楊靜美　張新華　楊肖

摘要：新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是城市與小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有一系列動(dòng)力因素，同時(shí)受資源、環(huán)境、人口關(guān)系的脆弱性等因素制約，是我國轉(zhuǎn)型期社會發(fā)展的必然選擇。天津市在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中采取各種措施，重點(diǎn)解決農(nóng)民“安居”、“樂業(yè)”和向市民轉(zhuǎn)變的問題。政府要明確在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的角色，為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會與生態(tài)的管理與服務(wù)。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；政府角色；管理；服務(wù)

中圖分類號：D63文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008-7168（2014）04-0040-06

新中國建立特別是改革開放以來，伴隨我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平獲得前所未有的提升。但是，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)越來越不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新要求，進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、走新型城鎮(zhèn)化道路已成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然選擇。近幾年我們黨和政府一再強(qiáng)調(diào)，要走具有中國特色的集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路，這為城鎮(zhèn)化的發(fā)展指明了方向。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，政府應(yīng)發(fā)揮積極作用，為之提供政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會與生態(tài)等方面的管理與服務(wù)。本文以天津市為例，探討政府在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的角色定位問題。

一、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的動(dòng)力與制約因素

（一）新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)涵

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是城市與小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的核心在于不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)，著眼于農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕。具體而言，新型城鎮(zhèn)化是指堅(jiān)持以人為本，以新型工業(yè)化為動(dòng)力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動(dòng)城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)集群化、環(huán)境生態(tài)化、農(nóng)民市民化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個(gè)性鮮明、城鄉(xiāng)一體、城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)路子。新型城鎮(zhèn)化的“新”主要是強(qiáng)調(diào)不斷提升城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量內(nèi)涵，走資源節(jié)約、環(huán)境友好之路，重視人的城鎮(zhèn)化。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化既是解決我國城鎮(zhèn)化主要問題的根本途徑，也是解決發(fā)展問題的重要出路。在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新階段，在國際形勢發(fā)生深刻變化和全面建成小康社會的關(guān)鍵時(shí)期，全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略具有重要意義。

（二）新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的動(dòng)力因素

1.理性反思城鎮(zhèn)化建設(shè)，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。因規(guī)劃設(shè)計(jì)不夠科學(xué)、指導(dǎo)思想不夠切合實(shí)際，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)或多或少地遭到詬病。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的弊端主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，城鎮(zhèn)建設(shè)相對滯后；第二，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)；第三，行政區(qū)劃不合理使管理成本大大增加。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一個(gè)重要現(xiàn)象是區(qū)域競爭，即區(qū)域間城鎮(zhèn)綜合實(shí)力的較量。在新形勢下，城鎮(zhèn)間的競爭是政治、經(jīng)濟(jì)、文化等相互之間綜合實(shí)力的競爭。在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，單向度的發(fā)展不利于區(qū)域綜合實(shí)力的增強(qiáng)。提高區(qū)域競爭力，就要發(fā)揮工業(yè)化發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設(shè)的聯(lián)動(dòng)作用，走強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。

2.工業(yè)的發(fā)展強(qiáng)烈要求發(fā)展公共服務(wù)。城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)是工業(yè)化的發(fā)展，工業(yè)化的發(fā)展又離不開城鎮(zhèn)化建設(shè)的支撐。一方面，工業(yè)的大量集聚帶來了城鎮(zhèn)人口的集聚，人口集聚現(xiàn)象不斷推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)；另一方面工業(yè)化發(fā)展所帶來的交通、通訊、商貿(mào)環(huán)境的改善支撐著城鎮(zhèn)化建設(shè)。隨著城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的不斷升級，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，促進(jìn)了服務(wù)行業(yè)的迅速崛起，其中生產(chǎn)性服務(wù)行業(yè)的發(fā)展最突出。因此，工業(yè)的轉(zhuǎn)型升級要求在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中重點(diǎn)推進(jìn)教育、金融、科研等公共服務(wù)的發(fā)展。

