毛壽龍　景朝亮

摘要：轉(zhuǎn)變政府職能是一個經(jīng)常引發(fā)人們思考的老話題，目前再度成為公共行政領域的研究焦點?；仡櫧晡覈鴮W術界關于政府職能模式的認知脈絡，包括傳統(tǒng)的馬克思主義政府職能模式、市場導向型政府職能模式、引導型政府職能模式以及服務型政府模式等。政府職能范式的更新反映出人們看待政府職能的視角在變化，而在視角變遷中，行政生態(tài)環(huán)境、路徑依賴及我國文化的中庸傾向與實用主義偏好等因素都起了重要作用。

關鍵詞：政府職能；引導型；服務型；市場導向型

中圖分類號：D035文獻標識碼：A文章編號：1008-7168（2014）04-0012-07

政府職能轉(zhuǎn)變不是一個新問題。從實踐上說，自改革開放以來，政府職能轉(zhuǎn)變一直都是我國政府改革的著力點。從理論上說，只要政府存在，政府職能便是一個容易引發(fā)人們探討的話題。在行政學歷史上，威爾遜、古德諾關于政治-行政二分法的經(jīng)典認知，實質(zhì)就是在探索政府職能的界定問題。而政治經(jīng)濟學上古典自由主義與國家干預主義之間的長期爭論，基本上也是由于對政府職能有著不同主張而引起。我國學者的政府職能理念也層出不窮，不用細說我國古代關于政府職能的思想遺產(chǎn)，單是在我國改革開放后，人們對政府職能的研究就可謂浩如煙海了。本文通過回顧這一時期我國學界關于政府職能的認知，嘗試歸納我國政府職能轉(zhuǎn)變研究的大致脈絡，為今后政府職能轉(zhuǎn)變的研究和實踐提供借鑒價值。

一、近三十年我國政府職能轉(zhuǎn)變研究的概況

最近三十年來，我國對政府職能轉(zhuǎn)變的研究發(fā)生了巨大的變遷。據(jù)中國期刊網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，改革開放前，人們對政府職能領域鮮有涉足，似乎政府職能的認知也帶有某種計劃性，普遍認為政府不外是“民主和專政兩方面職能”②。自1984年我國第一篇討論政府職能的論文發(fā)表以后，研究熱情持續(xù)發(fā)酵，到20世紀八十年代末出現(xiàn)過小高潮，再經(jīng)過九十年代初回落后，從1992年始對政府職能轉(zhuǎn)變的研究熱情又陡然升溫且延續(xù)多年，至世紀之交研究量呈直線上升之勢，到2008年的政府職能研究量達到新的峰值。

我國政府職能轉(zhuǎn)變研究與改革開放步伐息息相關。政府職能轉(zhuǎn)變研究的背后，有我國持續(xù)演進的改革實踐作為基礎，前者猶如后者的晴雨表。例如，1992年政府職能的研究量開始攀升，適逢鄧小平南方談話之際；2000年前后的研究高潮與“入世”和“‘三個代表寫入黨章和憲法”等重大事件相應；而2008年的研究峰值與十七大正式提出“建設服務型政府”、“著力轉(zhuǎn)變職能”的要求契合。鑒于這種映射關系，我們還可以從中捕捉到幾項政府職能轉(zhuǎn)變的（假設性）動因，包括（但不限于）政府引導、市場化改革方向、國際壓力、執(zhí)政黨與時俱進的內(nèi)在調(diào)適傾向、社會不同利益間的均衡再造，以及意識形態(tài)的推動等。換言之，政府職能轉(zhuǎn)變的行政實踐往往是學術界政府職能探討的先導，因而不同時期政府面對行政生態(tài)的差異，也就決定了不同時期政府職能轉(zhuǎn)變的基調(diào)。

從研究主體看，該時期有各種學科背景的作者加入這場關于政府職能的“馬拉松”式討論中，堪稱新時代的“百花齊放、百家爭鳴”。同時，就學者能討論“政府職能”的事實本身也可以昭示歷史的進步，畢竟能討論總比不能討論好。經(jīng)過研究，政府職能的理論日漸豐富，人們對政府職能的認知也在不斷深化。

