馬 躍

（中共淮北市委黨校 馬克思主義基本理論教研室，安徽 淮北235000）

一、問題的提出

許多學者研究發(fā)現(xiàn)，中國信訪制度可以追溯到上古時代，歷經(jīng)數(shù)個朝代，出現(xiàn)了直接上書、信函投書、詣闕訴冤、撾登聞鼓以及邀車駕等多種形式。漢明帝時儒生楊政邀車駕為其老師鳴冤，漢明帝深受感動而赦免了其老師，這是能找到邀車駕信訪的較早事例[1]。明代，黃州同知安貞因與上司不睦，被誣陷下獄，經(jīng)其家人再三申訴，地方大員均不予受理，其女兒一怒之下就趕進京城，大膽取下紅牌闖入內(nèi)宮，直接向朱元璋本人告了“御狀”，結(jié)果替父親打贏了這場官司，一時轟動朝野，傳為美談[2]。

在規(guī)范和治理信訪方面，國家建立了逐級上訪、交辦、派員審理、會審、御裁等制度。平民百姓若有冤屈，先至縣衙申訴，后逐級上訴。凡中央信訪機構(gòu)收受的信訪，一般由皇帝等人批閱后交原告所在地的衙門或原告所在地的上級衙門辦理。有些重大上訪案件，為弄清事實真相，皇帝委派朝官赴地方調(diào)查處理，有時也指派地方大員審理。對一些重大疑難案件，皇帝命朝廷各部門共同審理，清朝稱為“九卿會審”。特別重大的案件由皇帝親自審理和處理[2]。晚清楊乃武與小白菜一案，經(jīng)圣裁才最終結(jié)案[3]。

信訪制度被稱為“直訴”制度，即在正常司法程序外創(chuàng)立的另一種告訴制度。當代中國信訪制度與中國古代的“直訴”制度存在著一定的“血緣”關(guān)系，一定程度上體現(xiàn)了歷史的延續(xù)和傳承。我們要考慮的問題是，在相對完善的制度體系之外，為什么還要創(chuàng)立這樣一種制度，把老百姓的信訪活動合法化？在龐大而嚴密的國家機構(gòu)之外，為什么還要設(shè)立一套專職的信訪處理機構(gòu)？尤其是，為什么信訪制度在中國延續(xù)了幾千年，并且越來越完善？信訪制度與中國政治體制是什么關(guān)系？

蘇力說：“一種制度得以長期且普遍地堅持，必定有其存在的理由，即具有語境化的合理性；因此首先應(yīng)當?shù)玫胶髞碚呋蛲鈦碚叩淖鹬睾屠斫狻！盵4]已有研究大多從黨的群眾路線、保護百姓利益、公民權(quán)利以及不同救濟方式的比較等角度探討信訪制度存在的必要性與合理性，本文試圖從中國政治體制的角度探討信訪制度的功能和作用，以更加深刻地理解信訪制度存在的意義。

二、信訪制度與自上而下的監(jiān)控

信訪制度到皇帝時代就更加完善了?；实勖媾R一個地域廣博、人口眾多的國家，沒有精力直接處理老百姓所要求的一切事務(wù)，不可能直接從事征集賦稅勞役之事，不得不建立眾多層級和機關(guān)，不得不授權(quán)和依靠廣大官吏來治理百姓。

帝國組織體制是皇帝領(lǐng)導的分層分部門系統(tǒng)。分層方面，大致包括中央、地方和基層三個大的層次。中央既包括位于京城的機關(guān)，也包括派駐地方的機關(guān)，派駐地方的機關(guān)演變?yōu)榈胤匠Ｈ螜C關(guān)后，不得不再次安排派駐機關(guān)。地方和基層組織設(shè)置，代有變更。秦漢時設(shè)郡、縣兩級，隋唐時改為州、縣兩級，宋代設(shè)路、州、縣三級，元代設(shè)省、路、府、州、縣五級，明清設(shè)省、府、縣三級。基層組織，秦漢至南北朝設(shè)鄉(xiāng)、亭、里、什、伍五級，后魏設(shè)鄉(xiāng)、黨、里、鄰四級，隋唐設(shè)鄉(xiāng)、里、保、鄰四級，宋代基層或?qū)嵭斜＜左w制，或者實行鄉(xiāng)里保鄰體制，明代設(shè)鄉(xiāng)、里、甲三級，清代設(shè)鄉(xiāng)、保、甲三級。

