的規(guī)定

在中央文件下發(fā)之前，北京的行政復議委員會工作已經(jīng)依據(jù)《北京市人民政府辦公廳關(guān)于設(shè)立北京市人民政府行政復議委員會的通知》（京政辦發(fā)〔2007〕58號）開始有序進行。由于北京市的文件發(fā)布于2007年，當時中央文件并未發(fā)布，北京模式尚處于摸索階段的前期，因而規(guī)定較為簡略。與此類似的還有同年黑龍江省發(fā)布的《關(guān)于成立黑龍江省人民政府行政復議委員會的通知》（黑政辦發(fā)〔2007〕27號）。之后，以體制集中為主要模式的“黑龍江經(jīng)驗”和以吸收外部力量參與辦案為主要模式的“北京經(jīng)驗”成為試點中的標桿，逐步得以推廣。

相較而言，中央文件發(fā)布之后的一些省市文件更為詳盡具體，操作性更強。以《河南省人民政府辦公廳關(guān)于開展行政復議委員會試點工作的通知》（豫政辦〔2009〕84號）為例，該文件將試點內(nèi)容歸納為設(shè)置行政復議委員會、相對集中行政復議審理權(quán)、探索完善行政復議運行機制三項，并分別進行了詳細的規(guī)定。此外，其他試點省份也紛紛出臺了相應(yīng)的通知。譬如，2010年5月1日，貴州省發(fā)布的《省人民政府行政復議委員會試點工作方案》和《省人民政府行政復議委員會工作規(guī)則》正式實施。同時，各試點省份的省轄市也紛紛出臺了相應(yīng)的法規(guī)或文件，如《哈爾濱市行政復議規(guī)定》（哈爾濱市人民政府令〔2008〕186號）、《中山市開展行政復議委員會試點工作方案的通知》（中府辦〔2009〕58號）等。目前的行政復議委員會試點通常有以下三個特征：第一，吸收外部人員成為復議委員會委員；第二，行政復議委員會在復議中的功能或者為咨詢型（如北京市），或者為案件議決型（如哈爾濱市）；第三，行政復議委員會集中行使行政復議權(quán)成為趨勢[7]。

二、行政復議委員會的運行機制

從全國看，試點中的行政復議委員會模式大體有三種：一是將原來分散于政府各部門的行政復議權(quán)，全部集中到政府設(shè)立的行政復議委員會統(tǒng)一行使；二是部分集中模式，即行政復議委員會集中行使部分政府部門的部分行政復議審理權(quán)，目前大多數(shù)試點單位都采用這種模式；三是北京、上海的試點單位采納的模式，即保持現(xiàn)行行政復議體制不變，通過吸收外部人士組成行政復議委員會，對重大疑難案件進行集體研究，以表決的方式形成案件處理建議意見，供行政復議機關(guān)在裁決時參考。可以說，“政府主導、專業(yè)保障、社會參與、民主決策”⑥和“相對集中行政復議權(quán)”是行政復議委員會制度的核心要素。

（一）“政府主導、專業(yè)保障、社會參與、民主決策”

1.政府主導是機構(gòu)、人員、資金保障的關(guān)鍵

政府主導是行政復議委員會的基礎(chǔ)要素。行政糾紛與其他類型的糾紛不同，糾紛雙方為行政主體與行政相對人，雙方力量對比懸殊，為了促使民眾相信并將糾紛訴諸行政復議制度，政府主導是保證其公信力的一個基礎(chǔ)。具體而言，政府主導主要體現(xiàn)在行政復議委員會的主任委員、副主任委員、常任委員均來自政府部門，非常任委員由政府從專家中選任，有充足的資金保障運行，并且所作出的行政復議決定具有公法意義上的效力。

長期以來，行政復議機構(gòu)人員不足、人員素質(zhì)不高是制約行政復議成為行政糾紛解決主渠道的重要因素。面對行政復議委員會機構(gòu)缺失和人員配備不足的問題，以政府為主導的復議機構(gòu)建設(shè)越發(fā)彰顯其重要性。以中山市為例，中山市人民政府行政復議委員會于2009年7月14日成立，于同年10月13日正式運作，并同時成立了行政復議中心，市機構(gòu)編制委員會批準其為正科級事業(yè)單位，隸屬市法制局管理；核定事業(yè)編制6名，設(shè)主任1名、副主任1名，人員經(jīng)費由市財政核撥[8]。這就為行政復議案件聽證、委員會議審理案件、研究行政復議工作的疑難問題等提供了機構(gòu)、人員和資金方面的保障。

