賀李　吳興華

摘 要： 隨著公共衛(wèi)生事件和自然災(zāi)害的頻發(fā)，“應(yīng)急管理”逐漸進(jìn)入人們的視野。澳大利亞的應(yīng)急管理機(jī)制經(jīng)過近一個世紀(jì)的發(fā)展與完善，對我國有一定的借鑒意義。本文以應(yīng)急管理預(yù)防、預(yù)備、響應(yīng)和重建四個環(huán)節(jié)為基礎(chǔ)，分析澳洲應(yīng)急管理的中央、地方及非官方機(jī)構(gòu)，以及志愿者的應(yīng)急實(shí)踐，進(jìn)而得出澳大利亞應(yīng)急管理機(jī)制的特色：法律健全；以志愿者為主力軍，重視發(fā)揮非政府組織的作用；各級政府職責(zé)清晰，反應(yīng)迅速，透明度高，目的在于為我國起步較晚的應(yīng)急管理系統(tǒng)提供“人鏡”。

關(guān)鍵詞： 應(yīng)急管理機(jī)制 澳大利亞 特色

近幾年來，重大自然災(zāi)害頻頻發(fā)生，我國的應(yīng)急管理工作受到了越來越多的關(guān)注。2007年人大常委會制定頒布了《突發(fā)事件應(yīng)對法》，“標(biāo)志著我國公共應(yīng)急管理工作體系逐步由分散走向統(tǒng)一，并且法制日益健全”。[1]然而與澳大利亞相比，我國應(yīng)急管理工作起步晚，在很多方面都有欠缺。澳大利亞在長期對抗災(zāi)害的應(yīng)急管理工作中積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。本文不可能將澳大利亞政府中涉及應(yīng)急管理工作的所有部門和機(jī)構(gòu)一網(wǎng)打盡，因此主要針對澳大利亞協(xié)調(diào)各方面應(yīng)急管理工作的中央和地方機(jī)構(gòu)，同時還對志愿者和非政府組織在應(yīng)急管理工作中扮演的角色進(jìn)行概述。

1.澳大利亞應(yīng)急管理的中央機(jī)構(gòu)

參照立法要求，澳大利亞各級政府都設(shè)立了適用于本級政府的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。澳大利亞政府行政上分聯(lián)邦政府、州或領(lǐng)地政府及地方政府三級。聯(lián)邦政府對澳大利亞本國的應(yīng)急管理工作負(fù)責(zé)。各級政府依照憲法規(guī)定，獨(dú)立行使權(quán)利，地方自治，互不隸屬，在應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)設(shè)置上相互獨(dú)立、互不隸屬。但是依據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，下一級政府可以在無法處理突發(fā)事件的情況下，向上一級政府申請支援。

此外澳大利亞聯(lián)邦政府還成立了專門負(fù)責(zé)應(yīng)急管理的行政機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦應(yīng)急管理署（EMA），它是聯(lián)邦政府中負(fù)責(zé)應(yīng)急管理工作的主體機(jī)構(gòu)，隸屬總檢察署。其前身是成立于1974年的自然災(zāi)害組織（NDO）， 當(dāng)時隸屬國防部， 1993年改名為應(yīng)急管理署，2001年才歸總檢察署所轄。

澳大利亞聯(lián)邦應(yīng)急管理局下轄四個部門：規(guī)劃和運(yùn)營部、發(fā)展部、知識管理與商業(yè)部，以及教育培訓(xùn)部。各部門圍繞應(yīng)急管理從不同角度展開工作，涵蓋地區(qū)協(xié)作、對外支援、計(jì)劃制定、社會宣傳和人員培訓(xùn)等各個方面。[2]

盡管作為聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦應(yīng)急管理局本身不直接領(lǐng)導(dǎo)地方的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)， 也不直接指導(dǎo)州或領(lǐng)地的應(yīng)急管理工作。其主要作用還在于為地方應(yīng)急管理工作提供各種支持，包括財(cái)政、人力和技術(shù)方面的支持。聯(lián)邦政府的其他部門因具體工作分工，或多或少地承擔(dān)一定的應(yīng)急管理工作。