分部門方面，中央行政機關(guān)，皇帝之下是宰相，宰相之下是九卿或三省六部，秦漢時以九卿為主要行政機關(guān)，隋唐以后是三省六部為主要行政機關(guān)。六部以下是二十四司。明清時，皇帝直接領(lǐng)導六部。地方上仿照中央設(shè)置相應(yīng)機關(guān)?；实垡揽可賱t幾萬多則幾十萬的官員和幾百萬吏員以及廣大鄉(xiāng)紳和基層保甲長來管理國家和治理百姓。

如何監(jiān)管這支龐大的官吏隊伍，是帝國面臨的一大難題，而難中之難的是如何獲取真實信息。國家建立了巡視、上計、考核、獎懲、任免等制度，但僅僅依靠自下而上的匯報和自上而下的考核，是很難獲取真實信息的。各級官員極力隱瞞對自己不利的信息，對上匯報的總是對自己有利的信息，對下傳達的是自己想傳達的信息。可以編造假材料、制造假現(xiàn)場來應(yīng)付巡視與考核。為突破信息封鎖，實現(xiàn)對全國臣民的有效監(jiān)視與控制，秦漢時便建立了直接由皇帝領(lǐng)導的監(jiān)察機關(guān)。漢武帝時，官吏不法行為日漸增多，于是全國被分為十三個監(jiān)察區(qū)，分派十三道刺史，以皇帝親自制定的“六條”問事。六條之中，除第一條針對強宗豪右以強凌弱外，其余全部針對郡守貪腐、草菅人命、包庇子弟犯奸作科等行為[5]。后來，監(jiān)察范圍擴展到各級官吏。從六條問事中可以看到，在皇帝心中，監(jiān)督制裁各級官吏的不法行為是監(jiān)察機關(guān)的主要職責。為更有效地行使監(jiān)察權(quán)，皇帝給予了監(jiān)察機關(guān)彈劾權(quán)、司法權(quán)、審計權(quán)、調(diào)查權(quán)，甚至風聞奏事和隨事處置權(quán)。明朝在正常的監(jiān)察組織外，還建立了特殊的監(jiān)察組織，即錦衣衛(wèi)、鎮(zhèn)撫司、東廠、西廠和內(nèi)廠等特務(wù)組織。

中國監(jiān)察制度是相對發(fā)達的。除了皇帝以外，任何官員都在監(jiān)督之下。這種監(jiān)督包括來自于上級的監(jiān)督，來自于監(jiān)察系統(tǒng)的監(jiān)督，來自于下屬或者群眾控告、密告的監(jiān)督。監(jiān)察系統(tǒng)是獨立于行政和軍事之外的機關(guān)，既不受行政機關(guān)和軍事機關(guān)的制約，也不受上級監(jiān)察機關(guān)的制約，每個監(jiān)察官都有權(quán)直接向皇帝反映問題。“在中國的國家機構(gòu)中，間諜和告密者無孔不入，他們的職責就是要確保官員們遵從正確的行為準則和信仰。比如，在唐代，官員們需要定期參加再教育以使他們的行為方式符號標準，嚴禁他們在家鄉(xiāng)生活和居住，而且，為了使他們對更高領(lǐng)導層的效忠，他們的任期也被限制得非常之短。他們還需要互相報告。需要專門記錄其同行們的任何散漫的或怨恨的行為傾向。御史是富有效率的監(jiān)察官，其職責在于揭示出所有潛在的異議。”[6]97“監(jiān)控能力的發(fā)展是作為組織的國家所創(chuàng)建的行政力量的基礎(chǔ)?！盵6]63

