摘要：大城市城郊的鎮(zhèn)管社區(qū)模式成為社區(qū)共治與居村自治的最佳試驗場和考察其發(fā)展動向的調(diào)研基地。無論從城市現(xiàn)實發(fā)展需求出發(fā)，還是從治理政策調(diào)整的角度看，社區(qū)共治與居村自治都有其必要性。但在共治與自治的實踐過程中，依然存在機構(gòu)職能定位不清晰、常態(tài)機制難以確立、運作能力不足和社會力量參與度低等難題。這亟待完善以需求和功能為導向的基層社區(qū)管理與服務(wù)穩(wěn)定機制，包括治理機制調(diào)整、財力與人力的充實，構(gòu)建政社互動和社社合作的管理與服務(wù)有效機制。

關(guān)鍵詞：鎮(zhèn)管社區(qū)；社區(qū)共治；居村自治

中圖分類號：D63文獻標識碼：A文章編號：1008-7168（2014）04-0026-06

隨著城市化發(fā)展與社會變遷而不斷創(chuàng)新社會管理模式，推進城鄉(xiāng)一體化，這已成為破除城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”的戰(zhàn)略共識。當前大城市中心城區(qū)人口動遷至城郊、城區(qū)不斷擴容至郊區(qū)以及農(nóng)村就地城市化這三種趨勢相互交織，使大型人口聚集區(qū)的管理與服務(wù)面臨一系列挑戰(zhàn)。原有的鎮(zhèn)村行政管理體制難以適應(yīng)復(fù)雜、多元的管理和服務(wù)需求[1]?！版?zhèn)管社區(qū)”即是為適應(yīng)這一新形勢而出現(xiàn)的新型制度安排，該模式在保持鎮(zhèn)建制和鎮(zhèn)行政區(qū)劃基本不變的前提下，以鎮(zhèn)為管理主體對鎮(zhèn)域內(nèi)城市化社區(qū)實施服務(wù)和管理，延伸設(shè)置綜合性管理服務(wù)平臺和協(xié)商式共治平臺，從而形成公共管理服務(wù)有效下沉、社區(qū)共治與居村自治逐步發(fā)育的一種社區(qū)管理模式。作為社會管理和公共服務(wù)的一種新型治理模式，對其治理機制的深入研究顯得尤為迫切。

一、鎮(zhèn)管社區(qū)模式中的社區(qū)共治與居村自治

在近十幾年的快速城市化進程中，大力度的開發(fā)建設(shè)和大型項目進駐城郊，以及社會保障性政策住房建設(shè)，導致對公共服務(wù)設(shè)施、市政和新產(chǎn)業(yè)空間需求的激增。與之相伴隨，大規(guī)模的動遷安置和大批量尋求新工作機會的外來人口向城郊涌入，形成多個大型居住區(qū)?！版?zhèn)管社區(qū)”就是在此背景下摸索出的一套新型的社會管理方案。

（一）鎮(zhèn)管社區(qū)中的社區(qū)共治與居村自治的必要性

從現(xiàn)實發(fā)展需求看，一方面，鎮(zhèn)管社區(qū)區(qū)域兼具城郊結(jié)合部和郊區(qū)農(nóng)村區(qū)域的復(fù)雜性特點，既體現(xiàn)著已經(jīng)城市化的城市社區(qū)的一般管理需求，又有過渡地帶的城郊社區(qū)難以管理的難題，同時在遠郊區(qū)域又存在著大量的農(nóng)村地區(qū)，因而“鎮(zhèn)管社區(qū)”治理模式的主要特點要集中體現(xiàn)在社區(qū)層面的共治，主要是著眼于構(gòu)建“社會生活共同體”，加強社區(qū)管理，改善社區(qū)服務(wù)，協(xié)調(diào)各方利益，促進社會和諧。另一方面，“鎮(zhèn)管社區(qū)”治理模式又會直接面對居委會與村委會，這涉及負責引導和培育居村的自治能力，以推動社區(qū)自治組織前移而政府管控角色退后。