3.現(xiàn)代化生活的基本追求有利于實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化[1]。城鎮(zhèn)居民對現(xiàn)代化生活的訴求是新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的基本動(dòng)力。工業(yè)化發(fā)展對生產(chǎn)要素的配置提出高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，城鎮(zhèn)居民在知識、技術(shù)、心理價(jià)值等方面也呈現(xiàn)出新的要求。為滿足城鎮(zhèn)居民在精神方面的訴求，為之提供現(xiàn)代化的生活條件，需要改善基礎(chǔ)設(shè)施，完善公共設(shè)施服務(wù)，協(xié)調(diào)各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，解決環(huán)境污染、戶籍隔離等問題，提高城鎮(zhèn)人們的生活質(zhì)量。因此，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)一定要堅(jiān)持以人為核心，將群眾利益及需求擺在城鎮(zhèn)化建設(shè)的首要位置。

（三）新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的制約因素

1.資源、環(huán)境、人口關(guān)系的脆弱性。資源、環(huán)境、人口是影響城鎮(zhèn)化建設(shè)的三個(gè)主要因素。資源短缺和資源利用率低下等問題使城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展受到限制。一方面，土地資源稀缺使城鎮(zhèn)化步伐放慢；另一方面，技術(shù)落后使資源利用率低下，自然資源日益減少與隨意浪費(fèi)使城鎮(zhèn)化發(fā)展受阻，而工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展的脫節(jié)及工業(yè)化強(qiáng)勢發(fā)展，造成新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的空間縮小，嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)化發(fā)展。社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展大大提高了城鎮(zhèn)居民的生活質(zhì)量，但也帶來了嚴(yán)重的環(huán)境問題。工業(yè)化使環(huán)境問題日趨嚴(yán)峻，紡織業(yè)、印染業(yè)、化工業(yè)等產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對城鎮(zhèn)環(huán)境的危害不可低估，水體污染、空氣污染等使城鎮(zhèn)居民的健康受到威脅。因此，新型城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)注意環(huán)境問題，使環(huán)境對城鎮(zhèn)建設(shè)的制約變成推動(dòng)其發(fā)展的動(dòng)力。城鎮(zhèn)人口集聚是城鎮(zhèn)化水平提高的體現(xiàn)。城鎮(zhèn)容量擴(kuò)充及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會制度完善，使農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚的速度加快。在人口因素的影響下，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)該盡可能吸納農(nóng)村人口，并有序轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，與城鎮(zhèn)的承載能力相符合。

2.“重建”、“輕管”導(dǎo)致各種關(guān)系不協(xié)調(diào)。在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)中，重建設(shè)輕管理的現(xiàn)象較為突出，導(dǎo)致工業(yè)化與城鎮(zhèn)化、規(guī)劃與建設(shè)、建設(shè)與管理、管理與經(jīng)營等關(guān)系不協(xié)調(diào)。工業(yè)化進(jìn)程與城鎮(zhèn)化發(fā)展是相互滲透的，協(xié)調(diào)好二者的關(guān)系不僅能有效提高經(jīng)濟(jì)效益，也能為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供更多空間和資源。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的完善有利于科研、教育、金融行業(yè)加快發(fā)展，并繁榮城鎮(zhèn)商貿(mào)業(yè)。城鎮(zhèn)的規(guī)劃滯后帶來諸多不利影響，而規(guī)劃之間缺少聯(lián)系和配套、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃不系統(tǒng)，又影響城鎮(zhèn)的發(fā)展。鑒于此，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，要重視規(guī)劃，實(shí)施規(guī)劃先行；要將工業(yè)化和城鎮(zhèn)化相互推進(jìn)，把管理權(quán)交還給城鎮(zhèn)居民，實(shí)現(xiàn)管理主體多元化；要完善城鎮(zhèn)化建設(shè)管理，推動(dòng)農(nóng)民的市民化進(jìn)程；要學(xué)會經(jīng)營城鎮(zhèn)，提供良好的交通、通訊、治安、環(huán)境等服務(wù)，發(fā)展城鎮(zhèn)商貿(mào)服務(wù)。

二、天津市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)“三部曲”