總體來看，皇帝時代的國家機關(guān)，從中央到地方，主要包括三大部分，一是行政系統(tǒng)，二是軍事系統(tǒng)，三是監(jiān)察系統(tǒng)。元世祖非常形象地描述了三個系統(tǒng)之間的關(guān)系，他說：“中書，朕左手；樞密，朕右手；御史臺是朕醫(yī)兩手的。”[7]除此之外，國家為什么還要設(shè)立一個接待和處理信訪的機關(guān)，以及為百姓建立一個直訴制度呢？難道由行政、軍事和監(jiān)察三大系統(tǒng)構(gòu)成的這樣一個龐大而嚴密的統(tǒng)治體系還不夠完美嗎？

沒有信訪制度，整個體制就是不完善的。王韜說，在君主專制制度下，有一個致命問題，就是上下情況不通，信息不暢。君主和民眾之間有層層阻隔，民之視君如仰望天也。民眾的呼聲根本傳不到高高在上的君主那里，因此官吏就敢于肆無忌憚為非作歹，民眾則飽受欺凌[8]。黃仁宇批評說，專制政府雖然有大帝國的統(tǒng)一，但上下之間缺乏一段有效的中間階層，全靠君主以其人身上的機斷作為彌補[9]。

監(jiān)察官員因為人手和成本的原因，所搜集的信息是非常有限的。不論是監(jiān)察還是特務(wù)機構(gòu)，都是自上而下派遣的，雖然與行政官員處于不同系統(tǒng)，但依然容易形成官官相護的關(guān)系網(wǎng)。更重要的，只有構(gòu)成嚴重違紀或者犯罪行為的，才能進入監(jiān)察的范圍。那些比較輕微的侵權(quán)行為，或者一些合法的侵權(quán)行為，則不在監(jiān)察范圍。吳思發(fā)現(xiàn)，掌握權(quán)力的人可以借合法的名義來傷害別人，并充分利用這種權(quán)力為自己牟利，這種權(quán)力可以稱為合法傷害權(quán)[10]。這種合法傷害的權(quán)力，因其合法性，便不在監(jiān)察范圍之內(nèi)。把地方官員更多的行為納入掌控之中，同時又能排解百姓的冤屈，在官民之間尋求一點權(quán)利的平衡，就必須建立另一種信息傳輸渠道。

監(jiān)察官是旁觀者，不能真切體會到被壓迫、被欺凌的滋味。作為地方官侵害對象的百姓才有這種感受。百姓遭到侵害或者感到冤屈后，自然要表達不滿和反映訴求，要維護自身權(quán)益，要求伸張被一些官員破壞的公道。因為中國縱向分權(quán)的政治體制，他們知道，只有找到管官的官，找到更大的官，才能討回這種公道。因為沒有集會、游行、罷工等權(quán)利，信訪成為最容易為百姓接受的表達方式。從國家角度說，既要為百姓開通上訴、申訴、復議、信訪等權(quán)利救濟渠道，以維持社會穩(wěn)定，又希望通過這種自下而上和無行政成本的渠道，獲取更多真實信息，來監(jiān)視和控制地方官員的行為。

信訪與監(jiān)察彈劾在功能上是互相配合、相互補充的。信訪制度是突破地方信息封鎖、監(jiān)視地方、了解民情的重要手段。有學者說，傳統(tǒng)中國是人治國家，其管理的方式主要通過“治人”來“治事”，因此信訪的受理與處置常與對官吏的監(jiān)察結(jié)合起來，通過對信訪的受理加強對官僚隊伍的管理和控制[1]。