從政策角度看，社區(qū)共治與居村自治也是社區(qū)治理模式探索的新階段。為了聚焦社區(qū)共治與居村自治的重要內(nèi)容，有關(guān)加強新形勢下社區(qū)建設(shè)的若干意見和加強社區(qū)居民委員會自治能力建設(shè)的若干意見等一系列相關(guān)政策規(guī)定紛紛出臺，其中明確指出，當前社區(qū)治理結(jié)構(gòu)應(yīng)由社區(qū)街道層面開展共治和社區(qū)居委會層面開展自治兩方面組成。社區(qū)共治主要是以共同需求、共同利益、共同目標為紐帶，運用社區(qū)代表會議、社區(qū)委員會等載體，開展議事、協(xié)商、評議、監(jiān)督等工作，并要不斷創(chuàng)新政府購買服務(wù)的方式方法，引導社區(qū)社會組織良性發(fā)展，形成社區(qū)街道層面政府、企業(yè)、社會組織、居民共同參與、共同治理、共建共享的和諧局面。居民自治則要以自治家園的創(chuàng)建為抓手，落實制度，建構(gòu)自治網(wǎng)絡(luò)，將居民自治工作做深做細。這就以政策形式明確了社區(qū)共治與居村自治的內(nèi)容和方式。

（二）社區(qū)共治

社區(qū)共治格局的形成需要借助黨、政府和社會的整合力量，包括三大制度性平臺。

一是區(qū)域化黨建平臺。區(qū)域化黨建平臺與以往的基層黨建不同，強調(diào)的是空間上從單位向區(qū)域轉(zhuǎn)變；方式上從封閉向開放轉(zhuǎn)變；形態(tài)上從單向垂直向縱橫交錯轉(zhuǎn)變；功能上從領(lǐng)導向協(xié)同轉(zhuǎn)變?？梢妳^(qū)域化黨建是突破了原有的組織隸屬關(guān)系限制，整合區(qū)域內(nèi)所有黨建資源共同服務(wù)群眾、共同推動發(fā)展的平臺。這本身體現(xiàn)著共治的精神。

二是網(wǎng)格化管理服務(wù)平臺。網(wǎng)格化管理服務(wù)主要是針對在社區(qū)管理和服務(wù)中長期存在的條塊部門職責重復(fù)交叉、資源配置分割、各自為政和運行低效等問題而做出的創(chuàng)新。其出發(fā)點是以信息化手段為支撐將各行政部門的工作重心下移，形成職責到位、人員到位、機制到位的模式；以居民需求和管理需求為核心，通過構(gòu)建統(tǒng)一的受理渠道，建立統(tǒng)一的資源調(diào)度和協(xié)調(diào)機制，既能實現(xiàn)行政資源的整合與共享，又能實現(xiàn)社會資源和市場資源的整合與共享。以“社區(qū)管理服務(wù)中心”為主要平臺，整合現(xiàn)有的管理與服務(wù)資源，協(xié)同共享為居民解決各類難題。

三是社區(qū)委員會平臺。鎮(zhèn)域人口多、面積大、管理任務(wù)重，大多數(shù)實行分片管理，探索建立了以社區(qū)黨委、社區(qū)中心、社區(qū)委員會等為主要框架的治理主體[2]。其中社區(qū)委員會是共治的重要平臺?？梢哉f“鎮(zhèn)管社區(qū)”治理模式的協(xié)商共治機制主要體現(xiàn)在社區(qū)委員會。社區(qū)委員會是社區(qū)內(nèi)社會管理與服務(wù)的主體，是社區(qū)“共商、共議、共決”的平臺，并建立了民主管理機制、共商共決機制、服務(wù)協(xié)調(diào)機制、資金籌措機制等多種社區(qū)共治機制。在治理主體上，通過成立社區(qū)委員會，建立社區(qū)代表大會制度，培育社會組織參與社區(qū)建設(shè)和管理，使社區(qū)治理主體從傳統(tǒng)政府管理模式下的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)各類組織參與的多元化；在治理方式上，從行政手段轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣灾?、協(xié)商合作的方式，通過治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整促進社會建設(shè)、管理與服務(wù)工作；在治理路徑上，社區(qū)中心承接部分原由居民區(qū)負擔的行政事務(wù)，幫助居委會從繁雜的政府行政事務(wù)中脫身，逐步還原其社區(qū)自治組織角色，不斷調(diào)動社區(qū)群眾參與的積極性，進而推進“自治”主導模式的社區(qū)建設(shè)。