近年來全國先后探索出五種新型城鎮(zhèn)化模式，即天津模式、成都模式、廣東模式、蘇南模式和溫州模式。天津模式極具特色和代表性，具有鮮明的本地特色，主要包括三個(gè)階段。一是實(shí)施“以宅基地?fù)Q房”進(jìn)行新型小城鎮(zhèn)建設(shè)，解決農(nóng)民進(jìn)城后“住有所居”的問題。二是實(shí)施示范工業(yè)園區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)民居住社區(qū)“三區(qū)”統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)發(fā)展，解決農(nóng)民進(jìn)城后的就業(yè)問題。三是實(shí)施農(nóng)改非、村改居、集體經(jīng)濟(jì)改股份制經(jīng)濟(jì)的“三改一化”工作，解決農(nóng)民進(jìn)城后的身份問題。天津市通過實(shí)施這“三部曲”，使新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了重大進(jìn)展。

（一）“以宅基地?fù)Q房”推進(jìn)示范小城鎮(zhèn)建設(shè)

從2005年下半年開始，天津市結(jié)合本地實(shí)際，圍繞破解小城鎮(zhèn)建設(shè)中普遍存在的土地和資金約束等難題，經(jīng)過反復(fù)調(diào)查研究實(shí)施了“以宅基地?fù)Q房”推進(jìn)示范小城鎮(zhèn)建設(shè)的舉措。這個(gè)舉措是：在我國現(xiàn)行政策框架內(nèi)，堅(jiān)持承包責(zé)任制不變、可耕種土地不減、尊重農(nóng)民自愿的原則，高水平規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)有特色、適于產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)。農(nóng)民以其宅基地按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)換取小城鎮(zhèn)中的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。農(nóng)民原有的宅基地統(tǒng)一組織整理復(fù)耕，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。新的小城鎮(zhèn)，除了農(nóng)民住宅區(qū)外，還劃出一塊可供市場開發(fā)出讓的土地，用土地出讓收入來平衡小城鎮(zhèn)建設(shè)資金，從而實(shí)現(xiàn)人口向城鎮(zhèn)集中，工業(yè)向小區(qū)集中，耕地向種田大戶集中，農(nóng)民由第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，明顯改善生活居住環(huán)境，提高文明程度，享受城市化成果，真正實(shí)現(xiàn)“安居”、“樂業(yè)”與保障。

天津“以宅基地?fù)Q房”政策的實(shí)施主要分五個(gè)步驟：第一，區(qū)縣政府規(guī)劃“以宅基地?fù)Q房”程序，對農(nóng)民可復(fù)耕的土地進(jìn)行統(tǒng)一編制，明確驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)間安排，向更高等級的政府申報(bào)建設(shè)規(guī)劃及復(fù)耕規(guī)劃；第二，組成“以宅基地?fù)Q房”工作小組，為后期的管理工作做好準(zhǔn)備；第三，建設(shè)投資機(jī)構(gòu)作為小城鎮(zhèn)開發(fā)的投融資主力；第四，動(dòng)員向城鎮(zhèn)遷居的農(nóng)民簽訂“以宅基地?fù)Q房”協(xié)議，待農(nóng)民完成搬遷后將農(nóng)民宅基地交由土房管理；第五，大力推進(jìn)城鎮(zhèn)制度創(chuàng)新，有序管理城鎮(zhèn)建設(shè)?！耙哉?fù)Q房”推進(jìn)示范小城鎮(zhèn)建設(shè)，不僅得到了國家有關(guān)部門的支持和肯定，也得到了廣大農(nóng)民群眾的廣泛支持和真心擁護(hù)。實(shí)踐表明，“以宅基地?fù)Q房”建設(shè)示范小城鎮(zhèn)符合天津?qū)嶋H，反映了廣大農(nóng)民的意愿，是解決小城鎮(zhèn)建設(shè)中土地和資金制約的有效途徑，是對新型城鎮(zhèn)化的新探索。