三、信訪制度與縱向分權(quán)體制

政府與百姓之間在權(quán)力上是嚴重不對稱的，政府掌握巨大權(quán)力，百姓幾乎處于無權(quán)狀態(tài)。沒有立法和司法權(quán)的制衡，沒有新聞輿論的監(jiān)督和制約，政府在出臺行政性法規(guī)或做出具體行政行為時，更容易侵犯百姓權(quán)益。百姓權(quán)益即使受到侵害，即使發(fā)現(xiàn)地方官員貪污腐化、為非作歹，也沒有合法權(quán)力責令其停止侵害，或者直接罷免他們。

處理百姓事務(wù)時，基層和地方官員掌握著一定的自由裁量權(quán)，在雙方爭執(zhí)中對一方當事人偏向一點，或者慷國家之慨，對當事人照顧一點，都在易如反掌之中，加上官員腐敗的因素，往往出現(xiàn)明顯的行政不公現(xiàn)象。合法傷害與合法偏向都能使一方當事人或雙方當事人感到委屈，希望找到更大的官加以糾正。人非圣賢，孰能無過。任何法官在處理案件過程中都不能保證萬無一失。一個錯誤的判決，給當事人帶來莫大傷害。

為減少行政不公，當代中國出臺了《行政復議法》和《行政訴訟法》，當事人認為行政處理不公時，有權(quán)提起行政復議或行政訴訟。為減少司法不公，當代中國在處理刑事、民事、行政案件中，都規(guī)定了兩審終結(jié)制。不僅如此，對于已經(jīng)生效的司法判決，當事人有權(quán)申訴，并有可能提起再審程序。上訴、申訴和再審屬于司法救濟的方式，行政復議和行政訴訟屬于行政救濟的方式。為什么在行政和司法救濟之外，又規(guī)定了信訪這樣一種特殊救濟方式呢？一些老百姓為什么選擇信訪這樣一種方式呢？

應(yīng)星對信訪救濟與其他救濟形式進行了比較研究，他發(fā)現(xiàn)，行政訴訟和行政復議救濟不僅受理范圍窄，程序復雜，執(zhí)行難度大，而且只能對行政決定作有限的變更，信訪這種形式涵蓋范圍廣，程序簡單，執(zhí)行力度大，而且有可能對行政決定作完全變更；信訪這種形式讓行政相對人感到成本較低；尤其是，越級信訪有利于沖破地方關(guān)系網(wǎng)的束縛，增強了當事人對公正處理的希望[11]。

當代中國，隨著分灶吃飯財政體制的確立，在稅收和轉(zhuǎn)移支付不能滿足政府需求的情況下，經(jīng)營土地就變成了唯一選擇。在經(jīng)營土地過程中，政府與群眾之間形成了利益對立關(guān)系，并且地方政府往往利用自己的強勢地位，強制征用或直接強制拆遷，因此而侵害百姓的財產(chǎn)權(quán)益。政府作為第三者，如果沒有自己特殊的利益，便于處理群眾之間的各種利益矛盾；一旦政府有了自己特殊的利益，并且這種利益又與群眾利益直接對立時，就變成了糾紛當事人。這時，誰來處理政府與百姓之間的利益糾紛呢？

西方政治體制是橫向的三權(quán)分立。當政府與公民之間發(fā)生沖突時，法院充當解決問題的第三方。法院是一切糾紛的最終解決者，也是官民沖突類案件的最終裁決者。因為這種最終裁決權(quán)，使法院成為地方政府強有力的制衡力量。中國傳統(tǒng)時代，地方上行政司法不分。目前體制下，因為法院在組織人事及財政方面完全依賴地方政府，因此形成了地方黨委政府領(lǐng)導法院、法院絕對聽命于地方黨委政府以及行政干預(yù)司法的荒唐局面，使法院從地方政府的制約者變成地方政府的工具。

