〔摘要〕 在資源配置中，讓市場起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用是相輔相成的。資源配置中的政府作用是資源配置的市場失靈帶來的。市場失靈可以劃分為功能性失靈和結(jié)果性失靈。根據(jù)市場失靈兩種類型的不同機理，政府在資源配置中具有引導性作用、彌補性作用和規(guī)制性作用，每類作用的發(fā)揮都需要相應的手段和路徑。

〔關(guān)鍵詞〕 資源配置；市場失靈；政府作用

〔中圖分類號〕F12391 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2014）04-0021-05

〔作者簡介〕張序，四川省社會科學院管理學研究所研究員，四川成都 610071。

一、引言

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的重要論斷，要求“大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”。這一重大理論是我國新時期全面深化改革最重要的指導思想。

市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟體制必須遵循這條規(guī)律。但市場在資源配置過程中離不開政府的作用，市場作用和政府作用的職能是各不相同的，更好地發(fā)揮政府作用是資源優(yōu)效配置必需的。筆者認為，政府在資源配置上具有引導性、彌補性、規(guī)制性作用。當前，我國各級政府應該在這三個方面充分發(fā)揮“有形之手”不可或缺的功能和作用，使資源配置更為有效。

二、資源配置與市場失靈：概念與綜述

資源配置（Allocation of Resources）概念中的“資源”，指的是要素資源和利用要素資源生產(chǎn)的產(chǎn)品（包括中間產(chǎn)品和最終產(chǎn)品）。所謂要素資源，又稱生產(chǎn)要素，是指能夠創(chuàng)造產(chǎn)出的各種投入的集合，包括自然資源、資本、人力資源（勞動力）、技術(shù)、企業(yè)家精神等，他們是經(jīng)濟活動中能夠自主選擇的內(nèi)生變量。

資源配置概念的產(chǎn)生源于要素資源的稀缺性（Short Supply）。人的欲望是無窮的，相對于人對產(chǎn)品需求的無限性，生產(chǎn)產(chǎn)品的資源必定是有限的、稀缺的，生產(chǎn)的產(chǎn)品也是有限的。為了在資源稀缺的約束下最大限度地滿足人的需求欲望，必須對資源進行有效率的使用。所謂資源配置就是使資源在社會各部門各企業(yè)、各產(chǎn)業(yè)各行業(yè)、各地區(qū)各人群中進行合理分配，以實現(xiàn)資源的最優(yōu)利用。

薩繆爾森（Paul A. Samuelson）和諾德豪斯（William D.Nordhaus）認為：“社會如何利用稀缺的資源以生產(chǎn)有價值的商品， 并將它們分配給不同的個人”〔1〕是經(jīng)濟學研究的任務所在。西方經(jīng)濟學普遍主張，經(jīng)濟學實質(zhì)就是研究資源配置的學科，或者說，資源配置是經(jīng)濟學的核心，討論資源配置問題，就是討論整個經(jīng)濟問題。因此，我們研究資源配置中的市場作用和政府作用，就是研究中國市場經(jīng)濟發(fā)展中市場與政府的關(guān)系這一基礎(chǔ)問題。

把資源配置作為經(jīng)濟學的研究對象起源于19世紀70年代興起的新古典經(jīng)濟學。杰文斯（William Stanley Jevons）首先提出了資源配置問題，羅賓斯（Lionel Robbins）將資源配置定義為針對稀缺資源的人類行為表現(xiàn)的形式，〔2〕到馬歇爾（Alfred Marshall）構(gòu)筑起新古典經(jīng)濟學大廈，資源配置成為新古典經(jīng)濟學的中心議題，也形成該學派的核心主張——市場是所有資源配置方式中最為有效的方式。