二、近三十年我國政府職能轉(zhuǎn)變的研究成果

（一）馬克思主義視角下的政府職能類型

我國改革開放后最早討論政府職能的論文發(fā)表于1984年[1]，該文重述了馬克思主義的政府職能觀，即控制性政治職能和滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需要的合理性職能。在階級存在的情況下，沒有政府社會就不能存在；而假如不重視社會的共同需要，政府本身也將不能存在下去，因而政府的政治控制與經(jīng)濟社會發(fā)展這兩種職能相輔相成。盡管馬克思主義是一種科學的理論，但馬克思主義本身并不是封閉的，它具有與時俱進的優(yōu)秀品質(zhì)。這就意味著馬克思本人的學說可能也有待改進的地方。于是，便有論者對馬克思主義政府職能觀中某些不合時宜的成分提出了質(zhì)疑。譚健曾批評說，傳統(tǒng)上關于政府職能的階級理論（包括資本主義國家對內(nèi)統(tǒng)治、對外侵略或國防的“兩職能說”；或者社會主義國家對地主資本家專政、對農(nóng)民實行領導、對整個社會進行社會主義建設的“三種職能說”），均已不適應我國現(xiàn)實生活的實際變化，政府職能理應“根據(jù)不同時期的任務和形勢的變化而變化”[2]。盡管這種觀點有其可取之處，但馬克思主義作為黨的指導思想，其政府職能觀一直都在深刻影響著我國大政方針的設計，例如“四項基本原則”、“五不搞”等理念就是馬克思主義關于政府“控制性政治職能”的體現(xiàn)；而“發(fā)展是硬道理”、“一心一意謀發(fā)展”等方略反映出政府對“滿足經(jīng)濟發(fā)展需要的合理性職能”之重視?？梢?，馬克思主義關于政府職能的“二分法”仍有極強的指導性，是我國政府職能界定和轉(zhuǎn)變的根本思想，無論我國政府職能如何轉(zhuǎn)變，“控制性政治職能”將不但不能轉(zhuǎn)變，而且還會繼續(xù)加強，這將構(gòu)成我國行政體制的基本制度環(huán)境，“政府職能必須遵循馬克思主義政府理論的原則”[3]。

當然，由于馬克思主義的這種“職能二分”屬于宏觀層面，而目前關于“政府職能轉(zhuǎn)變”的探討多傾向于具體，所以縱觀這一時期的政府職能文獻可以發(fā)現(xiàn)，學者們套用馬克思主義路徑來探討政府職能的研究反而不多?；蛟S感知到馬克思主義在政府職能研究中過于宏觀的特征，我國很多學者都偏好從馬克思主義以外的理論成果中汲取養(yǎng)分，為政府職能的理論研究提供借鑒。在此互融互通中，新時代的馬克思主義政府職能觀——社會主義市場經(jīng)濟中的政府職能理論得以日趨完善。

（二）市場自由導向的政府職能類型

改革開放后，在我國曾遭排斥的市場經(jīng)濟理念重回人們的視野，為市場正名、調(diào)整政府職能的呼聲很高，榮敬本是一個代表。他所理解的政府職能內(nèi)涵以西方古典自由主義為基礎，認為政府職能就是“保證市場秩序和建設公共財物③、創(chuàng)造市場平等競爭的環(huán)境、市場面前一律平等”[4]。既然要重新尊重市場過程“看不見的手”，就應該收斂政府“看得見的手”，后來榮敬本依據(jù)哈耶克關于“知識”的觀點，闡述了在“知識分散”的約束下政府計劃職能必然遭遇的困境[5]。榮敬本還與吳敬璉共同發(fā)表過一個報告，列舉了市場經(jīng)濟中政府應承擔的四種職能（參見表1），并宣稱除此以外的政府職能通常會出現(xiàn)政府失靈[6]。

者所理解的“市場經(jīng)濟條件下的政府職能”

職能類型內(nèi)涵

發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟在市場經(jīng)濟規(guī)模有限而排除競爭時，政府應當進行干預，制定產(chǎn)業(yè)政策，扶植和培育市場，形成規(guī)模經(jīng)濟，以利于國內(nèi)和國際競爭。同時，政府要采取措施，反對壟斷。