（二）推動(dòng)農(nóng)村“三區(qū)”聯(lián)動(dòng)統(tǒng)籌發(fā)展

2010年天津市委、市政府為了擴(kuò)大和完善示范小城鎮(zhèn)建設(shè)，提出了實(shí)施“三區(qū)”統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)發(fā)展的新戰(zhàn)略?！叭齾^(qū)”聯(lián)動(dòng)統(tǒng)籌發(fā)展是在開展示范小城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)的同時(shí)，大力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，高標(biāo)準(zhǔn)啟動(dòng)示范工業(yè)園區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，形成示范工業(yè)園區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)民居住社區(qū)“三區(qū)”統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)發(fā)展的格局，為小城鎮(zhèn)建設(shè)提供新的動(dòng)力，在更高水平上實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的“安居”、“樂業(yè)”與保障[2]。以“三區(qū)”統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)發(fā)展推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，就是要明確小城鎮(zhèn)發(fā)展定位，科學(xué)合理布局，加快區(qū)縣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營集中、工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，加快推進(jìn)農(nóng)村的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供空間保障，為實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐和動(dòng)力。推進(jìn)“三區(qū)”統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)發(fā)展要從天津?qū)嶋H出發(fā)，充分發(fā)揮特大城市的比較優(yōu)勢，以盡快提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，盡快縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，推動(dòng)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)調(diào)整邁出更大步伐，加快形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局。

“三區(qū)”統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)發(fā)展能夠強(qiáng)區(qū)強(qiáng)鎮(zhèn)，是天津推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必要舉措，也是天津市探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新途徑，有利于促進(jìn)縣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、提高農(nóng)民生活質(zhì)量以及保證農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。

（三）推進(jìn)“三改一化”

“三改一化”即將農(nóng)民改為居民，村民的農(nóng)業(yè)戶口改為非農(nóng)業(yè)戶口，與城市居民享受同等待遇；將農(nóng)村改為社區(qū)，撤銷農(nóng)村村委會，建立社區(qū)居委會，完善配套的社區(qū)管理和服務(wù)體系；將村集體經(jīng)濟(jì)組織改為股份制公司，采取資產(chǎn)變股權(quán)、村民變股東的方法，實(shí)施股份制改造，按照先試點(diǎn)、再推開的原則，分類指導(dǎo)，穩(wěn)步推進(jìn)[3]?！叭囊换惫ぷ鞯目傮w思路框架是：堅(jiān)持三個(gè)層面聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，繼續(xù)推進(jìn)以示范小城鎮(zhèn)建設(shè)為龍頭，農(nóng)村居住社區(qū)、示范工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)“三區(qū)”統(tǒng)籌、聯(lián)動(dòng)發(fā)展，逐步消除農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的體制性障礙，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素合理流動(dòng)，探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展和構(gòu)建和諧社會的有效途徑，全面助推天津經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展，形成具有天津特色的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式[4]。“三改一化”的基本原則是統(tǒng)籌規(guī)劃、整體推動(dòng)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，保持社會和諧穩(wěn)定，試點(diǎn)先行、穩(wěn)步推進(jìn)。實(shí)踐證明，實(shí)施“三改一化”有利于系統(tǒng)解決工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“三農(nóng)”問題，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、加快形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局[2]，維護(hù)社會穩(wěn)定以及實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的“安居”、“樂業(yè)”與保障。

三、政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的角色定位

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是擴(kuò)大內(nèi)需、解決“三農(nóng)”問題的重要途徑，有利于推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，政府扮演的角色非常特殊，多元化的行為主體使政府定位非常重要。政府合理準(zhǔn)確的定位是實(shí)現(xiàn)各行為主體良性互動(dòng)的基礎(chǔ)。為推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、糾正城鎮(zhèn)建設(shè)過程中的偏差，政府必須擔(dān)當(dāng)起應(yīng)盡的責(zé)任[5]。

（一）政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中面臨的議題與職能

面臨社會轉(zhuǎn)型與體制轉(zhuǎn)軌，遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)，準(zhǔn)確定位政府角色是首要任務(wù)。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，政府要在調(diào)整經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式以及優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、公平有效地供給公共產(chǎn)品及服務(wù)、營造良好的基層組織等方面發(fā)揮重要的作用。

