夏雨濛

摘 要：日本實行六十余年的公營住宅政策經(jīng)歷了三大發(fā)展階段，其在保障對象界定、租金界定、財政補貼、需求調(diào)研及管理機構(gòu)改革等方面積累了大量的經(jīng)驗?，F(xiàn)階段的中國公共租賃住房發(fā)展存在保障水平低、供需矛盾大、地方政府積極性不足、建設(shè)標準不統(tǒng)一、法律法規(guī)不健全等問題，應借鑒日本經(jīng)驗，在管理機構(gòu)設(shè)置、房型數(shù)?；?、融資渠道擴大化、法律法規(guī)完善化等方面進一步制定與執(zhí)行更為有效合理的公共租賃房政策。

關(guān)鍵詞：日本公營住宅；公共租賃房；啟示

中圖分類號：F74 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3198（2014）15-0061-03

1 引言

公共租賃房在我國的發(fā)展不過五年時間，但在許多發(fā)達國家已有幾十年甚至上百年的歷史，經(jīng)過持續(xù)的探索、反思和轉(zhuǎn)型，這些國家的公租房政策已經(jīng)比較完善。許多中國學者總結(jié)境外發(fā)達國家或地區(qū)發(fā)展公租房的經(jīng)驗，對我國公租房建設(shè)提供建議。

盧為民和姚文江在2011年比較和借鑒德國、英國、新加坡、美國、日本的公租房租金定價機制，從定價基準、補貼力度、保障形式和配套政策等方面總結(jié)了國內(nèi)外公共租賃住房租金定價的經(jīng)驗，并就制度設(shè)計、操作流程、管理體制、價格機制、法律法規(guī)以及金融制度等方面提出了相關(guān)配套措施。

劉友平、陳險峰、虞曉芬等在2012年比較和借鑒美國、英國、德國和日本等國家的公租房運行機制，提出不斷調(diào)整保障政策以適應不同發(fā)展階段要求、采取可行的計算方法界定公共租賃房的保障對象、建立嚴格的收入審查制度和完善的退出機制、促進開發(fā)商興建、降低房租、空間建設(shè)分散化等建議。

本文將在介紹、分析、借鑒日本公營住宅政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情，為我國公共租賃房建設(shè)問題提出針對性建議。

2 日本“公營住宅”運行及實施簡介

2.1 二戰(zhàn)后至工業(yè)化初期

二戰(zhàn)時期，日本民眾住房遭到嚴重毀壞，民眾亟需大量安置性住房。戰(zhàn)后，日本政府在戰(zhàn)災嚴重地區(qū)建造了大量簡易住宅，即公營住宅前身，供居民越冬，暫時緩解了當時住宅供應的緊張狀況。

1951年6月，日本確立了為低收入人群提供公營房的永久性法案《公營住宅法》，迄今歷經(jīng)22次修訂，并逐步逐步完善。該法明確指出公營住宅是政府在居住生活領(lǐng)域保障公民基本生存權(quán)利的手段。在法律的規(guī)定指導下，日本在此階段建設(shè)了大量公營住宅，極大緩解了低收入群體的住宅問題。

2.2 工業(yè)化高速發(fā)展期

自上個世紀60年代中葉開始，日本的住宅建設(shè)基本完成了解決住宅不足問題、從量的確保轉(zhuǎn)向質(zhì)的提高以及重視市場和存量房優(yōu)化利用等三大任務(wù)。

此階段日本經(jīng)濟進入高速發(fā)展時期，都市人口集中，住宅不足問題出現(xiàn)了新的變化：都市地區(qū)低收入人群對住宅需求仍然較高、民眾對房屋居住水平的需求進一步提高。因此，日本政府于1966年制定了《住宅建設(shè)計劃法》，依據(jù)此制度制定了《住宅建設(shè)五年計劃》，具體提出了五年內(nèi)新建住宅的總量和改善居住質(zhì)量的指標。此后，住宅建設(shè)五年計劃一直作為日本住宅供應的指導性標準和各階段的階段性目標。