雖然資源配置的系統(tǒng)理論產(chǎn)生于新古典經(jīng)濟學，然而資源配置的相關(guān)思想在人類社會早期已經(jīng)萌芽，古希臘的柏拉圖、亞里士多德都有相關(guān)論述?！?〕重商主義的資源配置觀是一種原始的國家干預主義?！?〕對資源配置理論真正產(chǎn)生較大影響的是古典經(jīng)濟學鼻祖斯密（Adam Smith），他發(fā)現(xiàn)市場對于資源配置的決定性作用，提出了自由放任的經(jīng)濟哲學，為新古典經(jīng)濟學的資源配置理論奠定了基礎(chǔ)。

雖然“看不見的手”深受古典經(jīng)濟學家的推崇，但市場在配置資源中的某些缺陷還是被他們所發(fā)現(xiàn)。西斯蒙第（Jean de Sismondi）最早論述了自由市場制度具有分配不均衡和生產(chǎn)過剩風險兩大障礙，密爾（James Mill）也對自由競爭的局限性進行了分析。此后邊際效用理論構(gòu)建了微觀經(jīng)濟學，也為市場失靈的分析提供了方法和路徑。到20世紀20年代，庇古（Arthur Pigou）創(chuàng)立福利經(jīng)濟學，運用邊際分析方法確立了資源最優(yōu)配置和社會福利最大化標準，系統(tǒng)地研究了外部性問題，分析了市場機制的優(yōu)點和缺點，并經(jīng)過一大批福利經(jīng)濟學家的貢獻，最終確立了“市場失靈”理論?！?〕

1929-1933年的資本主義經(jīng)濟危機催生了凱恩斯主義。凱恩斯認為市場的自發(fā)作用不能保證資源配置達到充分就業(yè)的水平，因此需要政府對經(jīng)濟進行干預。但他的這一主張并不是建立在微觀市場供求基礎(chǔ)上的，而是建立在有效需求原理基礎(chǔ)上的。凱恩斯以后，尤其是二戰(zhàn)以后，西方經(jīng)濟學界對市場失靈的研究逐漸深化，最先使用市場失靈（Market Failure）一詞的是美國經(jīng)濟學家巴特（Francis M.Bator），他在1958年發(fā)表的《市場失靈的剖析》（The Anatomy of Market Failure）一文中提出了這一概念。薩繆爾森的公共產(chǎn)品理論、馬歇爾和庇古的外部性理論、阿克爾洛夫（George A. Akerlof）的不對稱信息理論以及新凱恩斯主義等都為市場失靈理論的完善奠定了基礎(chǔ)?！?〕

由于帕累托最優(yōu)（Pareto Optimality）是福利經(jīng)濟學的基本定律，因此，市場失靈可表述為資源配置無法或者不能充分實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。一般認為，市場失靈是市場對資源配置產(chǎn)生低效率的狀態(tài)。從理論和實踐的發(fā)展歷程看，應對市場失靈都是從依靠政府肇始和進行的，是市場失靈引發(fā)了政府干預經(jīng)濟的必要性，因此，市場失靈的領(lǐng)域就是政府進行資源配置的范圍，市場失靈決定了政府經(jīng)濟職能的內(nèi)容。

筆者認為，市場失靈有功能性失靈和結(jié)果性失靈兩大類：

功能性失靈屬于福利經(jīng)濟學的市場失靈，存在于微觀經(jīng)濟領(lǐng)域，涉及的是市場主體及其生產(chǎn)的產(chǎn)品，原理是由于外部性、不完全信息、不完全競爭等因素，導致市場不能有效解決資源配置中的公共產(chǎn)品供給、壟斷、逆向選擇、公地悲劇等問題而發(fā)生的失靈。這種市場失靈是由于市場機制自身缺陷帶來的，需要政府介入微觀經(jīng)濟活動，對市場缺陷進行彌補和規(guī)制。