2. 澳大利亞應(yīng)急管理的地方機(jī)構(gòu)

澳大利亞的每個州或領(lǐng)地都有自己的應(yīng)急管理服務(wù)機(jī)構(gòu)（SES），只是具體名稱和具體組成成員不同而已。而州或領(lǐng)地以下的各個地區(qū)和社區(qū)也都設(shè)立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。區(qū)級災(zāi)害管理委員會的主要負(fù)責(zé)人一般是本地區(qū)警察部門的首腦。為了節(jié)省財(cái)政支出，兩個甚至更多地方政府往往聯(lián)合建立一個應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，以應(yīng)對本地區(qū)的緊急情況。

我們以新南威爾士州為例，考察一下該州應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)設(shè)置。依據(jù)1989州應(yīng)急和救援條令， 該州于2009年設(shè)立應(yīng)急管理署（EMNSW）取代了原來的州應(yīng)急服務(wù)機(jī)構(gòu)，來統(tǒng)籌應(yīng)急管理工作，下轄州應(yīng)急管理委員會（SEMC）， 州應(yīng)急管理指揮部（SEOCon）， 州重建指揮部（SERCon）及州救援平臺（SRB），同時還向州政府提供咨詢、分析等服務(wù)，并與該州的其他相關(guān)部門保持合作。州應(yīng)急管理委員會具體負(fù)責(zé)應(yīng)急管理工作，主要內(nèi)容涉及應(yīng)急管理的方方面面，包括排查隱患，確立各級應(yīng)急管理的職能，配置應(yīng)急管理資源，協(xié)調(diào)各方面聯(lián)合行動等近20項(xiàng)有關(guān)于應(yīng)急管理的工作。

除了以上部門之外，為了應(yīng)對更為具體的工作，新南威爾士州還成立了相關(guān)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，例如新南威爾士州防災(zāi)的重點(diǎn)在于火災(zāi)。為了控制叢林火情， 該州還成立了消防救援署和農(nóng)村消防隊(duì)。

3. 澳大利亞應(yīng)急管理的志愿者和非政府機(jī)構(gòu)

在救災(zāi)過程中，志愿者和非政府機(jī)構(gòu)的成員往往是最活躍的人群之一。各發(fā)達(dá)國家都在應(yīng)急管理工作中非常重視他們的作用。實(shí)踐證明在災(zāi)難來臨時，最早到達(dá)現(xiàn)場的一般不是政府組織而是志愿者或非政府機(jī)構(gòu)。[3]志愿者和非政府機(jī)構(gòu)介入應(yīng)急管理能收到多重功效，最顯而易見的功效就是補(bǔ)充了政府人力資源方面的欠缺。應(yīng)急管理的預(yù)防、預(yù)備、響應(yīng)和恢復(fù)四個階段都需要大量人手來實(shí)施和完成。志愿者和非政府機(jī)構(gòu)還為應(yīng)急管理系統(tǒng)節(jié)省和籌措了資金。他們大多不計(jì)報(bào)酬，除了必要的消耗外，政府無需投入太多。而且由于他們是民間行為，較之政府，和民眾靠得更近，更易籌集善款。許多志愿者和非政府組織的成員都具有一定的專業(yè)技術(shù)，如紅十字國際委員會和紅新月會員。