提供共用品由于共用品帶有搭便車性質(zhì)，這些產(chǎn)品不可能由企業(yè)通過市場來生產(chǎn)。這類共用品的生產(chǎn)只能由政府來組織。

克服外部性在市場經(jīng)濟中，企業(yè)往往會把生產(chǎn)成本轉(zhuǎn)嫁到社會身上，而自己去享受收益。政府必須采取立法和行政手段來克服這種外部性。

克服信息不對稱在市場經(jīng)濟中，在企業(yè)外部或內(nèi)部，實際上存在著市場交換契約關系，信息不對稱現(xiàn)象廣泛存在，一方可以利用信息的不對稱欺騙另一方，造成市場的失效。必須依靠建立維護保障產(chǎn)權的法律制度，以鼓勵人們合作，追求有利于生產(chǎn)發(fā)展的科學知識和信息，克服信息不對稱。

顯然，以上主張的理念基礎都源于西方經(jīng)濟學，包括規(guī)模經(jīng)濟、公共物品、外部性、信息不對稱等理論。從以上主張還能看到，我國市場派學者對政府職能的界定并不刻意遵循西方理論的具體哪一種。例如，表1的四項主張中有些論點是從西方新古典經(jīng)濟學中拿來，有些則從奧地利經(jīng)濟學中汲取，還有些則源于新制度經(jīng)濟學。盡管如此，我國學者這種采眾家之長、為我所用的做法在實踐中卻有某種獨到之處，最突出的就是實用，也應了貓論理念，即無論理論源自何處，只要有用皆可“拿來”。事實上，我國市場派學者在引進西方經(jīng)濟學時也不是全盤接受，而是從一開始就注重靈活性，從而較好地避免了帕特南筆下“外生制度不服水土”的尷尬[7]。的確，我國市場派學者推廣市場理論的手段與效果可圈可點，經(jīng)驗就在于堅持市場方向，同時顧及傳統(tǒng)力量的慣性，為此搭建起便于實踐的理論緩沖帶，而不是全盤引入或推行所謂的休克療法。即使一些人感覺這種混搭不夠純粹和徹底，但恰恰體現(xiàn)了事物發(fā)展應遵循的漸進性。如果說“中國模式”能成立的話，那么對不同理論的交雜、中庸、漸進式處理，應該是其中一個重要的文化內(nèi)涵。

另外，還應提及的是厲以寧的“二次調(diào)節(jié)”說（或叫攪拌機職能模式），即“市場調(diào)節(jié)經(jīng)濟，政府管理市場”[8]，前者發(fā)揮第一次調(diào)節(jié)的作用，尊重市場的力量；后者發(fā)揮第二次調(diào)節(jié)的作用，強調(diào)政府對調(diào)節(jié)經(jīng)濟的市場的管理與再調(diào)節(jié)。凡是市場能夠做到的，政府就不必代勞，政府只做好市場做不到的事情，尤其是制定游戲規(guī)則，對市場進行管理。這種觀點在十三大上曾被確立為政府職能轉(zhuǎn)變的總方針。考慮到厲以寧曾為現(xiàn)任總理李克強的導師，有理由認為“二次調(diào)節(jié)說”還將對我國今后的行政生態(tài)（尤其是政府職能轉(zhuǎn)變）產(chǎn)生巨大影響。事實上，李克強近來也反復強調(diào)：市場能做的交給市場，政府只做好應做的事情。這種觀點與厲以寧的思想如出一轍，在政府職能市場導向的同時為政府管制留有余地，讓政府職能的界定兼具原則性和靈活性，很符合中國人傳統(tǒng)的文化習慣，尤其是中庸偏好，這種契合客觀上增加了政府職能市場化的便利性。