2.社會專家參與是專業(yè)保障、社會參與和民主決策的手段

行政復議作為一種中立的第三人介入的行政爭議解決機制，公正性是衡量它的核心價值[10]（p.59），而實現(xiàn)公正性就必須確保獨立性和專業(yè)性。在“政府主導、專業(yè)保障、社會參與、民主決策”的運行模式中，吸納專家學者參與決策成為行政復議委員會實現(xiàn)較高獨立性和專業(yè)性的最重要支撐，也是設(shè)立行政復議委員會的最主要初衷。在行政復議中引入專家，并不是行政復議委員會試點后才開始進行的。早在2004年，黑龍江省政府在逐步完善合議、聽證制度的同時就建立了行政復議專家咨詢制度，對于案情重大、疑難復雜和爭議較大的案件，召開專家咨詢會議，聘請法律方面的專家學者對案件進行研究并提出法律咨詢意見[9]。但真正將專家參與正式引入行政復議的，還是行政復議委員會試點中的“北京模式”。北京市作為最早的試點城市，其吸收外部力量參與辦案的經(jīng)驗被廣泛推介。

在當前對行政復議委員會專家審議的評價中，均為正面評價。譬如，2007年～2009年，北京行政復議委員會共召開了15次行政復議案件審理會議，審議了37件行政復議案件，委員們所提出的審議意見均被北京市政府的行政復議決定予以采納[11]；2010年～2012年也審理了34件重大、復雜、疑難行政復議案件[12]。然而，從長遠角度來看，專家的作用亦是值得探討的。身處知識精英層的政策專家多為經(jīng)濟學家、政治學家、政策分析家、法學家或公共管理學家等。依附在知識權(quán)力的運作系統(tǒng)中，專家很容易直接取得論述的位置和權(quán)力的合法性及其正當性。?？戮驮鞔_地指出知識本身不僅是一種解放的力量，相對的，知識也可能是一種壓迫的工具[13]。當前，更多的專家咨詢成為了政府證明自身決策的正當性、為可能出現(xiàn)的責任“解套”并回避社會批評的又一柄“獨門暗器”[14]。然而，法學教授加行政官員的組合就可以保證正義嗎？專家意見一定不會成為行政機關(guān)意見的附庸嗎？沒有任何法律、行政或職業(yè)約束機制作用于專家學者，一定能在普遍意義上保證其意見的質(zhì)量嗎[15]？專家的倫理責任、專業(yè)責任，對法庭、當事人以及公眾所負有的責任，都是沒有完全厘清的問題[16]。此外，外聘委員過多，亦恐有失“行政自我反省”之機能[17]（p.1294）。專家人數(shù)有限且事務(wù)繁忙，在行政復議真正成為糾紛解決主渠道之后，行政復議案件數(shù)量超過了信訪與訴訟，他們又能否耗費大量精力處理龐雜的復議案件？這些都是值得我們省思的。已有臺灣學者對臺灣行政訴愿委員會中的專家角色進行了實證分析，并認為法學專家并沒有對行政決定的撤銷率產(chǎn)生決定性影響，專家對程序的審查遠多于對實質(zhì)合法性的考量[18]。

（二）相對集中行政復議審理權(quán)

我國行政復議法沒有規(guī)定設(shè)立相對獨立和統(tǒng)一的行政復議機構(gòu)，而是由行政復議機關(guān)內(nèi)部的法制工作機構(gòu)承擔行政復議的任務(wù)，行政復議機構(gòu)具有非獨立性、從屬性的特點，這種制度安排對行政復議功能的發(fā)揮產(chǎn)生了消極的影響[19]。相對集中行政復議審理權(quán)改變了這一現(xiàn)狀，它要求各試點單位辦理行政復議案件要在以法定行政復議機關(guān)名義作出行政復議決定的前提下，合理整合行政復議資源，積極探索集中辦案力量和集中辦理案件的辦法。試點單位的組成部門不再單獨受理和審理行政復議案件，由試點單位集中受理和審理行政復議案件，以法定行政復議機關(guān)的名義作出決定。法定行政復議機關(guān)不得以任何理由拖延或者拒絕作出行政復議決定。以黑龍江省為例，該省政府本級已集中了除農(nóng)墾、森工之外所有省級各部門的行政復議審理權(quán)，并將試點擴大到了全部（12個）地級市。

