黃建生

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，中國(guó) 北京 100070）

目前，我國(guó)的改革進(jìn)入了深水區(qū)，要進(jìn)一步推進(jìn)改革就必須進(jìn)一步解放生產(chǎn)力，同時(shí)也必須妥善處理改革過(guò)程中帶來(lái)的一系列問(wèn)題。由于法律的規(guī)定，農(nóng)村集體土地長(zhǎng)期以來(lái)與國(guó)有土地處在不同等的地位；同時(shí)農(nóng)民單獨(dú)依賴農(nóng)村的土地已經(jīng)很難提高自己的生活水平了，大量勞動(dòng)力外流，農(nóng)村土地荒廢成為了一種普遍現(xiàn)象；而近些年來(lái)頻繁的征地運(yùn)動(dòng)、強(qiáng)拆行為又加劇了農(nóng)民與政府的矛盾。在這一系列問(wèn)題的倒逼下，十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”正式確立了“集體土地入市”的政策。

1 農(nóng)村集體土地入市存在的問(wèn)題

農(nóng)村集體土地入市政策為應(yīng)時(shí)之舉然也存在一些問(wèn)題，筆者通過(guò)對(duì)不同地區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)其主要存在以下一些問(wèn)題：

1.1 信息不公開(kāi)問(wèn)題

透明才有監(jiān)督，監(jiān)督才有效率。由于大量農(nóng)村人口長(zhǎng)期在外，村民大會(huì)或者代表大會(huì)已經(jīng)很難召開(kāi)，許多村內(nèi)的信息逐漸被村干部所壟斷且不主動(dòng)公開(kāi)。村里的資金資產(chǎn)資本信息于大多數(shù)村民來(lái)說(shuō)就是一個(gè)羅生門，利益重大的集體土地入市又以狂風(fēng)暴雨之勢(shì)襲來(lái)。本應(yīng)最大限度的公開(kāi)信息，然而在利益的羈絆下，信息并未得到應(yīng)有的公開(kāi)。在熟人社會(huì)的農(nóng)村，農(nóng)民甚至連交易合同都看不到也會(huì)礙于情面而簽同意書。這樣的事情如此長(zhǎng)期積累下去，當(dāng)村民為了自身利益不再認(rèn)熟人時(shí)新一輪的農(nóng)村糾紛將急劇爆發(fā)。

1.2 環(huán)境保護(hù)問(wèn)題

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少農(nóng)村尤其是低價(jià)承包的農(nóng)村山地在承包出去后由原本的翠綠被挖掘成了赤裸的紅土地，承包商拿到國(guó)家補(bǔ)助后這些山地便被長(zhǎng)期擱置，導(dǎo)致水土流失嚴(yán)重。有些山地或土地雖然得到了開(kāi)發(fā)，但是一旦成本收回或者難以開(kāi)發(fā)后便不再進(jìn)行后續(xù)開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致山地和田地荒廢，生態(tài)環(huán)境急劇惡化。

1.3 農(nóng)村治安問(wèn)題

農(nóng)村是一個(gè)熟人社會(huì)，人們每天見(jiàn)面且不會(huì)輕易搬遷，因而能相對(duì)和諧的共同生活。隨著集體土地的入市，一批陌生人將進(jìn)入這個(gè)熟人社會(huì)，在大量農(nóng)村青壯年外出務(wù)工的情況下，這批陌生人無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)實(shí)力上還是在體力上都處于優(yōu)勢(shì)。這群人的進(jìn)入將不可避免的給農(nóng)村帶來(lái)一定的治安問(wèn)題，尤其是在派出所往往不愿深入農(nóng)村維持治安的情況下。

1.4 利益分配及保護(hù)機(jī)制問(wèn)題

集體土地入市根本目的在于解放農(nóng)村生產(chǎn)力，盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。在這個(gè)過(guò)程中，應(yīng)有一套既讓農(nóng)民獲利又反應(yīng)市場(chǎng)要求的機(jī)制。然調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多地方的農(nóng)民利益分配機(jī)制存在著很大問(wèn)題。一方面，利益分配方案有時(shí)農(nóng)民未參與就由村干部和開(kāi)發(fā)商定了；另一方面，不少地區(qū)采取一次性付費(fèi)的交易方式，而不注重長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益保障。這對(duì)于以土地為立生之本的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，無(wú)疑存在巨大風(fēng)險(xiǎn)。

除此，農(nóng)民利益的保護(hù)機(jī)制也很欠缺。農(nóng)民相對(duì)開(kāi)發(fā)商而言，無(wú)論是知識(shí)還是經(jīng)濟(jì)實(shí)力都處劣勢(shì)，如此容易導(dǎo)致：一方面，農(nóng)村缺少可與開(kāi)發(fā)商進(jìn)行有效談判的個(gè)人或組織；另一方面，不少地區(qū)農(nóng)民的后續(xù)利益維護(hù)也缺乏相應(yīng)組織。