還應注意的是，20世紀八十年代末，隨著政府經(jīng)濟職能民主化的浪潮，要求實現(xiàn)政府政治職能的民主化的呼聲也逐漸浮現(xiàn)，劉軍寧曾以西方近代的分權與制衡思想為理論淵源，闡述過政治職能的分工理論，以此為政府職能描繪了一條邏輯線路，即需要促成職能，職能衍生機構(gòu)，機構(gòu)使用權力，權力需要分工，分工依賴法律，否則民主政治便岌岌可危或流于形式[9]。反過來說，也不乏學者認為政府職能市場化的政治風險，并警告說“我國是社會主義國家，且生產(chǎn)力相對不發(fā)達，因此，需要強化的職能一定要強化，不可盲目地按照西方政府職能模式機械地亂套。至于丟棄了自己寶貴的東西而揀來別人扔掉的敝屣，就更不應該了”[10]。在強化政府職能、抵制西方自由化思想的聲勢中，政府職能轉(zhuǎn)變的方向曾有過彷徨，而“總設計師”鄧小平通過南方講話再明確提市場自由，甚至要求“不去爭論姓社姓資”，于是政府職能的探討才得以再回到市場主導的方向。經(jīng)過幾度磨合后，市場導向的政府職能最終還是堅持了下來，并且充分考慮了中國國情，形成了具有中國特色的市場經(jīng)濟理論；同時，政府職能的觀念也在某些國家（尤其是新加坡等東南亞國家）的示范下，逐漸形成一種被稱為“引導型”的政府職能類型。

（三）政府引導的政府職能類型

所謂“引導型”政府職能模式，強調(diào)既不要單純追求市場自由，也不要單純依靠政府管制，而是在有限干預和有效引導中發(fā)揮市場的資源配置作用，張康之是這一理論的首倡者。在政府職能設定方面，斯密認為僅限于國防、產(chǎn)權保障、公共設施方面，后來科斯、諾斯又特別強調(diào)了政府在制度建設中的獨特作用——這類職能被張康之描述為“保護型政府職能”[11]。盡管斯密“守夜型政府”理念認為政府職能的更多擴展，會侵犯到個體的自由和權利，但現(xiàn)實中政府職能常常以“市場失靈”為理由而突破這種疆界，比如美國的“羅斯福新政”和我國改革開放前的“全能政府”——這種情況被描述為“干預性政府職能”。在此基礎上，張康之認為，在我國保守型政府職能已不具備存在的歷史條件，而干預性政府職能可能因“惡性擴張為絕對干預，造成政府失靈”[11]：“新興工業(yè)化國家和地區(qū)政府在推行市場化的過程中，由于缺少經(jīng)濟發(fā)展的必要資本，必須通過對外開放，尋求外資的支持，這就需要構(gòu)建良好的投資環(huán)境，而這種環(huán)境必須由政府提供。政府必須建立和維持穩(wěn)定的政治秩序和經(jīng)濟秩序，對經(jīng)濟發(fā)展提供保護又要加以適當干預。這種保護和干預無論在形式上還是在內(nèi)容上都與發(fā)達國家曾運用過的保護和干預不同，是一種全新意義上的保護和干預，這種保護和干預有機地結(jié)合在一起，就表現(xiàn)為一種新型的政府職能模式——引導型政府職能模式”[11]（p.14）。

從我國行政實踐看，引導型政府職能模式很接地氣。譬如，自分稅制施行以來，我國地方政府的積極性就多集中在本地的經(jīng)濟發(fā)展上，而經(jīng)濟的發(fā)展離不開資本的運作，于是，各個地方政府就展開了招商引資的競爭，紛紛改善本地的基礎設施、環(huán)境保護、稅收政策、行政程序等，因為只有這樣才能在激烈的競爭中吸引項目，進而用項目拉動經(jīng)濟增長，實現(xiàn)地方就業(yè)，促進民生改善，同時增加地方財政收入，為公共服務的有效供給提供保障。所以，項目就成為地方政府工作中綱舉目張的“綱”，而政府的角色已明顯不再直接干預企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，乃是居于外圍作扶持和引導者的角色：通過基礎設施建設與環(huán)境的改善、通過行政程序的優(yōu)化來搭建企業(yè)發(fā)展的良好平臺，再通過企業(yè)的發(fā)展實現(xiàn)企業(yè)、政府、民眾及整個社會的共贏。這一路徑中的政府職能顯然帶有“掌舵而非劃槳”的意思，而掌舵跟“引導”顯然是同義詞?？梢姡龑驼毮苣Ｊ皆趯嵺`和理論上都可找到有力注腳。