相對集中行政復議審理權(quán)遵循“統(tǒng)一受理、集中審查、分別決定”的制度模式，實行立案權(quán)與調(diào)查權(quán)、調(diào)查權(quán)與議決權(quán)相分離。對申請復議的案件進行統(tǒng)一受理與調(diào)查由行政復議委員會辦公室負責，審理權(quán)則交由行政復議委員會。以哈爾濱市行政復議委員會為例，它將行政復議程序分為簡易程序、調(diào)解程序和一般程序三類。簡易程序案件由行政復議委員會辦公室進行審理；一般程序案件，能調(diào)解的調(diào)解，調(diào)解未果的案件全部交由復議委員會議決，而決定權(quán)依然歸屬于原法定復議機關(guān)。這樣的相對集中與職責分離共同保證了行政復議的效率與公平，但也產(chǎn)生了重要的制度疑問：對于帶有專家意見與合議色彩的行政復議委員會決定，原法定復議機關(guān)是否要進行實質(zhì)性審查，抑或僅是扮演一個程序性角色？如果需要進行實質(zhì)性審查，那么審查標準與否決程序如何？如果僅扮演一個程序性角色，那么誰應(yīng)當對該復議決定負責呢？這也就將問題延伸到了行政復議與行政訴訟的銜接制度上，或許，改變行政復議機關(guān)變更行政決定后將成為被告的規(guī)定⑦[20]，將行政復議責任與法律責任剝離，將行政復議制度視為更貼近仲裁制度的一種設(shè)計安排，將會對解決責任歸屬問題有所裨益。

三、行政復議委員會制度省思

（一）形式疑慮——“試點”繁榮之下的合法性隱憂

作為在試點中逐步推行的一個非成文法的制度，行政復議委員會實際上通過相對集中行政復議審理權(quán)改變了《行政復議法》和《行政復議法實施條例》對行政復議機關(guān)和行政復議機構(gòu)職責的規(guī)定。值得注意的是，行政復議委員會是相對集中行政復議審理權(quán)，不是相對集中行政復議權(quán)。對比相對集中行政處罰權(quán)和許可權(quán)，不同點是處罰權(quán)和許可權(quán)的相對集中都是通過立法實現(xiàn)的，相比之下，“試點通知”位階顯然過低，在改變原有的機構(gòu)設(shè)置方面顯得很乏力，“相對集中復議審理權(quán)”相當于打了一個擦邊球，簽發(fā)復議決定的機關(guān)還是原機關(guān)，不是行政復議委員會。行政復議委員會的相對獨立性，以及行政復議委員會辦公室的法律地位均缺乏法律依據(jù)[21]。因此，2007年全國各地如火如荼的試點使得同年頒布的《行政復議法實施條例》一經(jīng)出臺即顯落伍，實定法已經(jīng)成為試點繼續(xù)推行的最大掣肘因素。因此修訂《行政復議法》，將行政復議委員會落實入法，成為實務(wù)界與學界的普遍呼聲。試點中已經(jīng)突破的層級秩序，需要更高位階的法支撐。

（二）組織疑慮——專家制度難向廣大基層推廣

除了前文已經(jīng)提及的專家制度或有缺憾之外，專家制度本身如何向基層推廣，其實是一個更大的難題。應(yīng)當說，在“政府主導、專業(yè)保障、社會參與”這三個要素中，“專業(yè)保障”這一制度核心最難推廣。

其一，除少數(shù)發(fā)達省市外，一般的縣級人民政府很難匯集到如試點單位這般多的當?shù)貙I(yè)人士參與糾紛解決，并且，在中國，縣城更貼近于“熟人社會”，委員的獨立性亦堪憂[22]。其二，如果由于縣級人民政府難以組成專業(yè)的行政復議委員會，就把縣級人民政府復議權(quán)歸于地市級政府，問題將更加復雜難解，因為“省管縣”改革后的縣級人民政府多由省級人民政府直管，很難因為行政復議委員會難以形成這一個原因就去改變更多的既有制度，況且，地市級城市關(guān)于糾紛解決的專業(yè)人士數(shù)量和能力也十分不均。其三，退一步考慮，如果不在每一個縣級或地市級人民政府都設(shè)立行政復議委員會，而是根據(jù)經(jīng)濟社會文化的發(fā)展狀況把基層行政復議委員會的設(shè)置資質(zhì)進行認證，則又會很容易出現(xiàn)不公平的救濟格局——不同地區(qū)的公民得到行政復議委員會救濟的機會嚴重不均等。其四，如果由于專家只在少數(shù)發(fā)達省份集中而鼓勵異地聘請專家，糾紛解決的成本就會隨之大幅上升，這里的成本既包括金錢成本，也包括時間成本。其五，如果將基層的“專家參與”變通為“社會公正人士”參與，譬如以教師、律師、退休法官等人士組成行政復議委員會，那么在專業(yè)分工如此復雜精細的現(xiàn)代社會，基層行政復議委員會的架構(gòu)難免淪為“政府主導”加“社會參與”，那么這與訴訟中的“人民陪審員”制度又有何本質(zhì)區(qū)別呢？諸如“走過場”之類的對于陪審制度的詬病又會加諸復議委員會之上。其六，如果為了避免上述一系列困境，一刀切地僅將行政復議委員會設(shè)立于省級人民政府，那么該制度試圖將行政復議革新為糾紛解決主渠道的價值又將大打折扣，它并沒有完成將行政糾紛化解于基層的任務(wù)，會受到后文所述的“淪為精英式糾紛解決機制”的詬病，對數(shù)量龐大的行政糾紛效果甚微。