2.3 后工業(yè)化時期

此階段日本房價隨著經(jīng)濟飛速發(fā)展快速增長，在20世紀80年代后期，日本房價更是達到歷史頂峰，普通民眾的購買力明顯不足，供需矛盾凸顯，民眾對公營住宅需求進一步增加。

1996年，日本對《公營住宅法》進行了修改，提出了擴大公營住宅房源的新思路：采取由地方公共團體建設(shè)公營住宅、地方公共團體收購民間住宅和由地方公共團體租用民間住宅等途徑，加速發(fā)展公營住宅以解決低收入無房戶的住房問題。經(jīng)過幾十年的公營住宅制度的不斷實踐和發(fā)展完善，日本逐漸形成了符合其基本國情、重視中低收入家庭的住房改善及住房保障制度和完善的住房發(fā)展規(guī)劃。

當前，公營住宅的具體操作方式主要有以下幾點：

2.3.1 清晰的保障對象界定和租金確定方式

日本公營住宅入住資格隨著社會整體收入水平的提高及人口高齡化的發(fā)展而改變，家庭收入位于后25%以內(nèi)的家庭具有申請公營住宅的資格。公營住宅的房租根據(jù)房型、地段、環(huán)境和申報收入不同而有所差異，優(yōu)化了房屋的供給結(jié)構(gòu)。

房租由以下公式?jīng)Q定：房租=房租基準價×房租調(diào)整系數(shù)。其中，房租調(diào)整系數(shù)=城市區(qū)位系數(shù)×房屋面積系數(shù)×房屋使用年限系數(shù)×居住方便性系數(shù)；房租基準價根據(jù)家庭收入狀況確定。明晰的房租計算公式強化公營住房運作的透明度和公平性，提高房屋與保障對象的匹配效率。

2.3.2 多方位的中央財政補貼

中央政府對地方提供資金補貼，一種是對建設(shè)或收購費用的補貼，一種是對房租差額的補貼，從而以較低的租金向本地區(qū)低收入居民出租，此種考慮需求方和供給方的補貼方式不僅平衡了公營住房市場雙方主體地位，且考慮到保障對象的特殊性，克服了僅對建設(shè)方實施補貼的欠靈活性，使得補貼調(diào)節(jié)更為靈活精準。截至1995年底，政府建設(shè)的公營住宅約占住宅總量的6%左右，緩解了低收入家庭住房緊張的狀況。

2.3.3 充分的事先需求調(diào)查

在翻修或改建老朽化的公營住宅時，日本各地政府充分考慮到各地區(qū)居民的不同需求，包括各地區(qū)人口老齡化程度、青壯年比例、收入水平及消費偏好等，在規(guī)劃階段采取事先進行需求調(diào)查，或邀請居民積極參與的方式加以解決。充分的需求調(diào)查使得民眾對建成后的公營住宅滿意度較高，較好地達到政策目的。

2.3.4 與時俱進，改革住宅管理機構(gòu)

日本住宅管理機構(gòu)主要為都市再生機構(gòu)和住宅金融支援機構(gòu)。都市再生機構(gòu)根據(jù)日本《獨立行政法人通則法》及《獨立行政法人都市再生機構(gòu)法》于2004年7月設(shè)立，其資本額為一兆六億日元，其中中央政府出資9984 億日元，地方政府出資20億日元，其性質(zhì)是獨立行政法人，服務(wù)內(nèi)容開始向改造舊城區(qū)轉(zhuǎn)變，新區(qū)開發(fā)則向民營化方向轉(zhuǎn)變；住宅金融支援機構(gòu)主要通過證券化將長期固定利率住宅貸款的風險轉(zhuǎn)移到資本市場，使得私人金融機構(gòu)能夠提供穩(wěn)定的長期固定利率住宅貸款，為公營住宅建設(shè)提供穩(wěn)定的資金供給。