此外，張五常還曾將引導型政府職能模式下的“縣域經(jīng)濟競爭”理解為中國經(jīng)濟高速發(fā)展的主因④。其實，引導型政府職能與東南亞國家興起的“發(fā)展型國家”職能觀（Developmental State）也極為相似。張康之論述引導型政府職能模式時曾多次談及東南亞的政府職能經(jīng)驗，而阿米亞·庫瑪·伯格奇（Amiya Kumar Bagchi）也寫道：“政府作為人類的一種制度，其不同的職能模式乃是由人類建構(gòu)該制度的方式所決定的。雖然小微政府（Minimalist State）的職能愿景頗有吸引力，但問題是倘若人們生活水平上不去，倘若不通過干預來有效改善衛(wèi)生、教育等服務，則這個國家將很容易淪為無秩序、分裂和內(nèi)戰(zhàn)之中，所以說，發(fā)展是必須的政府職能”[12]（pp.25）。濫觴于東南亞國家的發(fā)展型國家理論之要義，跟我國“發(fā)展即硬道理”的觀念存在很大交集，而這種基于政府引導、發(fā)展至上的理論被張皓認定是符合中國情況的“正確的職能模式”：“政府以前瞻性的戰(zhàn)略眼光，在充分認識和運用市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律基礎上，以更為積極主動的姿態(tài)和行動，集中各種優(yōu)勢資源，引導和推進我國經(jīng)濟和社會的全面發(fā)展，事實已經(jīng)充分證明選擇這種（引導型）政府職能模式的正確性?！盵16]（p.3）

同時，劉熙瑞也曾用“新凱恩斯主義”的概念闡述過政府的掌舵或引導職能，并以此批判消極自由主義，希望“重新澄清政府的作用”[14]。這些主張呼應了亨廷頓的政府職能觀，即“政府職能就是治理。軟弱而少權威的政府無法履行其職能，這樣的政府就如同受賄的法官、怯弱的士兵、愚昧的教師一樣，是不道德的”[15]（p.28）。換言之，政府絕不能假托“放任自由”、“無為而治”等名頭而疏忽了政府本分。應盡的職能責無旁貸，甚至為此不憚于“面臨地雷陣和萬丈深淵時仍一往直前”。也許，正是因為政府在認準的事情上“一往直前”的氣概，所以，政府職能在界定方面就需要格外慎重，否則，且不說萬一出現(xiàn)“南轅北轍”的意外結(jié)果而悔之晚矣，即便是政府職能有“毫厘之失”，也會造成社會效果的“千里之謬”。這也就構(gòu)成了對引導性政府職能的一項挑戰(zhàn)，即談政府引導則必然預設了一個前提：政府的信息是完備的、認知是充分的、判斷是科學的，而后便可合理地“正確引導”。然而，回看現(xiàn)實，更多的情況卻是“有限理性”、“信息不充分”以及西蒙筆下稀缺的注意力和信息處理能力。這些約束與生俱來，即便政府也不能例外。所以說，雖然引導型政府職能模式具備很好的理論基礎和現(xiàn)實印證，但仍有待不斷發(fā)展完善，尤其是如何對待該模式下“政府必定理性和正確”的基礎性預設。在此，應該提及劉瓊蓮關于完善引導型政府職能的洞見，她很有創(chuàng)意地將政府的“引導的職能”與“服務于公民權的職能”結(jié)合起來[16]，希望通過尊重公民知情權、倡導公民參與、鼓勵自主治理，來實現(xiàn)社會中分散在不同個體的知識和理性得以自由交流和互動，在此過程中，既容許了公民對公共事務的治理，也可有效彌補政府“單向度引導”之弊。無獨有偶，史晉川也曾著眼于此而提出“公民參與+發(fā)展型國家”的模式，主張充分尊重和發(fā)揮民眾的首創(chuàng)精神[17]。應該說，這些都是對引導型政府職能模式的有益補充，尤其他們注意到公民權的價值以及民眾的“首創(chuàng)精神”或“創(chuàng)制權”與政府引導職能的相輔相成，正如劉瓊蓮所言，就是“通過政府引導、監(jiān)督而實現(xiàn)服務”[16]。可見，民眾意識、社會意識乃是引導型政府職能的出發(fā)點和落腳點，而這種修訂版的引導型政府職能，與西方“服務而非掌舵”的呼聲相映成趣，服務型政府職能也就呼之欲出了。