事實上，決策者也已經(jīng)多少意識到了這些問題，針對偏遠地區(qū)的行政爭議，國務(wù)院法制辦行政復議司籌劃設(shè)立地方的聯(lián)絡(luò)員，由他們將當?shù)氐臓幾h案件提交到行政復議委員會，解決地域交通不便的實際困難[23]。但是“地方聯(lián)絡(luò)員”制度面對基層糾紛解決的困境，未免過于單薄?？傊?，這些問題如果得不到解決，即使今后行政復議委員會進入立法，在基層亦難免流于形式，難以開展。

（三）程序疑慮——更難實現(xiàn)的行政復議準司法化

學界一直對于行政復議的價值定位多有討論，行政復議究竟是行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機制、權(quán)利救濟制度抑或行政糾紛解決機制，眾說紛紜。我國行政復議制度的改革方向，是在維持行政化的制度定位前提下做一些修正并采取有效的措施保證紙面上的法成為現(xiàn)實中的法，還是進行司法化的改革，亦難得出普適性的結(jié)論[24]。但多數(shù)學者還是承認，雖然行政復議準司法化或許會有模糊復議的制度優(yōu)勢之虞，但適當?shù)叵驕仕痉ɑ母锎_有助于提高行政復議的公正性[25]。

按照行政復議司法化的設(shè)想，復議應(yīng)當按照一種審判型聽證的思路進行，其原理在于，既然案件關(guān)涉具體利害關(guān)系人的特定利益，所以必須要重視意見的充分交鋒，注重言辭辯論，并且在行政決定作出時應(yīng)遵循案卷排他主義原則[26]。行政復議司法化，長久以來是行政法學者對行政復議的制度期許，希望借此提升其“公正性”，從而擴大受眾。但行政復議委員會的改革思路顯然并沒有對行政復議司法化的進路進行更多的設(shè)計，也很難在司法化與行政正義程序的方便、快捷、專業(yè)、公正、低廉等價值之間找到平衡點[27]。我們沿著前文行政復議委員會架構(gòu)直接導致受案數(shù)量有限這一命題前進，就會發(fā)現(xiàn)前面提到的北京市行政復議委員會三年間15次審理會議審議37件案件，基本上都是書面審查，事實厘定部分都是由行政復議委員會辦公室進行的，這與準司法化的要求漸行漸遠。在這樣的情況下，我們與其期待行政復議委員會的審議帶給當事人更多公正的裁決，不如將希望更多地寄于行政復議委員會辦公室的案件處理程序能夠更加科學和透明，致力于提高專職人員的案件處理能力。

（四）實效疑慮——難免淪為“精英式”救濟

行政復議委員會已試驗數(shù)載，從一個新生事物發(fā)展為遍及19個省份108個單位的全國性改革。學界和實務(wù)界的普遍愿望是，將行政復議委員會發(fā)展成一種常態(tài)的、廉價的、易得的救濟制度，真正做到“案結(jié)事了”。社會既然希望將行政復議委員會設(shè)計為促使行政復議成為“糾紛解決主渠道”的一種制度安排，就不能使之成為一種“精英式”的、只有少數(shù)人才能獲得的救濟方式。然而從試點情況看，進入行政復議委員會討論的案例是極少的一部分。案件能否進入行政復議委員會討論之列，是由行政復議委員會辦公室先期處理后決定的。我們仔細加總之前提到的關(guān)于北京市行政復議委員會的數(shù)據(jù)，北京市行政復議委員會在2007年～2012年，實際只處理了61件行政復議案件，這是行政復議委員會只處理極少數(shù)“疑難案件”的極佳注解。