2 解決農(nóng)村集體土地入市存在問(wèn)題的對(duì)策

土地是農(nóng)民的立生之本，雖然現(xiàn)在農(nóng)村富余勞動(dòng)力可以去城市打工，掙得額外收入，但農(nóng)村集體土地仍然是農(nóng)民生存保障的最后一道防線。正如中農(nóng)辦主任陳錫文所說(shuō)：農(nóng)村土地制度改革，有三條底線是不能突破的。第一，不能改變土地所有制，就是農(nóng)民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用；第三，不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。[2]這應(yīng)該成為我國(guó)農(nóng)村集體土地入市政策實(shí)施的一個(gè)共識(shí)，否則將很難保障三農(nóng)利益尤其是活生生的農(nóng)民的利益。

對(duì)于上文所提到的問(wèn)題，筆者將提出以下幾個(gè)對(duì)策：

2.1 通過(guò)立法創(chuàng)建信息公開(kāi)平臺(tái)

以法律的形式要求各地農(nóng)村必須創(chuàng)建信息公開(kāi)平臺(tái)。平臺(tái)可以多元，具體平臺(tái)據(jù)各地情況而定。在落后地區(qū)，要求所有涉及農(nóng)地交易的事情必須通知村民同意，并在村民最集中的時(shí)候召開(kāi)村務(wù)大會(huì)向全體村民報(bào)告村內(nèi)基本情況。除此，對(duì)于需要村民同意的事項(xiàng)不能采取公開(kāi)的簽字或者舉手投票的方式，而要求采取多數(shù)決的匿名投票方式進(jìn)行表決。村干部也應(yīng)定期向在村民包括在外地的村民短信或以其他可以追蹤的方式公開(kāi)村務(wù)信息。在發(fā)達(dá)的地區(qū)，則可以鎮(zhèn)為單位創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，發(fā)布信息。

2.2 采用多元且有區(qū)別的交易形式

對(duì)于分包到家庭的土地個(gè)人可以采取自己愿意的方式進(jìn)行交易，但是對(duì)于以集體名義進(jìn)行的土地交易必須采取競(jìng)拍或者其他公開(kāi)的方式進(jìn)行。有條件的地方應(yīng)該建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)或管理中心。[3]這樣既能保證集體土地獲得一個(gè)相對(duì)透明客觀且反應(yīng)市場(chǎng)要求的價(jià)格，還可以為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)積累資金。當(dāng)然對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府應(yīng)該加大支持力度。

2.3 通過(guò)立法成立專門的管理機(jī)構(gòu)

針對(duì)集體土地入市，應(yīng)通過(guò)立法成立或確定專門機(jī)構(gòu)對(duì)該政策的實(shí)施進(jìn)行管理，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專門機(jī)構(gòu)更應(yīng)該加強(qiáng)管理，該機(jī)構(gòu)應(yīng)該有各村的農(nóng)民代表。其職責(zé)可含以下幾方面：第一，草擬有關(guān)農(nóng)村集體土地入市的示范合同，對(duì)交易合同進(jìn)行審查以保證雙方利益得到合理安排；第二，審查交易土地是否存在將耕地置換為建設(shè)用地進(jìn)行交易的情況。[1]一旦發(fā)現(xiàn)立即報(bào)相關(guān)部門進(jìn)行處理；第三，協(xié)調(diào)公安、村民與企業(yè)對(duì)農(nóng)村治安進(jìn)行維護(hù)并對(duì)相關(guān)糾紛進(jìn)行協(xié)調(diào)與解決；第四，加大環(huán)境監(jiān)察力度。不僅應(yīng)對(duì)企業(yè)開(kāi)發(fā)農(nóng)村集體土地方案進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)還應(yīng)定期對(duì)交易后的集體土地的環(huán)境狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè)。

2.4 實(shí)施“長(zhǎng)租短約”的年租制

長(zhǎng)租短約的年租制在我國(guó)已經(jīng)有了成熟的經(jīng)驗(yàn)，筆者調(diào)研就發(fā)現(xiàn)在東莞長(zhǎng)安鎮(zhèn)的集體土地交易中就是實(shí)施“長(zhǎng)租短約”的年租制，這種方式不僅能夠使農(nóng)村集體享受地價(jià)上漲帶來(lái)的增值利益，而且能激發(fā)企業(yè)改善經(jīng)營(yíng)的動(dòng)力。該制度在江蘇宜興市也實(shí)踐得非常好，甚至得到了國(guó)土資源部的專門報(bào)道。該種制度，相對(duì)于許多地方一次性付清交易款的方式不僅確保了土地使用者擁有長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地使用權(quán)，也保障了土地所有者的土地增值收益。

［1］徐全永.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題及對(duì)策：以四川省南溪縣為例 [J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2010(02).

［2］馮華,陳仁澤,陳錫文.農(nóng)村土地制度改革不能突破底線[J].農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理，2014(01).

［3］張鵬.當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革若干構(gòu)想[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)，2014(03).

［4］張振中.湖南首次“入市”流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)[OL].中國(guó)農(nóng)業(yè)新聞網(wǎng)-農(nóng)民日?qǐng)?bào),2014-05-09.