（四）服務型政府職能類型

在1985年，《經(jīng)濟日報》就曾提出“服務型行政體制”概念，希望政府具備管理經(jīng)濟的職能以更好地服務經(jīng)濟社會的發(fā)展需求。此外，如毛壽龍所揭示的那樣，“服務一直是中國政府的施政原則，中南海新華門就寫著‘為人民服務”[18]。江澤民在十六大報告中明確指出：“要轉(zhuǎn)變政府職能，逐步實現(xiàn)從管制政府向服務政府轉(zhuǎn)變”。朱镕基在2002年政府工作報告中明確將政府職能歸為四類，即“經(jīng)濟調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務”。到2004年，溫家寶再度強調(diào)服務型政府的概念，認為建設服務型政府是克服我國傳統(tǒng)行政模式衍生種種弊端的良方，它將構(gòu)成我國政府行政改革的最終目標。

與此同時，學者們對服務型政府的研究也不斷豐富。劉熙瑞給服務型政府的定義引用很多，他說：“服務型政府是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府?！盵19]同時，研究者還提出服務型政府應注重價值研究，在政府管理中更加突出公平觀念，要體現(xiàn)公民對政府工作的參與，關注公民的滿意程度，強調(diào)對公民要求的回應。這種思想則與西方的新公共服務思想相通。在國外，新公共服務的代表登哈特夫婦所理解的政府職能同樣也強調(diào)政府職能的“服務型”，他們強調(diào)要恢復政府“對公民的善待與尊重”，“服務而非掌舵，牢固樹立權屬于公民的意識”，而不能以任何名義將政府當做“企業(yè)那樣運作”，同時主張服務要關注顧客的需求，促成成員間互信的形成及社會資本的發(fā)育。在新公共服務中，政府職能體現(xiàn)為一系列的專業(yè)職能、法律職能、政治職能和民主職能，重點確保政府對公民偏好和需要的回應，政府應該成為復雜治理系統(tǒng)中負責任的行動主體，其可能的角色包括促進者、改革者、利益代理人、公共關系專家、危機管理者、經(jīng)紀人、分析員、倡導者、公共利益的道德領袖和服務員等[20]（p.1）。

此外，我國學者還總結(jié)出其他很多斷片式職能類型，限于篇幅本文不一一列舉，只提一下楊百揆對政府職能的劃分方法，即分為立法職能、行政職能、司法職能、檢查監(jiān)督職能[21]。這種分類方式固然有別于我們當下關于政府職能的探討，但至少給我們一個提示，就是今后我國政府職能也許可以將司法職能強化起來，從而讓現(xiàn)實中很多涉法涉訴的信訪問題不至于總指望尋求政府解決，而是引導當事人通過正常司法程序?qū)で蠓ㄖ位?，這也將有助于實現(xiàn)政府職能的正位。

三、近三十年我國政府職能轉(zhuǎn)變的述評

一般認為，政府職能轉(zhuǎn)變應以社會需要為前提，根據(jù)不同時期的任務和形勢的變化而變化，否則就會出現(xiàn)“錯位”。政府職能轉(zhuǎn)變的本質(zhì)就是一種適應性變化，隨外部生態(tài)環(huán)境的變化，理性的政府會“有意識地對其子結(jié)構(gòu)和內(nèi)容不斷進行調(diào)整，使其發(fā)展成新的形態(tài)，以謀取它與環(huán)境的動態(tài)平衡，進而實現(xiàn)其對經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的現(xiàn)實推動”[22]。上文所說的馬克思主義視角、市場視角、引導視角、服務視角等政府職能模式，其實就是根據(jù)變化了的現(xiàn)實條件，從不同的角度來看待同一個事物。隨著行政生態(tài)環(huán)境的變化，人們所聚焦和關注的點自然也要調(diào)整，如庫恩所說，“科學發(fā)展過程中舊有范式遭遇的困境會成為創(chuàng)新的契機”[23]。因此，政府職能的轉(zhuǎn)變首先表現(xiàn)為視角的轉(zhuǎn)變，不同的視角會展現(xiàn)出不同的政府職能模式，這一點或許類似盲人摸象。與此同時，在我國深厚的文化積淀中，任何一種視角都將與其他視角走向融合，正如上文提到的那樣，持有市場導向政府職能觀的學者，往往會經(jīng)過折中與中國的國情相結(jié)合，產(chǎn)生出諸如“攪拌機”模式的政府職能理念；另一方面，從政府干預主義出發(fā)的學者也往往會經(jīng)過折中，與中國發(fā)展了的事實相結(jié)合，與時俱進地推出“引導型”模式的政府職能觀。實際上，這兩種不同的路徑最后都殊途同歸，指向的都是“具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟”條件下的政府職能模式，其靈魂正是“兩個基本點”戰(zhàn)略觀念，即一方面堅持政府的強而有效，一方面堅持維護市場的活力。究竟選擇哪一種職能模式或視角，決定因素中既有環(huán)境需求，更有路徑依賴及主觀意識形態(tài)的成分。按照馬克思主義，政府職能有先后之分，首先重視政治領域，后來發(fā)展到經(jīng)濟社會領域。事實上，通常所說的政府職能轉(zhuǎn)變就是針對經(jīng)濟社會領域的政府職能而言的。不過，在政府職能轉(zhuǎn)變的進路方面，也有觀點認為政府職能是一個整體，所謂政府的政治、經(jīng)濟職能等分類其實是邊界模糊的，而且在政府政治職能保持不變的情況下，單純推行經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)變難以實現(xiàn)[24]。