結(jié)果性失靈屬于凱恩斯主義的市場失靈，是一種非均衡市場失靈，針對的是宏觀經(jīng)濟領(lǐng)域，原理是由于工資黏性、價格黏性等因素，商品市場、勞動力市場、信貸市場不能自動出清，造成產(chǎn)量、就業(yè)和貨幣的波動，使市場不能實現(xiàn)社會總供求的平衡，導致以失業(yè)和產(chǎn)品過剩為標志的經(jīng)濟危機。這種市場失靈實質(zhì)是一種市場失效，即市場配置資源結(jié)果的非均衡，是市場機制的短期性、投機性、不確定性和滯后性表現(xiàn)所引起的宏觀經(jīng)濟總量的不平衡，需要政府以政策手段通過改變經(jīng)濟發(fā)展的外生變量調(diào)節(jié)和引導經(jīng)濟運行的方向。

由筆者根據(jù)市場失靈原理劃分的市場失靈類型，可以引申出政府在資源配置中的三類作用。

三、資源配置中的政府作用

1.引導性作用

引導性作用主要針對宏觀的結(jié)果性失靈，需要政府引導宏觀經(jīng)濟運行結(jié)果的改變。由于市場不能對經(jīng)濟的長期發(fā)展、尤其是結(jié)構(gòu)性變動提供準確的信號，同時，市場調(diào)節(jié)還存在時滯問題，加之在市場經(jīng)濟運行過程中存在周期性的景氣循環(huán)，容易造成經(jīng)濟的大幅波動、資源閑置、浪費和區(qū)域性、系統(tǒng)性經(jīng)濟風險，發(fā)生大規(guī)模失業(yè)、衰退、通脹、滯脹等，不能實現(xiàn)社會化大生產(chǎn)所要求的社會總供給和社會總需求的平衡。雖然市場機制會從失衡中自動恢復均衡，但是其成本代價極為高昂。因此必須由政府擔當調(diào)節(jié)經(jīng)濟總量平衡的任務，引導經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展，防止經(jīng)濟大起大落。政府通過加強對經(jīng)濟發(fā)展的預測，制定中長期發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策措施，實施財政政策和貨幣政策，穩(wěn)定經(jīng)濟，熨平周期，避免大規(guī)模、長期性的經(jīng)濟失衡，保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、健康和協(xié)調(diào)發(fā)展。

資源配置的非均衡市場失靈不僅表現(xiàn)為經(jīng)濟總量上的失衡，而且表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)上的失衡，包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展失衡、地區(qū)發(fā)展失衡、國際收支失衡等。產(chǎn)業(yè)發(fā)展失衡表現(xiàn)為一些產(chǎn)業(yè)發(fā)展過度，一些產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，市場自發(fā)的資源配置往往指向周期短、收效快、風險小的產(chǎn)業(yè)，導致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。市場機制可能在較低的產(chǎn)業(yè)水平下實現(xiàn)資源的較優(yōu)配置和宏觀經(jīng)濟的均衡，但相對于更為高級的產(chǎn)業(yè)水平下的資源配置和市場均衡而言則是一種低效率。這就需要政府通過產(chǎn)業(yè)政策等手段引導產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，實現(xiàn)資源的高層次配置。同樣，雖然地區(qū)間的經(jīng)濟不平衡是常態(tài)，但市場機制通常不能較公平地安排要素資源的空間配置，也極易導致地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的過度不平衡，影響整個國家的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟增長，需要政府進行調(diào)控和引導，促進生產(chǎn)力合理布局。

市場經(jīng)濟的效率優(yōu)先也不可能自動保證社會成員收入分配的公正，即使資源配置能夠?qū)崿F(xiàn)帕累托最優(yōu)，也不能同時實現(xiàn)社會公平。特別是資本要素的回報具有“馬太效應”，從而使分配懸殊不斷加大，需要政府發(fā)揮作用，通過稅收調(diào)節(jié)、就業(yè)政策把貧富差距限制在一定程度。這既關(guān)系到社會的穩(wěn)定，也是市場經(jīng)濟健康發(fā)展的保證。

總之，政府通過對經(jīng)濟具有前瞻性、針對性、協(xié)同性的宏觀調(diào)控，引導資源流動的時機、數(shù)量和方向，間接影響資源配置和市場經(jīng)濟的運行，這就是引導性作用對于市場宏觀失靈的意義。