3 日本“公營住宅”對我國的啟示及其他政策性建議

中國正處于房地產(chǎn)工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化進程中，類似于日本公營住宅發(fā)展的第一階段，在這一階段，社會要求提供大量同戶型、同面積的住宅。立足于我國現(xiàn)階段基本國情，結(jié)合上述我國公共租賃住房現(xiàn)狀及存在的問題，以及日本“公營住宅”運營與改革的案例，筆者得出以下啟示及政策性建議。

3.1 確立清晰科學的保障對象篩選方法和租金確立方法

目前，我國許多地區(qū)已經(jīng)根據(jù)各自經(jīng)濟發(fā)展情況與居民收入情況確立了保障對象篩選方法，但是主要以收入總量作為判斷依據(jù)，缺乏對消費結(jié)構(gòu)的分析，且公共租賃房申請標準線調(diào)整更新不夠及時，導致實際篩選出的保障對象符合度不高。另外，房屋租金的確定方法也較為粗糙，無法反映所住居民收入、周邊環(huán)境及房屋折舊老化等各類因素的影響，影響了公平性。

因此，我國可以借鑒日本經(jīng)驗，在保障對象篩選和租金確立兩方面確立更為細致、靈活的標準和方法，如加入消費結(jié)構(gòu)因素評價、建立租金計算公式等，保證公共租賃房本身所強調(diào)的公平性的實現(xiàn)。

3.2 中央政府加大對地方政府的投資，并鼓勵獨立行政法人團體通過擴大業(yè)務(wù)范圍提高盈利水平，減少對政府財政撥款的依賴

目前，我國地方政府對于建設(shè)公共租賃房的積極性不高，原因主要在于財政壓力負擔較重，具體有以下幾點：

第一，低收入人群的住房支付能力較差，可能影響公共租賃房租金的按時收取，使當?shù)卣媾R較大的財政壓力。

第二，地方政府財政負擔加大，缺乏經(jīng)濟激勵。資金是公共租賃住房建設(shè)與發(fā)展的保證，一方面公共租賃住房房源籌集需要大量資金，另一方面，建成后的住房也需要大量的運營維護費用。因此，融資機制是影響公共租賃住房持久性與穩(wěn)定性的關(guān)鍵因素。

目前，單一的融資渠道成為公共租賃住房亟待解決的瓶頸。首先，目前我國公共租賃房建設(shè)的一般模式是由政府劃撥土地，國企開發(fā)建設(shè)，建設(shè)資金大部分來源于財政撥款，作為公共租賃住房的投資主體的地方政府面臨重重壓力。其次，由于公共租賃住房所需貸款時間較長，使得金融機構(gòu)不愿參與公共租賃住房的建設(shè)和運營，沒有較強的意愿給運營主體發(fā)放中長期貸款，市場化的融資機制未能充分建立起來，社會資金不能很好地介入到公共租賃住房的建設(shè)和運營領(lǐng)域，進一步加大了政府的財政壓力。

第三，地方政府不具有公共租賃房供給決定權(quán)，只是被動執(zhí)行中央政府分配的供給數(shù)量、供給方式、供給程序，積極性難以被調(diào)動。

因此，我國可以借鑒日本經(jīng)驗，在中央增加財政撥款的同時，也要求獨立行政法人在公共租賃住房的建設(shè)運營中擴大業(yè)務(wù)，提高盈利水平，不再過多依賴向政府的借款和政府補貼，形成良好的資金運轉(zhuǎn)能力，適度減輕政府財政壓力，加大對政府的激勵，從而提高地方政府建設(shè)公共租賃住房的積極性和主動性。