越來越多的人不走司法訴訟途徑，而擁擠到信訪渠道中，既有對法院信任感下降的因素，也有在地方政府干預(yù)下，司法途徑走不通的原因。信訪被稱為中國式維權(quán)的重要形式。有人說，老百姓的權(quán)利受到開發(fā)商或者地方政府的侵害，地方黨委政府有時候明確指示法院不能受理。人們到法院打官司，常常發(fā)現(xiàn)稍微復雜一點的案件法院就拿不了主意，都要向同級黨委、政府請示匯報[12]。某些案件的司法途徑已經(jīng)被地方政府堵死了，老百姓在稱之為“叫天天不應(yīng)、叫地地不靈”的情況下，不得不走上漫漫上訪路。

中國實行縱向分權(quán)體制。在行政不公和司法失靈的情況下，上級機關(guān)成為民眾上訪訴求的對象，成為官民沖突的第三方，許多時候充當了法官的作用，負有解決下級政府與百姓之間糾紛的職責。上級機關(guān)可以責成下級機關(guān)改正錯誤、停止侵害、恢復原狀、賠償損失，直接處理下級官員。上級機關(guān)既是下級政府的支持者，也或多或少是下級政府的監(jiān)督者和制約者，是下級政府與百姓之間糾紛的裁判者。

信訪制度是縱向分權(quán)體制的產(chǎn)物，既是解決官民沖突的途徑，也是上級機關(guān)糾正下級錯誤和償還公道的重要途徑。體制上賦予上級領(lǐng)導實質(zhì)性權(quán)力，即對所反映問題的處理權(quán)和對下級決定的糾錯權(quán)。當代中國法律規(guī)定，上級行政機關(guān)有權(quán)改變或撤銷下級行政機關(guān)不適當?shù)臎Q定和命令。這種糾錯權(quán)，一般先要安排人調(diào)查是否屬實，一旦屬實，便給予糾正，并處理有關(guān)人員。上級領(lǐng)導或皇帝，尤其是皇帝，有權(quán)在群眾來信上作出批示，有權(quán)打破科層制的束縛，可以干預(yù)、辦理和糾正任何事情，包括司法案件。

傳統(tǒng)時代，皇帝是最大的監(jiān)督者、制約者、裁判者和平衡者。金觀濤認為，在官僚制度下，必須要有一種外在的、凌駕于官僚機構(gòu)之上的權(quán)力，來維系官僚機構(gòu)的統(tǒng)一性和流動性，遏制官僚機構(gòu)的腐化，這種起到調(diào)節(jié)作用的權(quán)力就是皇權(quán)，這是克服官僚機構(gòu)門閥貴族化，保持其調(diào)節(jié)作用的必要機制[13]?；实奂m錯權(quán)不僅表現(xiàn)在上下關(guān)系上，而且還表現(xiàn)對在前任錯誤的糾正上，而信訪是促進這種糾錯或平反昭雪的重要推動力。

事實上，皇帝也是官民關(guān)系或者說權(quán)貴集團與民眾之間關(guān)系的最終調(diào)節(jié)者。真正需要皇帝這種力量的不是社會的強者，而是弱者。沒有英明神武的皇帝，權(quán)貴集團就可以恣意妄為，欺壓民眾；這種情況下，只有那些貧弱者，才最盼望和最需要一個至高無上的力量——皇帝來為平民百姓伸張正義。處于權(quán)貴集團管制下的龐大的貧弱者階層，是皇權(quán)產(chǎn)生的社會基礎(chǔ)。信訪是對上級或皇權(quán)的信任，訪民是“只反貪官、不反皇帝”的，只有他們把上級或皇帝當成希望和救星。

四、信訪制度和反官僚主義

老百姓之所以上訪，在原始的意義上（不包括謀利型上訪），除了認為結(jié)果不公外，主要是因為一是找不到人管這個事；二是找到人管了，忍受不了拖拖拉拉的官僚主義作風。