2.彌補性作用

彌補性作用主要針對功能性失靈中的公共產(chǎn)品因素，這個因素需要政府直接參與微觀經(jīng)濟活動進行彌補。政府要在微觀經(jīng)濟活動中扮演主體角色，通過設(shè)立國有企事業(yè)單位生產(chǎn)公共產(chǎn)品，向社會成員提供，從而彌補市場不能有效供給公共產(chǎn)品的缺陷。

公共產(chǎn)品由于具有消費的非競爭性和收益的非排他性，在市場機制下會出現(xiàn)“搭便車”（Free Riding）現(xiàn)象，以至于私人生產(chǎn)無利可圖，產(chǎn)生供給短缺，需要政府提供，而不能像具有競爭性和排他性的私人產(chǎn)品那樣由市場進行有效配置。雖然政府的彌補性作用是通過直接配置資源方式進行的，但也可以在其中一些環(huán)節(jié)采取間接方式，例如將公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供環(huán)節(jié)分開，采用或通過購買和外包方式從社會組織、私人企業(yè)中獲取公共產(chǎn)品向公眾提供。

公共服務作為供給公共產(chǎn)品的活動，是政府的主要職能。政府是公共服務最主要的供給主體，也是公共服務的管理者。政府應該也必須提供在公共教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、社會保障和社會救助、就業(yè)服務和住房保障、公用事業(yè)和公共設(shè)施等直接關(guān)系民生的領(lǐng)域承擔恰當?shù)呢熑?，建設(shè)公共服務型政府。同時，政府在公共服務供給中也要注意發(fā)揮市場作用，使公共服務的提供與生產(chǎn)相分離，在公共服務的生產(chǎn)環(huán)節(jié)善于運用市場力量，引入競爭機制，推廣政府通過合同、委托等方式購買公共服務。

3.規(guī)制性作用

規(guī)制性作用主要針對功能性失靈中的壟斷、不完全信息、外部性等方面的微觀市場失靈因素，這些因素需要政府發(fā)揮權(quán)威性和強制力進行管制。按照規(guī)制經(jīng)濟學（Economics of Regulation）理論，規(guī)制（Regulate）是指政府在微觀領(lǐng)域通過制訂規(guī)則對經(jīng)濟和社會進行規(guī)整或制約，以矯正市場失靈造成的配置資源的低效率。規(guī)制是政府運用公共權(quán)力強制改變微觀經(jīng)濟主體決策的一種約束、限制、糾偏行為?！?〕

筆者認為，政府的規(guī)制性作用應主要涵蓋以下方面：

反壟斷規(guī)制：通過并購限制、強制拆分等手段限制一般壟斷。

自然壟斷規(guī)制：包括通過制訂準入標準、發(fā)放許可證等手段進行數(shù)量規(guī)制，通過制訂最高限價、利潤率等手段進行價格規(guī)制，以限制自然壟斷。

信息規(guī)制：對市場中的不充分信息和不對稱信息，通過設(shè)立產(chǎn)品和服務質(zhì)量標準、建立公共信息平臺、強制企業(yè)向消費者公開信息等方式進行規(guī)制。

負外部性規(guī)制：市場機制常常會對公共資源保護不力，使生態(tài)環(huán)境受到破壞，需要政府出面，通過行政和經(jīng)濟手段對生態(tài)破壞、環(huán)境污染和自然資源的掠奪性開發(fā)進行校正，糾正“負外部性”。

對于政府的規(guī)制性作用，也可以從另一角度來理解。由于自發(fā)的市場機制常常有違公平和公共利益，政府作為實施國家治理和社會管理的公共部門，天然地必須為市場提供規(guī)則和環(huán)境，實施市場監(jiān)管，維護市場秩序，保障公平競爭，保護消費者權(quán)益，提高資源配置效率和公平性，這些必要的規(guī)制是政府天然的職能。政府在資源配置中發(fā)揮規(guī)制性作用就是通過制訂規(guī)則從而對市場進行管理和制約，包括保護各種所有制經(jīng)濟的產(chǎn)權(quán)和合法利益，建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，破除各種形式的壟斷，反對市場封鎖和不正當競爭，規(guī)范中介組織發(fā)展，保護知識產(chǎn)權(quán)和勞動者利益，建立健全社會征信體系，完善企業(yè)破產(chǎn)制度等等。