（三）居村自治

在實行“鎮(zhèn)管社區(qū)”的區(qū)域內(nèi)都有一部分農(nóng)村地區(qū)，他們依然保持著鎮(zhèn)村的行政管理模式。該范圍內(nèi)不僅涉及社區(qū)居委會自治，而且涉及村委會自治，以及兩種完全不同的自治治理主體不斷融合和趨同的問題。如所調(diào)研的P鎮(zhèn)、S鎮(zhèn)和C鎮(zhèn)，三個區(qū)域自身因素較為復(fù)雜。P鎮(zhèn)地域面積約為10208平方公里，雖然郊區(qū)城市化的進程較快，但其區(qū)域范圍內(nèi)依然有56個行政村。S鎮(zhèn)憑借其獨特的地理優(yōu)勢，郊區(qū)城市化發(fā)展迅速，較早實行了“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式，下轄27個居委會，但依然有21個村委會。而最為典型的是C鎮(zhèn)，曾于2006年推行“區(qū)鎮(zhèn)合一、紀監(jiān)派駐、鎮(zhèn)管社區(qū)、社區(qū)共治”的管理體制，將包含著43個村委會和39個居委會的區(qū)域劃分為7個社區(qū)，形成了“新鎮(zhèn)-社區(qū)-村、居”三個層級的管理框架。在該區(qū)域內(nèi)只有一個成熟的城市化社區(qū)，大部分為農(nóng)村社區(qū)和城郊結(jié)合部社區(qū)。因此，在上述區(qū)域內(nèi)如何有效地推進自治將是一個長期的系統(tǒng)工程。

社區(qū)居民委員會是居民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。居委會在貼近居民、聯(lián)系群眾方面有著獨特優(yōu)勢，可以直接面對居民收集他們最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的困難和問題，了解民意，開展群防群治，化解矛盾糾紛。黨的十八屆三中全會也明確提出，要推動實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。其中自治能力對于實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新有著重要的作用[3]（p.310）。

從各地實踐看，居村自治的推進要包含幾個核心要素。其一是自治資源。居委會的人員、資金、工作場所等硬件保障，在便民、利民和共享的原則下，以滿足社區(qū)居民群眾實際需求為出發(fā)點進行合理配置。尤其是在經(jīng)費保障方面，要不斷創(chuàng)新，改變“政府主動替居民花錢”為“給錢讓居民自己花”的模式，激發(fā)居民的自治活力，以突破因資源缺乏而制約居民自治的活力。其二是自治載體。自治載體是居民開展自治活動的依托，也是引導居民積極參與自治活動的樞紐。當前上海居民自治的載體主要有三種形式：居委會是陣地，居委會作為法定的城市居民自治的基本組織形式，在整個居民自治網(wǎng)絡(luò)體系中占據(jù)重要位置；居民議事平臺作為居民反映訴求、議事協(xié)商的自發(fā)性組織，是讓居民通過自治載體解決自己問題的橋梁；文體團隊等居民活動性組織，借助各種文化娛樂、體育健身等活動，促進居民之間情感交流和關(guān)系接續(xù)，創(chuàng)造“熟人社區(qū)”。其三是自治制度。包括四個方面：實行民主選舉制度，廣泛動員居民參與選舉，逐步擴大居委會直選比例；廣泛推行“三會制度”，大力推行居民聽證會、居民協(xié)調(diào)會和居民評議會，由居民參與決策社區(qū)事務(wù)，協(xié)調(diào)社區(qū)糾紛，評議政府工作，協(xié)調(diào)社區(qū)矛盾；建立居務(wù)公開制度，逐步公開透明國家的有關(guān)政策、街道和居委會的各項工作，自覺接受居民的監(jiān)督；不斷完善居民會議、居民公約、居民自治章程等自治制度，讓居民在社區(qū)自己管理自己的社會事務(wù)。上述三個部分是構(gòu)建自治平臺、培育和增強廣大居民的民主自治意識和參與意識的基礎(chǔ)。

