崔維　劉士竹

摘要：監(jiān)測(cè)預(yù)警可從監(jiān)測(cè)預(yù)警的主體、內(nèi)容、傳遞三個(gè)維度進(jìn)行思考。在對(duì)應(yīng)急監(jiān)測(cè)預(yù)警理論進(jìn)行探討的基礎(chǔ)上，以山東省自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警為例，針對(duì)當(dāng)前地方政府存在的監(jiān)測(cè)預(yù)警主體間綜合協(xié)調(diào)性差、聯(lián)動(dòng)性不強(qiáng)，預(yù)警信息忽視公眾救助，信息傳遞渠道不通暢等主要問(wèn)題，提出應(yīng)明晰監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制流程，構(gòu)建“災(zāi)害應(yīng)對(duì)-公眾救助”模式，并付諸地方政府的工作實(shí)踐。

關(guān)鍵詞：地方政府；監(jiān)測(cè)預(yù)警；“災(zāi)害應(yīng)對(duì)-公眾救助”模式

中圖分類(lèi)號(hào)：D6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-7168（2014）04-0046-06

一、監(jiān)測(cè)預(yù)警的思考維度

監(jiān)測(cè)預(yù)警可從三個(gè)維度進(jìn)行思考。一是監(jiān)測(cè)預(yù)警的主體，即誰(shuí)來(lái)進(jìn)行監(jiān)測(cè)預(yù)警。從公共管理的角度看，監(jiān)測(cè)預(yù)警是政府的職責(zé)，隨之而生的問(wèn)題就是由哪些政府部門(mén)進(jìn)行監(jiān)測(cè)預(yù)警，部門(mén)之間如何進(jìn)行聯(lián)動(dòng)，以及在政府主導(dǎo)下，如何實(shí)現(xiàn)多元主體共同參與，充分發(fā)揮基層自治組織、社區(qū)、志愿者隊(duì)伍、新聞媒體等參與主體的積極性，以便及時(shí)準(zhǔn)確地收集監(jiān)測(cè)預(yù)警信息[1]。二是監(jiān)測(cè)預(yù)警的內(nèi)容，即政府應(yīng)就哪些事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)測(cè)預(yù)警。針對(duì)自然災(zāi)害類(lèi)突發(fā)事件，監(jiān)測(cè)預(yù)警一般包括以下內(nèi)容：預(yù)測(cè)某一類(lèi)突發(fā)事件的嚴(yán)重程度，確定預(yù)警級(jí)別；預(yù)測(cè)突發(fā)事件發(fā)生區(qū)域內(nèi)受災(zāi)對(duì)象的承災(zāi)能力，以便對(duì)受災(zāi)對(duì)象實(shí)施救助或者引導(dǎo)；對(duì)突發(fā)事件發(fā)生區(qū)域內(nèi)應(yīng)急資源的抗災(zāi)能力進(jìn)行預(yù)測(cè)，以便公共資源的科學(xué)調(diào)動(dòng)和合理使用；預(yù)測(cè)突發(fā)事件可能引發(fā)的次生災(zāi)害和衍生災(zāi)難等。三是監(jiān)測(cè)預(yù)警信息的傳遞。再好、再清晰的預(yù)警信息，如果傳遞不出去也將無(wú)法發(fā)揮作用[2]。以2012年北京7·21暴雨為例，氣象局早已發(fā)出了暴雨預(yù)警，但在預(yù)警信息的傳遞環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問(wèn)題，以致造成了重大的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，甚至災(zāi)后市通信運(yùn)營(yíng)商和氣象局之間就責(zé)任問(wèn)題相互辯解?？梢?jiàn)，對(duì)監(jiān)測(cè)預(yù)警信息的傳遞及聯(lián)動(dòng)，目前我們還缺乏明晰的認(rèn)定。故而，定義監(jiān)測(cè)預(yù)警需要明晰監(jiān)測(cè)預(yù)警信息的傳遞路徑及方式。

二、山東省自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警情況及薄弱環(huán)節(jié)