四、如何減少政府失靈

對于宏觀領(lǐng)域的市場失靈，政府的作用是不可缺少的，但在微觀領(lǐng)域，市場失靈只是政府干預的必要條件，而不是充分條件。最重要的原因在于存在政府失靈（Government Failure）和規(guī)制俘虜（Capture of Regulation）。

政府失靈是指政府在克服市場失靈中沒能發(fā)揮有效作用，或者因干預反而產(chǎn)生新的問題。公共選擇理論認為，行政機構(gòu)的官員也是“經(jīng)濟人”（Economic Man），其個人利益的集合成為行政機構(gòu)的利益。于是，在資源配置中，政府首先追求的是自身利益而非公共利益，這就導致官僚主義、宏觀政策失誤、公共產(chǎn)品供給低效、政府規(guī)模不斷膨脹擴張、政府尋租泛濫等弊端。

規(guī)制俘虜是指在規(guī)制過程中，政府也追求利益最大化，加上信息不對稱和委托-代理關(guān)系，因此被規(guī)制企業(yè)能夠通過游說和向政府輸送利益等手段“俘虜”政府，使規(guī)制有利于自己。施蒂格勒（George Stigler）發(fā)現(xiàn)，政府對自然壟斷的規(guī)制有時既沒有降低收費標準，也沒有解決價格歧視，對利潤的提高也沒有顯著影響，反而出現(xiàn)了制度僵化、腐敗嚴重、規(guī)制成本增加、企業(yè)人浮于事、技術(shù)創(chuàng)新慢等問題?！?〕

因此，在資源配置中，我們不僅要矯正市場失靈，也要減少政府失靈。只有市場失靈與政府失靈同時得到較好的解決，資源配置才能達到帕累托最優(yōu)，社會福利才能實現(xiàn)最大化。

需要指出的是，有一些看似市場失靈的現(xiàn)象，實際上并不屬于市場機制的缺陷性問題，而是由于市場本身的不成熟和發(fā)育不足導致市場機制功能未能充分發(fā)揮作用，市場機制得以順利運行的各種條件難以得到充分滿足，例如發(fā)達的商品市場、資本市場、勞動力市場、技術(shù)市場、信息市場等未有效建立，或者政府對市場的干預不當，出現(xiàn)政績工程、地方保護主義、國有企業(yè)行政壟斷、政府投資包辦經(jīng)濟、戶籍制度阻礙勞動力流動等妨礙市場經(jīng)濟體制正常運行的現(xiàn)象。〔9〕這種非市場失靈一般出現(xiàn)在經(jīng)濟欠發(fā)達、市場機制不完善的國家或地區(qū)，其危害有時甚至超過市場失靈。

因此，政府的各種經(jīng)濟活動、經(jīng)濟措施都應符合市場經(jīng)濟原則的要求，或者促進這些原則的建立和鞏固，而不應從相反的方向破壞這些原則。進一步，就是不應由于政府的行為而影響各經(jīng)濟主體正常的決策行為和市場資源配置的有效性。當然，在高度發(fā)達的市場體系尚未建立時，政府還應該承擔起加速市場體系培育和發(fā)展的一定職能，促進市場的發(fā)育和完善。