政府職能的“二次調(diào)節(jié)”理論是這一時期政府職能市場化的突出成果，它告訴人們政府管得太多太少都不好，政府職能應在這二者之間進行選擇。這樣的折中模式既符合我國傳統(tǒng)文化的慣性，也符合實踐的需求，因而成為行政實踐的選擇模式，盡管稱呼上可能根據(jù)視角有所差異，諸如前文提到的攪拌機模式、發(fā)展型模式、引導型模式，或政府主導型模式等，但這些概念基本上都認同政府職能方面的“政府-社會-市場”的分野邏輯[25]，堅持“市場、社會若可以做則政府可不加干預”的原則。此外還應注意的是，雖然學者常常提醒“政府職能的界定不應過度膨脹”[26]，甚至還預言“隨著社會的日益成熟，政府職能必將日趨萎縮”[27]，但實踐中無論國內(nèi)國外，政府職能總是呈現(xiàn)擴張趨勢，其根源在于“社會對政府的無止境的要求”，人們的素質(zhì)將直接決定政府職能的取向，“什么樣的人造就什么樣的制度（包括政府職能）”[28]（p.27）。說到政府職能的促成因素，外生推動因素也比較明顯，通過與國際接軌，我國確立了“有限政府、間接管理、宏觀調(diào)控”的政府職能轉(zhuǎn)變總方向[29]，而西方古典自由主義、多中心理論、公共選擇學派、新公共管理理論、新公共服務理論、社會資本觀念、行政生態(tài)學、系統(tǒng)論、制度經(jīng)濟學乃至營銷理論的元素等都曾對我國政府職能研究提供過有價值的啟發(fā)。

綜上，關于我國政府職能轉(zhuǎn)變的研究存在的問題，主要體現(xiàn)為以下三個方面。第一，我國政府職能研究存在“一多一少”的現(xiàn)象，多的是主題廣泛、視角多元、研究者的學科背景豐富、關注的持續(xù)性也較強；少的是有意識的、互動式的辯論，以至于大部分研究呈現(xiàn)出個體化思考、程式化表達的傾向，一定程度上影響到我國政府職能轉(zhuǎn)變方面的知識積累。第二，盡管政府職能從來都帶有動態(tài)性，但先前的文獻中對政府職能轉(zhuǎn)變的動態(tài)過程的描述和論證較少。第三，目前文獻中關于政府職能的實證研究還亟待充實。

注釋：

①參見周恩來在第一屆全國人民代表大會第四次會議上的政府工作報告。

②這里所謂的“公共財物”即現(xiàn)在所說的“公共物品”或“公共產(chǎn)品”（public good）。

③參見張五常：《從佃農(nóng)分成到中國制度》第七節(jié)，中國的縣可以作為企業(yè)看，而適合的比喻是一個龐大的購物商場。

④參見朱镕基在第九屆全國人民代表大會第一次會議記者招待會上答中外記者問。

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