1.制定新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃，調(diào)整經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)最基本的議題是調(diào)整經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式，優(yōu)化并升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。雖然我國三十多年來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展依靠勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)與廉價(jià)的勞動(dòng)力資源有效結(jié)合取得了舉世矚目的成就，但這種低端的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式限制了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。在全球化快速推進(jìn)的新形勢下，我國出口商品的成本優(yōu)勢減弱，競爭力下降。基于此，要摒棄這種過于簡單的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式，重新調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。在新城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，以消費(fèi)和服務(wù)作為主導(dǎo)力量的國內(nèi)市場要求有穩(wěn)定的城市空間，政府要根據(jù)現(xiàn)有狀況做出科學(xué)的決策調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)各部門重新配置生產(chǎn)要素，優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。事實(shí)上，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式要依靠新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，而新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作為調(diào)整生產(chǎn)方式的載體要符合國家政策方針調(diào)整與配置人力資源。因此，政府要重視自然生態(tài)環(huán)境、技術(shù)發(fā)展以及社會人文建設(shè)，制定科學(xué)、合適的規(guī)劃方案來提升城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量和水平，把城鎮(zhèn)建設(shè)的目標(biāo)從過去對財(cái)富的一維追求向財(cái)富、健康、文明三維發(fā)展。

2.均等提供基本公共服務(wù)，保障公共產(chǎn)品供給。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求政府公平合理地為每個(gè)城鎮(zhèn)居民提供基本公共服務(wù)，指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本原則是將公平視作與經(jīng)濟(jì)效率擁有同等地位的因素。然而，社會公正是社會活動(dòng)中很難把握的問題。從社會成員方面而言，社會公正是公共權(quán)力、公共利益的平均共享，即每個(gè)人都能享受到同等的改革成果。這種公平涉及構(gòu)建資源合理分配的機(jī)制，完善資源分配機(jī)制對每個(gè)社會成員的利益具有一定的保障作用。就具體的公共政策領(lǐng)域而言，基本公共服務(wù)均等化促進(jìn)了社會公正，其根本點(diǎn)在于承認(rèn)每個(gè)城鎮(zhèn)居民都擁有獲得公共資源的權(quán)利和機(jī)會。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是城鎮(zhèn)化建設(shè)中的支撐環(huán)節(jié)，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了必要的物質(zhì)基礎(chǔ)，而城鎮(zhèn)化建設(shè)在一定程度上改善了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給情況，政府要承擔(dān)保障公共產(chǎn)品供給的責(zé)任。因此，加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)就要改變城鄉(xiāng)的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌農(nóng)村與城市的公共產(chǎn)品供給制度，滿足農(nóng)村居民對基本公共服務(wù)的需求，從而更好地推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

3.構(gòu)建良好的基層組織，管理城鎮(zhèn)建設(shè)，創(chuàng)新體制與制度。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要把構(gòu)建良好的基層社會組織作為重點(diǎn)任務(wù)，其目的就是調(diào)整人際關(guān)系模式，使鄉(xiāng)村居民入城后能真正融入城市。然而，我國的鄉(xiāng)村社會主要是由家族形式形成的人際交互模式，人際關(guān)系很大程度上是根據(jù)倫理準(zhǔn)則來處理，淡化了法律作用，不利于組織管理。因此，構(gòu)建良好的基層組織不僅有益于推進(jìn)基層民主化建設(shè)，還能引導(dǎo)基層組織管理機(jī)制的創(chuàng)新。管理城鎮(zhèn)建設(shè)工程系統(tǒng)有一定的復(fù)雜性與長期性，政府只有強(qiáng)化管理才能實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化工作的穩(wěn)步推進(jìn)。城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)質(zhì)就是實(shí)現(xiàn)已經(jīng)定制的目標(biāo)，并不斷向更高層次發(fā)展，這就要求政府有明確的管理目標(biāo)，其中涵蓋城鎮(zhèn)建設(shè)目標(biāo)管理。在實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化總體目標(biāo)的過程中，作為管理者的政府要與城鎮(zhèn)建設(shè)者密切聯(lián)系，協(xié)調(diào)好各方面的利益，使城鎮(zhèn)化建設(shè)與管理形成合力，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。合理的制度與體制創(chuàng)新對于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展具有促進(jìn)作用，城鎮(zhèn)化發(fā)展依靠創(chuàng)新的體制和制度來深化。政府扮演制度設(shè)計(jì)者的角色，必須大力推動(dòng)體制改革和制度創(chuàng)新，通過新體制的確立來保障社會生活的正?；?，這也進(jìn)一步清除了陳舊的制度或體制對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的障礙。