在我國經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，由于現(xiàn)階段市場化程度不高，市場機制常常難以充分發(fā)揮資源配置的決定性作用。一是國有企業(yè)作為經(jīng)濟主體，非公有制經(jīng)濟不發(fā)達，導致企業(yè)的市場主體地位仍未完全確立；二是市場體系不完整，要素市場發(fā)展遲緩，阻礙資源配置的市場化；三是缺乏有序的市場秩序，使市場不能有效地發(fā)揮資源配置的功能，阻礙市場化進程。〔10〕 四是資本積累能力和技術(shù)創(chuàng)新能力較弱?，F(xiàn)階段在這些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，還需要政府運用一定的手段，扶持生產(chǎn)要素的壯大，培育和規(guī)范各類市場，大力發(fā)展非公經(jīng)濟，營造較好的投資和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境，促進企業(yè)的技術(shù)改造和技術(shù)創(chuàng)新，加快經(jīng)濟市場化進程。

五、結(jié)論及政策意義

本文在中央提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的背景下思考資源配置中的政府作用，著重于從市場失靈的角度研究政府作用的類別。通過把市場失靈劃分為微觀功能性失靈和宏觀結(jié)果性失靈兩類，引申出政府在資源配置中的三類作用，具有一定的經(jīng)濟學理論意義。

本文的政策意義在于，通過對資源配置中政府作用進行分類，有利于我國各級政府明確自身的經(jīng)濟職能和介入市場的邊界，根據(jù)本級政府在我國行政體系中所處的位置，以及本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的階段和水平，科學謀劃，分類指導，明確目標，厘清重點，選擇合適方法，取得良好效果，更好、更恰當?shù)匕l(fā)揮政府的資源配置作用。

在引導性作用方面，實施貨幣政策和收入分配政策、制訂全國性和跨區(qū)域性戰(zhàn)略規(guī)劃為中央政府所獨有，財政政策主要由中央政府和省級政府作出。地方政府除了貫徹落實國家宏觀調(diào)控政策外，還可以綜合實施消費、投資、產(chǎn)業(yè)和財政等地方性政策，引導市場主體行為，特別是通過制定各類區(qū)域性、產(chǎn)業(yè)性發(fā)展規(guī)劃，完善產(chǎn)業(yè)指導和扶持政策，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級，引導和扶持企業(yè)加快技術(shù)改造和技術(shù)進步。

又如，調(diào)節(jié)收入分配是引導性作用的一個方面，但彌補性作用對于收入分配的意義更大，或者說是宏觀收入分配調(diào)節(jié)的微觀具體化。在保持合理的一次分配格局的基礎(chǔ)上，彌補性作用通過二次分配為弱勢群體提供必要保障。政府公共服務供給實際上是一種收入補貼，能有效縮小貧富差距，維護公平和社會穩(wěn)定。政府的基本公共服務以均等化為首要目標，既是實現(xiàn)“程序公平”的有效手段，也事關(guān)“機會公平”；而縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同社會群體之間基本公共服務的差距，有助于減少分配失衡造成的消費不平等，也有助于減少絕對貧困和弱勢人群獲得基本的經(jīng)濟機會。

再如，生態(tài)環(huán)境保護既是公共服務的內(nèi)容之一，也是政府規(guī)制的內(nèi)容之一。但由于我國目前的生態(tài)環(huán)境形勢十分嚴峻，有必要在政府的規(guī)制性作用方面對其進行特殊強調(diào)。當前，我國自然資源的制度建設(shè)不完善是生態(tài)環(huán)境問題突出的重要原因，政府必須在資源產(chǎn)權(quán)明晰、資源用途管制、資源有償使用等方面加強制度建設(shè)。

更好地發(fā)揮政府在資源配置中的作用意義重大。我們在政府的資源配置職能上既要糾正“越位”、解決“錯位”，也要避免“缺位”。在市場起決定性作用的大前提下，厘清市場和政府的合理邊界，更好地發(fā)揮政府作用，從事前審批轉(zhuǎn)向事后監(jiān)管，從直接行政干預轉(zhuǎn)向宏觀間接調(diào)控，從當“運動員”轉(zhuǎn)向當“裁判員”，創(chuàng)造和維護市場能夠有效、良性發(fā)揮決定性作用的條件和環(huán)境。

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（責任編輯：張 琦）