可是，在“久控不已”[28]（p526）的循環(huán)往復中，很多案件并不是法律問題特別疑難。如果當事人出于信任的考慮，渴望自己的案件在行政復議委員會中得到處理，但行政復議委員會辦公室決定其案件不能進入委員會討論，當事人又無法通過對行政復議委員會的決定進行申訴而啟動自己所期望的委員會程序，不能得到他所認為的公開透明的公正處理，或許就又會輾轉(zhuǎn)于信訪道路，背離了行政救濟希望以更少正式性、技術(shù)性且更為迅速的方式實現(xiàn)正義的初衷[29]。行政復議委員會人員構(gòu)成的相對復雜性與高端性，直接導致案件處理數(shù)量受限，進而使得案件選擇機制招致當事人不滿。

四、結(jié)語

從試點反饋的情況來看，行政復議委員會確實通過納入專家和民主決策、相對集中行政復議審理權(quán)發(fā)揮了良好的作用，為行政復議改革方向提供了一種可能的思路。然而，我們必須看到，理順一個處于轉(zhuǎn)型時期的大國的救濟機制，不能僅僅寄希望于一個制度舉措，行政復議委員會也有其不能承受之重，它作為一種只能處理較少案件的精英式糾紛解決機制，必須通過更為成熟的設(shè)計，才能將其推向我們這樣一個大國，更適合我國復雜的國情。因而，一方面，我們要繼續(xù)挖掘行政復議委員會制度的制度能力，努力將試點經(jīng)驗固定下來；另一方面，我們也應(yīng)當清醒地認識到，我們不能將行政復議的改革重心完全寄希望于委員會制度，或許將關(guān)注點拉回至行政復議機構(gòu)專職人員的工作機制以及普通案件的處理程序完善之上，才是增強行政復議制度能力的根本要義。

注釋：

①PDR是英國2004年白皮書《公共服務(wù)改革：申訴、救濟與裁判所》（Transforming Public Service：Complaints，Redress and Tribunals）中最為引人注目的創(chuàng)見，被認為是ADR（Alternative Dispute Resolution，替代性糾紛解決方式）的繼承，是超越ADR思考模式的一種實用主義的糾紛解決進路。對其的理解為“糾紛應(yīng)當以符合比例的方式解決，而法院應(yīng)當成為最終訴諸的手段”。

②譬如2012年、2013年的《山東省政府工作報告》和2012年的《上海市政府工作報告》。

③以韓國、日本和我國臺灣地區(qū)為代表的“東亞模式”借鑒了英美與歐陸行政復議經(jīng)驗，其行政復議機構(gòu)既有一定的獨立性，又有一定專業(yè)性。參見王青斌：《論我國行政復議委員會制度之完善》，《行政法學研究》2013年第2期。

④其他比較重要的文件或會議為：（1）2006年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》（中辦發(fā)[2006]27號），指出行政復議是化解行政爭議的重要渠道，明確提出要積極探索符合行政復議工作特點的機制和方法；（2）2006年10月，黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中明確提出要完善行政復議制度；（3）2008年3月，溫家寶總理在第十一屆全國人民代表大會第一次會議上所作的政府工作報告中再次明確要求“健全行政復議體制”。

⑤關(guān)于職責分工，該文件中提出了幾個問題：明確哪些案件可以由行政復議委員會辦公室直接審理并以行政復議機關(guān)名義作出行政復議決定；哪些行政復議案件需要由行政復議委員會辦公室審查后提出初步處理意見，經(jīng)行政復議委員會審議后以行政復議機關(guān)名義作出行政復議決定；哪些行政復議案件在行政復議委員會審議的基礎(chǔ)上還需要行政復議機關(guān)首長批準或者經(jīng)集體討論后以行政復議機關(guān)名義作出行政復議決定。這些問題在其后發(fā)布的各試點省、直轄市工作辦法中得到了同中有異的具體解答。

⑥“哈爾濱市政府行政復議委員會試點工作報告”，http：//fzj.zhengzhou.gov.cn/fzj/html/4028809d1d9af9d8011da92467a00062/2010082516150312.html，20130326。

⑦從國外的行政復議制度設(shè)計和實踐看，許多國家的行政復議機關(guān)在行政訴訟中不作被告。

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