澳大利亞在這一方面的做法是值得稱贊的。奧本海默在《我們?yōu)槭裁措x不開志愿者工作》一書中開篇就說：“我們是志愿者之國?！盵4]澳大利亞的志愿者活躍在社會生活的各個方面。在上世紀(jì)90年代，相較于有薪酬工作崗位5%的增長率，志愿者工作的增長率高達(dá)24%，是澳大利亞工作崗位增幅最高的領(lǐng)域。[5]志愿者在澳大利亞應(yīng)急管理中扮演重要角色。論領(lǐng)土，澳大利亞雖然是世界第六大國，但是國內(nèi)人口只有兩千萬左右，而各種災(zāi)害頻發(fā)，救災(zāi)任務(wù)繁重，政府往往無暇顧及。比如塔斯馬尼亞州森林覆蓋綠很高，平均每年就會發(fā)生1萬多起森林火災(zāi)，高峰時可達(dá)2萬多起。[6]因此澳大利亞政府必須依靠非政府組織展開工作。澳大利亞大部分應(yīng)急管理工作都是由志愿者完成的，政府部門中專門為應(yīng)急管理工作的正式雇員很少。澳大利亞的各級應(yīng)急機(jī)構(gòu)也都依托于非政府組織展開工作。在其官方網(wǎng)站上都有關(guān)于志愿者的頁面。澳大利亞全國18歲以上的人口中31%是志愿者[7]，而為應(yīng)急管理工作的志愿者大約有五百萬人，占全國總?cè)丝诘?5%。澳大利亞政府為了鼓勵民眾積極參與志愿服務(wù)，采取了以下措施。

（1）立法保障： 在澳洲，如果志愿者因?yàn)閰⒓又驹富顒佣艿焦椭鞣请y，法律會為其提供保護(hù)。不僅如此，澳大利亞法律還給予了其他很多方面的保護(hù)。如1954西澳叢林火災(zāi)法中對志愿消防隊(duì)員的身份進(jìn)行了法律上的定義，規(guī)定了哪些工作是志愿者可以參加的活動。而且該法還要求政府制定相關(guān)政策，為志愿者購買保險，使其在救援過程中一旦遭受人身意外時能獲得補(bǔ)償，并對理賠事項(xiàng)、賠償標(biāo)準(zhǔn)、受益人等內(nèi)容做了非常細(xì)致的規(guī)定。

（2）財(cái)政保障：志愿者工作在澳大利亞政府的財(cái)政預(yù)算中。聯(lián)邦應(yīng)急管理署成立全國志愿者資助基金，用于資助志愿者和非官方項(xiàng)目。2007～2008年度該署的審計(jì)報(bào)告提到該機(jī)構(gòu)用于地方應(yīng)急管理工作的3000萬澳元中包含對很多志愿者項(xiàng)目的資助。這些資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和志愿者的招聘和培訓(xùn)等方面。

（3）鼓勵失業(yè)人員參加志愿者工作： 澳大利亞的失業(yè)率為5%左右，澳大利亞政府除了向失業(yè)者發(fā)放失業(yè)救濟(jì)金以外，還規(guī)定這些失業(yè)者要在一定時間內(nèi)參加一定時間量的志愿活動。這樣既促進(jìn)了志愿活動的開展，又培養(yǎng)了失業(yè)人群的工作技能——促進(jìn)其再就業(yè)，使政府的失業(yè)救濟(jì)金沒有白白耗掉。

（4）宣傳招募志愿者：政府對志愿者招募的宣傳是不遺余力的，在各種相關(guān)網(wǎng)站、報(bào)紙上都可以見到招募信息。澳大利亞政府甚至還招募短期海外志愿者，為其提供往返費(fèi)用、住宿和其他物質(zhì)保障。

（5）提供專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)：政府對志愿者進(jìn)行國家標(biāo)準(zhǔn)的培訓(xùn)，使其掌握一定的專業(yè)救援技術(shù)，并獲得國家資質(zhì)。以新南威爾士州為例，要想成為農(nóng)村消防隊(duì)的志愿者，必須提交申請表及無犯罪紀(jì)律證明，接受面試被錄用后，進(jìn)入六個月的試用期，參與一系列培訓(xùn)，并在試用期結(jié)束時由消防隊(duì)員投票決定你是否可以成為一名消防志愿者。