結(jié)合上述共治與自治的核心要素，所調(diào)研的鎮(zhèn)管社區(qū)基本呈現(xiàn)了社區(qū)共治和居村自治的雛形。一方面，鎮(zhèn)管社區(qū)共治平臺逐步形成。鎮(zhèn)管社區(qū)無法照搬中心城區(qū)“兩級政府、三級管理”框架下較為成熟的街道社區(qū)管理體制，而是探索郊區(qū)“三級政府、三級管理”體系下恰當?shù)纳鐓^(qū)管理體制。首先，各個鎮(zhèn)因地制宜地探索“鎮(zhèn)管社區(qū)”的共治模式，以形成各方參與、齊抓共管的社區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)。分別通過探索建立社區(qū)代表大會和社區(qū)委員會及下設(shè)專業(yè)委員會，推動社區(qū)各方利益主體采取共商共議的方式共同參與社區(qū)事務(wù)治理。雖然各核心部分的細微設(shè)置不同，但基本出發(fā)點是激發(fā)社會力量參與社區(qū)服務(wù)，實現(xiàn)政企、政社合作雙贏，完善社區(qū)公共服務(wù)體系。其次，以區(qū)域化大黨建作為各類黨組織和廣大黨員參與社區(qū)建設(shè)、直接服務(wù)群眾的平臺。以C鎮(zhèn)的農(nóng)村社區(qū)最為典型，通過一系列黨建活動將難以動員的占絕大多數(shù)的外來人口緊密團結(jié)在“黨”的周圍，設(shè)立黨員工作室，尤其是吸納外來人口中的黨員力量，以達到有效管理與服務(wù)的目的。最后，積極推進社區(qū)服務(wù)“三中心”建設(shè)，以社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)文化活動中心作為共治的硬件平臺，改善因鎮(zhèn)域面積大而難以及時有效服務(wù)的難題。另一方面，居村自治框架大致建立。從居委會的建設(shè)看越來越規(guī)范化，其轄區(qū)規(guī)模、干部數(shù)量和經(jīng)費保障越來越規(guī)范。如H鎮(zhèn)通過撤銷、新建和調(diào)整等措施，將全鎮(zhèn)居委會由37個縮減至33個，有效平衡了社區(qū)規(guī)模和資源配備。從居委會的民主治理看越來越科學化，不僅規(guī)范居委會選舉程序，擴大直選范圍，而且落實“三會制度”，形成了居民日常參與機制。此外，開始重視扶持和整合社區(qū)居民團隊，吸納和借用社群領(lǐng)袖的作用，加大社會組織培育力度，提高社區(qū)組織化程度，從而找到了居委會動員社區(qū)自治資源的源頭。

二、目前鎮(zhèn)管社區(qū)框架下社區(qū)共治與居村自治的難點

從對率先探索“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式的實地調(diào)研看，無論是“鎮(zhèn)管社區(qū)”框架本身，還是在此框架下的“社區(qū)共治”與“居村自治”，在其實踐過程中都遇到了一系列的難點與問題。

（一）共治與自治機構(gòu)職能定位不清晰，導致共治與自治的常態(tài)機制難以確立

當前模式的構(gòu)建與對社區(qū)的定位并非完全一致。黨章、中辦23號文件和中辦27號文件等都明確了社區(qū)的性質(zhì)與內(nèi)涵，并指出一個社區(qū)原則上設(shè)置一個社區(qū)居民委員會。由于當前社區(qū)缺乏法律地位，沒有明確、規(guī)范的賦權(quán)，導致社區(qū)共治運行過程中隨意性較大，社區(qū)的人力、財力、物力與社區(qū)所承擔的職能無法匹配。

首先，社區(qū)共治本身的性質(zhì)定位并不明晰。社區(qū)代表大會和社區(qū)委員會作為全市統(tǒng)一要求建立的共治平臺，缺乏法律上的界定，由此導致共治平臺有其自身局限。是僅限定在共商共議層次還是應(yīng)包括決策層面并未達成共識，這也導致共治的系統(tǒng)程序中經(jīng)共治平臺協(xié)商討論后達成的方案由誰來執(zhí)行并落實、由誰跟蹤監(jiān)督都懸而未決。

其次，鎮(zhèn)管社區(qū)本身職能定位模糊?！版?zhèn)管社區(qū)”主要是在鎮(zhèn)行政建制體系內(nèi)針對新城市地區(qū)的人口集聚和管理服務(wù)需求做出的調(diào)整，在正式制度上并沒有明確的定位。例如C鎮(zhèn)的6個社區(qū)，轄區(qū)面積實際上就是原來的一個鎮(zhèn)。社區(qū)作為“鎮(zhèn)-居”之間的中間層，每年掌握一定數(shù)額的公共資金，但由于缺乏制度層面的定位，如既不是法人機構(gòu)和內(nèi)設(shè)機構(gòu)，也不是事業(yè)單位或社會組織，從而造成社區(qū)實際運行工作中的難題。