（二）優(yōu)化新城鎮(zhèn)化建設(shè)中的政府行為

1.協(xié)調(diào)市、縣、鎮(zhèn)三級政府的行為。在我國的行政管理體制下，城鎮(zhèn)化建設(shè)會受到各級政府的影響，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政情況引導(dǎo)了該區(qū)域的城鎮(zhèn)化建設(shè)。如果政府部門在服從上級安排時(shí)有一定的傾向性，該區(qū)域內(nèi)人民的利益就會被弱化。因此，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，地方政府要制定協(xié)調(diào)機(jī)制，使上級政府能夠?qū)Ξ?dāng)?shù)氐那闆r有基本的認(rèn)識，便于政府制定城鎮(zhèn)化建設(shè)的方案[6]。一方面，上級政府要給予基層政府更大的行政空間，使基層政府擁有更強(qiáng)的行政能力去推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。另一方面，城鎮(zhèn)化建設(shè)的直接受益與推動(dòng)者都是農(nóng)民，政府要將農(nóng)民作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的主體。政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中要將自己的利益最小化而將農(nóng)民利益最大化，政府的政策應(yīng)該圍繞農(nóng)民增收及社會保障等方面來進(jìn)行[7]。

2.關(guān)注民生，走民生型城鎮(zhèn)道路。新城鎮(zhèn)化建設(shè)要解決增長導(dǎo)向型城鎮(zhèn)化帶來的一系列社會問題（如農(nóng)民工融入、失地農(nóng)民、拆遷、城鎮(zhèn)體系不合理等），走可持續(xù)發(fā)展的健康城鎮(zhèn)化之路。從根本上解決快速城鎮(zhèn)化過程中的矛盾和問題，就必須在城鎮(zhèn)化過程中更加關(guān)注民生，走民生型城鎮(zhèn)化道路。一是改善基礎(chǔ)設(shè)施，形成城鎮(zhèn)主干道、次干道、支路的交通路網(wǎng)，保障供水、供電、供氣，提高城市發(fā)展承載力和可持續(xù)發(fā)展能力。二是加大城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)力度，建成城鎮(zhèn)居民關(guān)心的學(xué)校、醫(yī)院、體育場館、文化設(shè)施，并提供就業(yè)培訓(xùn)與服務(wù)。三是加強(qiáng)棚戶區(qū)改造和保障性住房建設(shè)，改善農(nóng)民的居住條件，解決部分中低收入家庭住房困難，促進(jìn)社會和諧。四是提升城鎮(zhèn)環(huán)境，實(shí)施水環(huán)境治理、綠化造林、生活垃圾無害化處理等生態(tài)環(huán)境工程?？傊⒅孛裆鷥?yōu)先，保障城鎮(zhèn)居民的住房需求；要堅(jiān)持產(chǎn)城相融，通過產(chǎn)業(yè)推動(dòng)促進(jìn)就業(yè)，從而推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

（三）政府在新城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的措施

1.引導(dǎo)市場運(yùn)作方式，建立農(nóng)民工社會保障制度。市場運(yùn)作方式意味著要完善市級、縣級的基礎(chǔ)設(shè)施。對已有資源進(jìn)行整合，建設(shè)培訓(xùn)教育基地；儲備人力資源，創(chuàng)建農(nóng)村勞動(dòng)力資源數(shù)據(jù)庫，明確掌握培訓(xùn)與職業(yè)教育對象相關(guān)的信息，有效銜接就業(yè)環(huán)節(jié)與培訓(xùn)環(huán)節(jié)；制定專業(yè)體系，按照“培養(yǎng)-輸出-提升”的流程，與沿海城市加強(qiáng)溝通交流與合作；通過以大帶小的發(fā)展模式來提升城鎮(zhèn)化水平，即通過大城市發(fā)展帶動(dòng)周邊城鎮(zhèn)發(fā)展[8]。同時(shí)，政府建立操作性強(qiáng)的農(nóng)民社會保障制度，確保農(nóng)民在城鎮(zhèn)中落戶不受指標(biāo)限制。城鎮(zhèn)中有固定住所的人員按照本人的意愿轉(zhuǎn)為城市戶口能解決農(nóng)民的后顧之憂，讓農(nóng)民對入城長期性居住放心。此外，政府要組織和引導(dǎo)農(nóng)民安置生活等，通過多層次與多形式的社會保障制度來建設(shè)有利于農(nóng)民居住的城鎮(zhèn)環(huán)境。