3.3 進一步完善與公共租賃住房相關(guān)的法律法規(guī)體系，完善體住房保障體系

我國公共租賃住房體系仍然處于初步階段，雖然國務(wù)院發(fā)布了多條加快公共租賃住房建設(shè)的指導意見，但是不夠細化，如租賃房建設(shè)標準問題缺乏細致的規(guī)定等。加之地方政府準備倉促、缺乏經(jīng)驗和激勵，租賃標準差異較大，缺乏統(tǒng)一約束性，不利于公共租賃房標準化、數(shù)?；M而影響公共租賃住房建設(shè)步伐的加快。

我國已頒布的公共租賃房政策配合性不夠，存在制度沖突，為此可以通過相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)和修訂加以結(jié)局。而健全相關(guān)法律法規(guī)需要較長時間，適宜將其作為完善整體住房保障體系長期戰(zhàn)略進行政策設(shè)計。

3.4 在公共租賃住房大規(guī)模建設(shè)初期著重進行標準化設(shè)計，并及時更新、提供機能豐富的生活空間

中國目前的房地產(chǎn)發(fā)展情況類似于日本公營住宅的第一階段，對公共租賃房數(shù)量有著巨大需求?！笆濉彪A段，農(nóng)村向城鎮(zhèn)人口年均轉(zhuǎn)移量大約在1200萬到1300萬人之間，高校畢業(yè)生數(shù)量也迅猛增加，從2006年的413萬增加到2014年的727萬?？傮w而言，在現(xiàn)階段，我國公共租賃住房還存在供不應求的局面，各地公共租賃住房輪候期較長，難以滿足低收入人群的住房需求。

由于立法不完善、政府管理缺位等原因，我國公共租賃房面積較小、質(zhì)量較差，多為老舊房屋，且未能考慮到不同年齡段保障人群的需求，如中青年租房者有對育兒機構(gòu)設(shè)施的需求，而老年租房者對養(yǎng)老設(shè)施需求較大等，影響公共廉租房理論優(yōu)勢的發(fā)揮，不利于切實改善民眾的住房條件。

此時應將工作重點轉(zhuǎn)移至住宅及部品的標準設(shè)計上。在設(shè)計方面，制定標準化的設(shè)計詳圖，提高現(xiàn)場的施工管理及施工精度，通過部品、構(gòu)建的工業(yè)化生產(chǎn)和穩(wěn)定可靠的性能，降低住宅價格和成本。

在公共租賃住房居住環(huán)境方面，政府應與獨立行政法人團體合作，不斷加強住宅出租與相關(guān)設(shè)施維護與管理業(yè)務(wù)，同時進行住宅內(nèi)外部空間與設(shè)施的更新改善，并對綜合住宅區(qū)進行重編和改建，增建社會福利設(shè)施與住宅。

3.5 在公共租賃住宅建設(shè)管理機構(gòu)設(shè)置方面，實行獨立行政法人制度

目前，中國政府擔負建設(shè)滿足城市低收入人群住房需求的公共租賃房主要任務(wù)，由于機構(gòu)龐大冗雜、專業(yè)程度不夠高，導致建設(shè)效率低下，因此，我國在進行公共租賃住宅建設(shè)過程中，可以借鑒日本獨立行政法人制度，設(shè)置介于政府部門和私人企業(yè)性質(zhì)之間的公共住宅管理和建設(shè)的機構(gòu)組織，提供高質(zhì)量服務(wù)和高通明度的組織運營，不僅可以達到公益性目的，還可以提高辦事效率和質(zhì)量。

4 結(jié)語

中國公共租賃房問題一直是城鎮(zhèn)化進程中亟待解決的問題，而借鑒他國成功經(jīng)驗可以讓中國的建設(shè)少走彎路。但是，中國由于人口眾多，國情復雜，還需要摸索出更多的針對性方法，使得公共租賃住房的建設(shè)能夠穩(wěn)妥推行，改善低收入群體居住條件，讓城鎮(zhèn)化的成果惠及各方。

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