一方面，“鎮(zhèn)管社區(qū)”在開始階段大多以社區(qū)黨委和黨總支先行，以黨組織來統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)大型居住區(qū)因大量人口導入所引發(fā)的管理和居民需求滿足問題。而當前各種“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式中的機構(gòu)設(shè)置、人員配備和職責定位都不盡相同，導致社區(qū)管理工作機構(gòu)的職能界定還不夠清晰，部門之間分工不夠明確，這勢必影響其功能發(fā)揮和條塊協(xié)調(diào)。在“鎮(zhèn)管社區(qū)”的多種模式中，社區(qū)管理工作機構(gòu)大都是多塊牌子一套班子，組織屬性的多樣性使得社區(qū)管理服務(wù)中心擔當了更多的責任，但究竟按行政化機制還是按社會化機制運作并不明確。尤其隨著鎮(zhèn)域城市化進程繼續(xù)推進，其職能必然隨著居民需求的增加而拓展，機構(gòu)承擔的社區(qū)管理工作內(nèi)容也會不斷增加，機構(gòu)定位不清的矛盾將會進一步顯現(xiàn)。

另一方面，社區(qū)管理工作機構(gòu)復(fù)合設(shè)置的最顯著問題是條塊的協(xié)調(diào)問題。在鎮(zhèn)級層面多頭領(lǐng)導問題較為突出，如果說社區(qū)管理辦公室是鎮(zhèn)政府設(shè)立的綜合管理機構(gòu)，而社區(qū)管理服務(wù)中心承擔的職能又對應(yīng)于鎮(zhèn)政府的條線等部門，那么就必然會出現(xiàn)條塊沖突與協(xié)調(diào)的問題。此外，社區(qū)管理服務(wù)中心究竟是一個共治機構(gòu)，還是居委會的上級指導機構(gòu)？是以鎮(zhèn)政府行政延伸為主還是以提供居民所需的生活、服務(wù)為主？這種組織功能和角色定位不明確，將會影響共治平臺長期穩(wěn)定地發(fā)揮作用。

最后，居委會和村委會的自治定位目標難以實現(xiàn)。當前居委會以行政性事務(wù)為主，工作議題主要來自上面，即便是對居民開展服務(wù)，也是以上面的政策要求為依據(jù)，對居民自下而上的日常需求缺乏回應(yīng)意識和能力。過多行政化事務(wù)使居委會難以實踐自下而上的自治運作機制，較難推動實現(xiàn)居民自我管理、自我教育和自我服務(wù)。居委會更多地承擔了各種各樣的事務(wù)性工作，但在具體實踐中，居委會的自治功能究竟對應(yīng)哪些事務(wù)，應(yīng)該如何體現(xiàn)，并不清晰，這就更加難以動員組織居民，統(tǒng)籌居民自治的全局。

（二）共治與自治的運作能力不足

這主要體現(xiàn)在兩個方面：一是人力資源配備有效性問題；二是基礎(chǔ)設(shè)施投入和財力經(jīng)費保障問題。

從共治層面看，由于鎮(zhèn)域范圍內(nèi)城市化快速推進，常住人口大量導入，原來按農(nóng)村人口密度配置的管理資源遠遠跟不上城市化人口集聚的需要。鎮(zhèn)級財政支出中的公共管理成本逐年上升，這導致鎮(zhèn)級財政壓力不斷增大。有的鎮(zhèn)域人口規(guī)模增長了兩倍多，警力卻沒有明顯增加。鎮(zhèn)管社區(qū)干部配置缺乏標準，工作人員來源復(fù)雜，素質(zhì)能力有待提升。在社區(qū)管理機構(gòu)力量配備不強的情況下，職能部門習慣于把工作下派給居委會，但經(jīng)費、人員、操作指導難以配套，居委會向相關(guān)職能部門反映的社區(qū)居民需求也常常得不到回復(fù)。

從自治層面看，對居委會工作經(jīng)費投入不足，居委會干部配置不足，水平各異，這都將制約居委會自治功能的發(fā)揮。其一是居委會大部分專職人員配備不足。專職居委會干部偏少，聘用干部年齡過大，個別鎮(zhèn)聘用干部甚至占了居委會干部總數(shù)的八成，并且55歲以上的占到60%以上。其二是居委會干部待遇偏低。各鎮(zhèn)自行規(guī)定的專職居委會干部待遇偏低，難以吸引中青年加入。但同時因為該職位有一定的固定收入，往往一些農(nóng)村動遷居民把居委會當成就業(yè)崗位，即使力所不及也力爭去做，這與自治的人力資源隊伍要求相去甚遠。其三是居委會經(jīng)費不足，缺乏扶持志愿者團隊的財力支撐。一些居委會干部是從村干部轉(zhuǎn)換而來，由于培訓不足，憑經(jīng)驗只知道原來的村委會怎么運作，對于居委會的運作模式不甚了解。這導致居委會成員無法適應(yīng)新形勢對群眾工作的要求，對于以溝通、協(xié)商、妥協(xié)、合作的自治方法來開展工作還需要經(jīng)歷一定的摸索過程。