2.改革完善戶籍制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)制度。戶籍制度改革需要有相關(guān)的配套政策把戶籍改革與身份識別系統(tǒng)聯(lián)系起來。戶籍管理制度看似是控制人口流動(dòng)的制度，但事實(shí)上屬于對政府在管理城鎮(zhèn)人口、社會保障以及城市建設(shè)方面的考驗(yàn)。對于農(nóng)民而言，戶籍所呈現(xiàn)的變化主要表現(xiàn)在形式上，但居民希望政府改變戶籍制度以讓其能夠在真正意義上享受平等，擁有權(quán)利[9]。要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，需要進(jìn)行包括土地規(guī)范流轉(zhuǎn)在內(nèi)的多項(xiàng)改革，而土地流轉(zhuǎn)的首要任務(wù)是擴(kuò)充完善征地制度所包含的內(nèi)容，結(jié)合制定此制度的目的，再采用合適的形式。土地只能是由于公共目的而被占用，由政府進(jìn)行征購，補(bǔ)償費(fèi)需要基本靠近或等于被占用土地的市場價(jià)格，或者最少也不能比質(zhì)量一樣、土地面積一樣的征地成本低。此外，還要建立科學(xué)合理的土地評價(jià)體系以及測算標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)定不移地遵循農(nóng)民自愿、平等、協(xié)商等原則[10]。

3.改革財(cái)稅管理體制，優(yōu)化投融資體制。要合理利用財(cái)政管理政策。當(dāng)下我國實(shí)行分稅制財(cái)務(wù)管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不屬于一級政府但財(cái)政獨(dú)立。雖然很多地區(qū)都采用了由縣級管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)的方式，并且對其進(jìn)行改革，但改革不徹底。對于一些具有較好經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)且城鎮(zhèn)化進(jìn)程較快、建設(shè)較好的建制鎮(zhèn)，允許其設(shè)立鎮(zhèn)級財(cái)政部門，使其城市化進(jìn)程速度獲得進(jìn)一步提升，這對周邊地區(qū)的輻射以及帶動(dòng)作用也更加明顯。而對于各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施都較差的鎮(zhèn)，則可繼續(xù)推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”模式，同時(shí)使上級政府對下級政府所制定的轉(zhuǎn)移支付制度更具規(guī)范性，為進(jìn)行財(cái)政獨(dú)立奠定良好基礎(chǔ)[7]。要優(yōu)化公共領(lǐng)域的投融資體制，政府應(yīng)該加大投資力度來擴(kuò)充基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域，使其對于外資以及民間資本也具有開放性。同時(shí)，鼓勵(lì)民間資本以及外資投資于能源、處理污水、供水以及加強(qiáng)交通設(shè)施等環(huán)保事業(yè)或公共基礎(chǔ)建設(shè)事業(yè)，只要該行業(yè)沒有法律嚴(yán)格規(guī)定禁入的都可以允許。擴(kuò)展融資渠道，通過采取多種方式使融資渠道多樣化，同時(shí)擴(kuò)展民間資本對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共事業(yè)的投資機(jī)會與投資空間，使民間資本也能涉獵到具備經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，使城鎮(zhèn)公共物品具備更高更完善的供給能力與服務(wù)，使城鎮(zhèn)功能得以最大程度地完善。政府在公共領(lǐng)域中，也要遵循市場經(jīng)濟(jì)原則，盡量使投資的審批程序化繁為簡，進(jìn)一步提升政府的工作效率[11]。

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