近年來(lái)，山東省自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警建設(shè)取得了較大成效，積累的經(jīng)驗(yàn)主要體現(xiàn)在兩方面。首先，重視制度建設(shè)，進(jìn)一步從法規(guī)和制度建設(shè)上健全和完善了監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。山東省人民政府于2012年2月6日修訂印發(fā)的《山東省突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》完善了山東省監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制的主體、內(nèi)容和信息傳遞路徑及方式。預(yù)案規(guī)定了預(yù)警信息的傳遞路徑及方式，明確地提出必須建立防災(zāi)警報(bào)體系，明確規(guī)定了電信運(yùn)營(yíng)商應(yīng)根據(jù)需求，升級(jí)改造手機(jī)短信平臺(tái)，以提高預(yù)警信息發(fā)送效率，并對(duì)其他各種信息發(fā)布通道進(jìn)行了明確規(guī)定。

山東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公布并于2012年9月1日正式施行的《山東省突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》細(xì)化并明確了預(yù)警主體，規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的突發(fā)事件信息收集與報(bào)送系統(tǒng)。對(duì)預(yù)警內(nèi)容也作了細(xì)致規(guī)定：明確了預(yù)警的級(jí)別，預(yù)警的具體內(nèi)容包括突發(fā)事件的類(lèi)別、預(yù)警級(jí)別、預(yù)警起始時(shí)間、可能影響范圍、警示事項(xiàng)、應(yīng)采取的措施和發(fā)布機(jī)關(guān)等。其次，各級(jí)政府與廣大社會(huì)公眾的危機(jī)預(yù)警意識(shí)不斷增強(qiáng)。山東省應(yīng)急管理辦公室印發(fā)了應(yīng)急手冊(cè)，向社會(huì)各類(lèi)人群廣泛分發(fā)；利用省內(nèi)公共交通系統(tǒng)進(jìn)行了應(yīng)急理念和知識(shí)的普及。

山東應(yīng)急監(jiān)測(cè)預(yù)警雖取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但也存在著諸多不足，必須引起高度警覺(jué)。

（一）監(jiān)測(cè)預(yù)警主體間綜合協(xié)調(diào)性差，聯(lián)動(dòng)性不強(qiáng)