（三）整合社會力量參與社區(qū)共治與自治“難”與社區(qū)組織基礎(chǔ)“弱”兩難困境并存

一方面，社會多元主體共治參與度低。利益紐帶的形成是決定社區(qū)共治有效性的關(guān)鍵。在鎮(zhèn)管社區(qū)內(nèi)，職業(yè)群體、居民群體、管理群體和流動群體共存，他們的共同利益、共同需求和共同目標等涉及各方關(guān)聯(lián)的利益結(jié)合點較難達成，這直接影響了各方參與共治的積極性。沒有居民、企業(yè)和社會組織的參與，很難產(chǎn)生對社區(qū)的認同感和歸屬感。尤其是目前社區(qū)共治的運行機制多數(shù)是在政府主導下建立的，參與社區(qū)共治的市場和社會主體大都處于被動狀態(tài)。社會組織作為社會治理的重要力量，當前的發(fā)展能力使其無法在復(fù)雜的社區(qū)管理領(lǐng)域提供有針對性的專業(yè)化服務(wù)，參與共治的深度和廣度都還不夠。

居民自治的參與面不夠，目前普遍呈現(xiàn)了以下幾種現(xiàn)象：老年人群體參與多，中青年參與少；弱勢群體參與多，白領(lǐng)階層參與少；老式社區(qū)居民參與多，高檔社區(qū)居民參與少；村民參與多，居民參與少。這不僅是由于當前居民自治的內(nèi)容過于單一，主要針對老年群體和困難群體，從而難以滿足多元化的群眾需求；而且也由于居民的價值觀念、生活方式和社交模式發(fā)生了變化，更多的群體越來越依賴于虛擬社區(qū)，如微博等新型活動載體。這導致居委會日常運作缺乏吸納居民參與的通道，居民的訴求和意見難以成為居委會的工作議題。居民會議、居務(wù)公開、“三會制度”等規(guī)定在不少居民區(qū)尚沒有得到很好的落實。

另一方面，社區(qū)社會組織培育弱。社會組織作為社區(qū)共治和自治的主體，其發(fā)展處于初級階段，還不規(guī)范和不完善。政府部門雖然大力推行向社會組織購買公共服務(wù)，但是能夠提供公共服務(wù)的社會組織，如助老服務(wù)社、社區(qū)服務(wù)社、殘疾人服務(wù)社等大都是由政府建立的，此類社會組織獨立性不足、能力欠缺，過多依賴政府的扶持。而一些草根的社會組織，在發(fā)展過程中面臨著登記、經(jīng)費、場地、審計等困難，即使承擔了一定的公共服務(wù)項目，也是暫時的，往往難以為繼。這需要進一步擴大政府對社會組織進行“直接利益激勵”的政策導向[4]。當前社會組織發(fā)展除了缺乏經(jīng)費資源保障外，社會組織的人才短缺問題也很突出，這主要是由于當前社會工作從業(yè)者地位不高、薪酬偏低、發(fā)展空間受限。人才隊伍不穩(wěn)定嚴重影響著社會組織的發(fā)展，進而影響社會組織承接公共服務(wù)的能力。

三、完善社區(qū)共治與居村自治的對策

由于鎮(zhèn)管社區(qū)模式的政策前提是“鎮(zhèn)域范圍內(nèi)建設(shè)的集中居住社區(qū)，由鎮(zhèn)政府承擔社區(qū)管理任務(wù)，一般不另設(shè)街道辦事處”，由此可以看出在當前鎮(zhèn)管社區(qū)運行困難重重的情況下，嘗試依賴于增設(shè)“街道辦事處”來徹底解決上述難題是不現(xiàn)實的。更為可行的是以“共治與自治”為核心定位鎮(zhèn)管社區(qū)的功能，構(gòu)建長效機制和推動更廣范圍的政社、社社合作模式來探索基層社會管理與服務(wù)的新機制。