因為基層組織弱化以及政權(quán)下鄉(xiāng)，老百姓越來越多地與地方政府打交道。不同于古代，現(xiàn)在縣以上政府都設(shè)置了眾多部門，部門之間分工越來越細。一方面表明了政治進步，另一方面任何分工都不可能把相互間的邊界完全劃分清楚，總有一些相互都可以管、也可以不管的模糊地帶。有時候十幾個部門管一件事，有時候某個事又找不到哪個部門負責。對于可管可不管的，有好處大家都想管，沒有好處，大家都不想管。從老百姓角度說，一方面不太清楚政府部門之間的分工，不知道自己的事該由哪個部門管，另一方面所反映的問題往往非常龐雜，牽涉到許多部門。別說老百姓找不到責任單位，就是到了主要領(lǐng)導那里，就某個問題指定哪個單位管，也要召開協(xié)調(diào)會，頗費一番周折。

程序主義和文牘主義是科層組織的重要特征。事務(wù)不論大小，都要通過金字塔組織逐級下達、指揮、協(xié)調(diào)和控制；任務(wù)完成后再逐級上報和審查。這樣，每件事情都經(jīng)過從上到下，再從下到上的旅行后才能實施和結(jié)束。層級越多，公文旅行的時間就越長，組織的適應(yīng)性和靈活性越差。廣州一位75歲的老太太，為領(lǐng)1000多元的養(yǎng)老金，被要求開具一張“未死亡證明”。在烈日下奔走了社保中心、街道退管辦等五個職能部門后，最后拿來了“未死亡證明”，還是沒能領(lǐng)到養(yǎng)老金[14]。

羅伯遜說，“官僚制度之所以有效，是因為它們的規(guī)定是針對一般情況和問題擬訂的。官員們通過運用統(tǒng)一的規(guī)定和手續(xù)，可以迅速有效地處理這些問題。然而，這意味著官僚制度在處理新問題時就不能勝任了——丟失了檔案的納稅者；不會填寫必要表格的文盲；60年前出生在羅馬尼亞的一位美國公民要求辦護照，卻拿不出或找不到必要的出生證明。……于是這個問題也許會幾個星期、幾個月或幾年地從一張辦公桌轉(zhuǎn)到另一張辦公桌，直到最后被傳到一個有權(quán)威并愿意決定這個問題的人手中。盲目恪守現(xiàn)有的規(guī)定和手續(xù)可能會造成被凡勃倫尖刻地叫做訓練出的無能的現(xiàn)象，即由于以前受過官僚制度訓練而不能做出新的富于想象力的反應(yīng)?！盵15]

西方官僚體制是非人格化的，但在中國，政府帶有明顯的人格化特征。“政府的法律和政策往往受到各級領(lǐng)導人意志的左右，法律的效力因人而異，下級通常把上級領(lǐng)導人的言論或指示當作行動的根據(jù)，有的領(lǐng)導人甚至以言代法，行政權(quán)威存在嚴重的人格化傾向。當然，這并不是說當代中國政府的行政權(quán)威結(jié)構(gòu)中只有人格權(quán)威，而是說在行政權(quán)威結(jié)構(gòu)中，法律權(quán)威、機構(gòu)權(quán)威和人格權(quán)威呈現(xiàn)非均衡的分布狀態(tài)，其中人格權(quán)威成為最重要的權(quán)威因素，人格權(quán)威大于機構(gòu)權(quán)威和法律權(quán)威，人格權(quán)威中的個人權(quán)威又大于職務(wù)權(quán)威?！盵16]