目前山東省內(nèi)無(wú)論是專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案還是部門(mén)預(yù)案，都明確了監(jiān)測(cè)預(yù)警的主體，如在《山東省自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》中就規(guī)定：“省氣象局的氣象災(zāi)害預(yù)警信息，省水利廳的汛情、旱情預(yù)警信息、省地震局的地震趨勢(shì)預(yù)測(cè)信息，省國(guó)土資源廳的地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警信息和地理信息，省海洋與漁業(yè)廳的海洋災(zāi)害預(yù)警信息和地理信息，省林業(yè)局的森林火災(zāi)和林業(yè)生物災(zāi)害信息，省農(nóng)業(yè)廳的生物災(zāi)害預(yù)警信息應(yīng)及時(shí)向省減災(zāi)委辦公室通報(bào)。”從中可以看出，由于預(yù)警信息專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)，政府各部門(mén)的責(zé)任明晰，目前專(zhuān)項(xiàng)的預(yù)測(cè)預(yù)警信息監(jiān)測(cè)、分析以及發(fā)布的主體都比較明確。然而，也必須看到，雖然監(jiān)測(cè)預(yù)警的主體是明確的，并且從省到縣都成立了具有綜合協(xié)調(diào)職能的應(yīng)急管理辦公室，但在實(shí)際的災(zāi)害預(yù)警監(jiān)測(cè)中各主體還是各自為政，未能實(shí)現(xiàn)主體之間的綜合協(xié)調(diào)，尤其災(zāi)害應(yīng)對(duì)的部門(mén)（如氣象局）和公眾救助的部門(mén)（如民政局）之間的協(xié)調(diào)更為缺乏。表現(xiàn)在：每個(gè)預(yù)案都有自己的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)以及辦事機(jī)構(gòu)和指揮機(jī)構(gòu)，但這些領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和指揮機(jī)構(gòu)彼此之間并不兼容。例如，針對(duì)城市暴雨內(nèi)澇這一種自然災(zāi)害，公眾救助部門(mén)如減災(zāi)委員會(huì)，災(zāi)害應(yīng)對(duì)部門(mén)如城市防汛指揮部、突發(fā)事件應(yīng)急管理委員會(huì)等各種領(lǐng)導(dǎo)和指揮機(jī)構(gòu)都牽涉其中。目前普遍存在的問(wèn)題是，限于機(jī)構(gòu)設(shè)置的條塊分割，這些機(jī)構(gòu)往往是各管其事，或者想當(dāng)然地認(rèn)為別的部門(mén)應(yīng)該配合。實(shí)際上，就各機(jī)構(gòu)之間如何配合、協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)，彼此之間的義務(wù)和責(zé)任如何承擔(dān)與分配等，目前法律、法規(guī)尚未做出明確規(guī)定。這與監(jiān)測(cè)預(yù)警工作的特點(diǎn)不相容。因?yàn)楸O(jiān)測(cè)預(yù)警是一項(xiàng)復(fù)雜、牽扯面很廣泛的工作，單靠一個(gè)部門(mén)或者某一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)很難有效地完成預(yù)警任務(wù)，更何況在現(xiàn)代社會(huì)，各類(lèi)突發(fā)事件發(fā)生的頻率越來(lái)越高，造成危機(jī)頻發(fā)的原因也日益復(fù)雜，次生災(zāi)害和衍生災(zāi)害也越來(lái)越多，往往涉及很多部門(mén)和地區(qū)，這就更需要在處理公共突發(fā)性危機(jī)事件時(shí)，不同部門(mén)和地區(qū)之間進(jìn)行有效合作，加強(qiáng)部門(mén)間的信息溝通和協(xié)調(diào)，最大限度地爭(zhēng)取信息和資源的共享。

（二）預(yù)警信息更多只重災(zāi)害應(yīng)對(duì)，不重公眾救助

如前文所述，完整的預(yù)警信息應(yīng)當(dāng)包括確定預(yù)警級(jí)別、預(yù)測(cè)突發(fā)事件發(fā)生區(qū)域內(nèi)受災(zāi)對(duì)象的承災(zāi)能力、預(yù)測(cè)突發(fā)事件發(fā)生區(qū)域內(nèi)應(yīng)急系統(tǒng)的抗災(zāi)能力和預(yù)測(cè)突發(fā)事件可能引發(fā)的次生災(zāi)害和衍生災(zāi)害等諸多方面。這些預(yù)警信息內(nèi)容從其監(jiān)測(cè)預(yù)警的主體來(lái)看可劃分為兩大類(lèi)：災(zāi)害應(yīng)對(duì)部門(mén)（如氣象局）和公眾救助部門(mén)（如民政局），災(zāi)害應(yīng)對(duì)部門(mén)確定預(yù)警級(jí)別和預(yù)測(cè)突發(fā)事件可能引發(fā)的次生災(zāi)害和衍生災(zāi)害，公眾救助部門(mén)則預(yù)測(cè)突發(fā)事件發(fā)生區(qū)域內(nèi)受災(zāi)對(duì)象的承災(zāi)能力和應(yīng)急系統(tǒng)的抗災(zāi)能力等。但通過(guò)我們調(diào)研、分析和研究發(fā)現(xiàn)，目前山東應(yīng)急網(wǎng)、各地市政府應(yīng)急網(wǎng)站甚至全國(guó)其他一些地方政府應(yīng)急網(wǎng)上的預(yù)警信息，以及各類(lèi)預(yù)案中關(guān)于監(jiān)測(cè)預(yù)警的規(guī)定，往往只重視災(zāi)害應(yīng)對(duì)，而缺少公眾救助部門(mén)的參與，這可能會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)預(yù)警信息不全面、不清晰的問(wèn)題，不能夠真正做到“以人為本”。