以上措施保證了澳大利亞的志愿者都是技術(shù)專業(yè)、裝備精良、組織程度高的救援力量。志愿者和非官方組織在澳大利亞的應(yīng)急管理中發(fā)揮了積極的作用， 參與到應(yīng)急管理的各個環(huán)節(jié)中。如在預(yù)防環(huán)節(jié)中，澳大利亞自上世紀(jì)20年代起開始逐步推行計(jì)劃燃燒叢林項(xiàng)目， 目的是在人工控制下，燒掉森林中可能引起大規(guī)模火災(zāi)的潛在因素，防止火災(zāi)的發(fā)生。私人林地一般由業(yè)主自行燒除，而在公共叢林中，這些計(jì)劃項(xiàng)目多由志愿者們根據(jù)一定的操作規(guī)范完成。新南威爾士州的志愿者除了參與以上環(huán)節(jié)，還參與到航空護(hù)林中。而在預(yù)備環(huán)節(jié)，志愿者的參與主要體現(xiàn)為對志愿消防隊(duì)員的培訓(xùn)和裝備上。維多利亞州的農(nóng)村消防隊(duì)年經(jīng)費(fèi)1.6億澳元，20%用于設(shè)備維護(hù)，70%用于新設(shè)備購買和其他，至于各種救援設(shè)備更是一應(yīng)俱全，且裝備數(shù)量大。[8]至于響應(yīng)環(huán)節(jié)就更不用說了，在新南威爾士州， 消防隊(duì)從領(lǐng)導(dǎo)到普通隊(duì)員都是志愿者。一旦遇到火情，火災(zāi)控制中心迅速通過聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)通知本地區(qū)的志愿者。他們很快集結(jié)完畢，趕赴火場實(shí)施救援。災(zāi)難過后的恢復(fù)環(huán)節(jié)也少不了志愿者的身影。2011年年初布里斯班暴發(fā)洪水災(zāi)害，災(zāi)后，大量志愿者走上街頭清除垃圾和淤泥等?？梢哉f，志愿者全程參與了應(yīng)急管理工作。澳大利亞志愿者和非官方組織在應(yīng)急管理中取得的寶貴經(jīng)驗(yàn)是值得我們學(xué)習(xí)的。

4.結(jié)語

與我國相比，澳大利亞的應(yīng)急管理工作主要有以下幾個顯著特點(diǎn)：（1）法律健全。中國的應(yīng)急管理立法剛剛起步，在很多地方還存在缺陷，主要表現(xiàn)為應(yīng)急管理立法體系不完善。不僅如此，應(yīng)急管理是一個持續(xù)的、不間斷的過程，要講究立法的長效性。（2）以志愿者為主力軍，注重發(fā)揮非政府的作用。 澳志愿者和非政府組織專業(yè)化水平高、組織性強(qiáng)、保障有力，而且發(fā)展成熟，遍及澳洲。中國志愿者數(shù)量少，問題多。很多志愿者雖然熱情高漲，但缺乏專業(yè)的救援知識。而且志愿者本身組織分散，缺乏法律保護(hù)和政府在物質(zhì)、財(cái)政等方面的支持。（3）在應(yīng)急管理上，澳洲各級政府職責(zé)清晰，反應(yīng)迅速，透明度高。我們應(yīng)該學(xué)習(xí)如何逐級分清責(zé)任，增強(qiáng)應(yīng)急管理意識，正確看待各種災(zāi)害，完善應(yīng)急管理反應(yīng)機(jī)制，提高透明度。

雖然中國應(yīng)急管理起步較晚，但只要我們善于發(fā)現(xiàn)和總結(jié)問題，不斷借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，必能站在較高起點(diǎn)上迅速發(fā)展完善我國的應(yīng)急管理機(jī)制。

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[8]肖光威等.赴澳大利亞森林防火報(bào)告.[J]森林防火，2000（4）.

本文系澳大利亞外交外貿(mào)部澳中理事會2009-10澳大利亞研究中標(biāo)項(xiàng)目“澳大利亞應(yīng)急管理研究”的部分成果。