（一）以功能定位為基準，創(chuàng)新基層社區(qū)管理與服務(wù)的新機制

一要重視發(fā)揮鎮(zhèn)建制具有區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展自主權(quán)的優(yōu)勢，落實鎮(zhèn)政府承擔社區(qū)管理與服務(wù)的權(quán)力與責任，落實鎮(zhèn)社區(qū)管理中心的經(jīng)費和編制，推動區(qū)縣相應(yīng)調(diào)劑機關(guān)、事業(yè)單位編制和警力等管理執(zhí)法力量向鎮(zhèn)傾斜；二要著力推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，注重公共事業(yè)建設(shè)與人口導入規(guī)模相配套；三要進一步明確財力保障機制，立足長遠，完善各級財政對人口導入?yún)^(qū)的補貼政策，通盤考慮導入?yún)^(qū)與導出區(qū)的轉(zhuǎn)移支付辦法，以構(gòu)建共治與自治的財力保障機制。

（二）以居民自下而上的需求為導向，創(chuàng)建社區(qū)共治與居村自治的持續(xù)與穩(wěn)定機制

堅持需求導向和問題導向構(gòu)建社區(qū)共治與居村自治機制。進一步探索建立問題發(fā)現(xiàn)機制、協(xié)商議事機制、項目執(zhí)行機制、信息反饋機制、跟蹤監(jiān)督機制和評估評議機制。通過機制的建立健全，有效解決群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的問題。

在建立完善社區(qū)共治組織網(wǎng)絡(luò)的同時，發(fā)揮居委會自治功能。借助于剝離過多行政性事務(wù)，提升居委會自治工作格局，強化居委會的動員、組織、協(xié)調(diào)、引領(lǐng)等自治功能，激活居委會自治資源和完善居委會自治框架。

（三）推動政社互動、社社合作模式，完善社區(qū)管理與服務(wù)有效機制

探索建立政府與社會組織、市場組織之間的協(xié)作機制，逐步將部分公共領(lǐng)域的服務(wù)管理職能轉(zhuǎn)由社會組織承擔。探索完善政府點題、社會介入、市場運作的社區(qū)建設(shè)與管理運作模式，促進政府、市場、社會的協(xié)同與協(xié)作。

社會服務(wù)市場化運作機制的一個顯著趨勢是政府向社會組織購買服務(wù)的模式。該模式作為西方行政改革中的一項制度創(chuàng)新，已被廣泛應(yīng)用于西方各國的公共部門之中。上海浦東現(xiàn)已形成以項目為導向，以構(gòu)建新型政社合作關(guān)系為目標，“政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的購買服務(wù)模式[5]。在上述幾個鎮(zhèn)管社區(qū)模式中，那些社會服務(wù)滿意度較高的區(qū)域，正是政府向社會組織購買服務(wù)運用較為廣泛的鎮(zhèn)域。因此，政府向社會組織購買服務(wù)正逐步成為政府服務(wù)社會的重要途徑，這一趨勢不可逆轉(zhuǎn)。

提高居民參與度，推動社會組織發(fā)展，探索社社合作模式。要有效尋找社區(qū)各方利益結(jié)合點，提煉共治的公共議題，提高各方參與共治的積極性。積極培育社區(qū)服務(wù)性、公益性、互助性社會組織，引導各種社會組織和各類志愿者參與社區(qū)管理。建立完善社會工作人才培養(yǎng)、評價、使用、激勵機制。引導各類駐區(qū)企事業(yè)單位、居民區(qū)代表的社會責任意識和社區(qū)意識，使其關(guān)注關(guān)心社區(qū)發(fā)展。

參考文獻：

[1]楊發(fā)祥，施丹.鎮(zhèn)管社區(qū)：社區(qū)管理模式的一種新探索——以上海浦東S鎮(zhèn)為例[J].福建論壇（人文社會科學版），2012，（7）.

[2]張曉杰.“鎮(zhèn)管社區(qū)”的治理創(chuàng)新機制[J].重慶社會科學，2013，（10）.

[3]本書編寫組.《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》輔導讀本[M].北京：人民出版社，2013.

[4]徐曉明.社會組織強制信息披露制度構(gòu)建問題研究[J].天津行政學院學報，2013，（3）.

[5]俞曉波.政府購買公共服務(wù)的實踐與思考[J].黨政論壇，2012，（5）.[責任編輯：張新顏]