因為人情文化，便制造更多的不公平。官員們根據(jù)生人與熟人以及熟識程度的差別，習慣采取不同的態(tài)度。若是生人，應(yīng)當辦的事情，往往也要拖延，可辦可不辦的事情，肯定是不給辦的。若是熟人，對于應(yīng)當辦的事情，不會拖延；可辦可不辦的事情，肯定要辦；不能辦的事情，如果關(guān)系太好，也會采取變通的辦法給你辦。對于當事人來說，到政府機關(guān)辦事，總是習慣于找熟人。沒有熟人，也要找熟人的熟人，通過親戚、同學、同事、同鄉(xiāng)等各種血緣或準血緣關(guān)系的途徑。實在沒有門路，只有臨時抱佛腳，大量送禮了。

許多問題不是法院能解決的。正因如此，在西方一些國家建立了監(jiān)察專員制度[17]，在日本建立了苦情直訴制度[18]，在臺灣建立了陳情制度[19]，以彌補司法救濟之不足。西方對公共部門的監(jiān)督體制較嚴，選舉產(chǎn)生的政務(wù)類官員、媒體、政黨、議會、公眾都在監(jiān)督和制約著官僚機構(gòu)，使其更好地發(fā)揮作用。中國沒有這種體制，更容易產(chǎn)生官僚主義和腐敗。但中國有縱向分權(quán)制度，對于群眾上訪，體制上賦予上級領(lǐng)導程序上的權(quán)利，有權(quán)指定管轄，有權(quán)催辦，有權(quán)打破科層制的約束，一竿子插到底，有權(quán)打破慣例，特事特辦。這種制度設(shè)置既約束了下級政府的權(quán)力，也為老百姓突破地方關(guān)系網(wǎng)和維護自身權(quán)益提供了合法表達渠道。在這個意義上，信訪制度是反官僚主義的，也是反人情化的；既是對科層制的反對，也是對科層制的補充。

附帶說一下，信訪部門是領(lǐng)導權(quán)力派生和延伸出來的，是領(lǐng)導的助手。毛澤東曾批示說：“如果來信不多，本人或秘書能夠處理，則不要另設(shè)專人?！盵20]當信訪事務(wù)太多時，便需要設(shè)立一個專門機關(guān)。信訪部門權(quán)力之大小在于領(lǐng)導的授權(quán)。信訪部門權(quán)力模糊，因為各級領(lǐng)導權(quán)力模糊。信訪部門肯定具有接待權(quán)，但是否具有交辦權(quán)、催辦權(quán)、通報權(quán)（就某一事件事實、責任和處理情況的通報）、調(diào)查處理權(quán)等，都應(yīng)當由本級領(lǐng)導明確授權(quán)。因此，信訪部門在本級領(lǐng)導的授權(quán)之下，主要任務(wù)往往是，交辦以啟動辦理程序；催辦以加快辦理速度；調(diào)查事實真相并責成有關(guān)部門糾正錯誤。

五、結(jié)論

總體說來，國家設(shè)立了多層級分部門的治理結(jié)構(gòu)，授權(quán)委托大批官吏，是為了更加有效地治理廣大民眾。但這些官吏是否認真履行職責，按照規(guī)定方式完成上級交辦的任務(wù)，妥善處理好百姓的事務(wù)，在履行職責的過程中，是否會以權(quán)謀私，是否會侵害百姓權(quán)益，又需要建立一些包括巡視、監(jiān)察等制度來監(jiān)管這些官吏。因為地方政府與百姓之間權(quán)力上存在嚴重不對稱，百姓權(quán)益容易被侵害，自上而下的監(jiān)管制度依然不足以全面掌握各級官吏的重要情況，不能有效緩解百姓的不滿和怨恨，尤其在地方行政不公和司法可能失靈以及信息渠道被堵塞的情況下，國家不得不實行縱向分權(quán)制度，賦予上級機關(guān)糾察糾錯的權(quán)力，從而在官民之間起到一點權(quán)力平衡作用，同時不得不把信訪活動合法化，并納入國家正式制度的范圍。信訪制度在反對地方主義和官僚主義、糾正錯誤、緩解官民關(guān)系、維護社會穩(wěn)定等方面，確實發(fā)揮了重大作用。

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