楊柳段守萬

（中共重慶市委黨校，重慶 404000）

“完善和落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制，完善從嚴(yán)管理干部隊(duì)伍制度體系”，是黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的重大戰(zhàn)略部署之一。作為法律理論工作者，有必要從法治建設(shè)角度，深入分析和總結(jié)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，及其存在的主要問題，提出進(jìn)一步推進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度化、規(guī)范化、程序化的對策建議。

一、問責(zé)制度建設(shè)的歷史淵源

問責(zé)制是指問責(zé)主體對其管轄范圍內(nèi)各級組織和成員承擔(dān)職責(zé)和義務(wù)的履行情況，實(shí)施并要求其承擔(dān)否定性后果的一種責(zé)任追究制度。其實(shí)質(zhì)就是，問責(zé)主體按照一定權(quán)限、程序和方式，對問責(zé)對象進(jìn)行責(zé)任追究，以維護(hù)政權(quán)統(tǒng)治的合法性和權(quán)威性。

行政問責(zé)制在我國并非“舶來品”，而是自古有之。中國古代很早就有對玩忽職守、中飽私囊的官員處以極刑的嚴(yán)厲規(guī)定。問責(zé)也是封建君王用以整肅吏治的一種有效方式，比如明朝的朱元璋乾剛獨(dú)斷，曾頻頻追查、懲辦過失官員。歷朝歷代幾乎也都有御史大夫一職，他們常常手持“尚方寶劍”出巡各地，調(diào)查地方有錯官員。這都是當(dāng)時的領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)。但是，由于人治體制的弊端，問責(zé)未能被提升到制度化的層面長效實(shí)施，往往只異化為封建官員之間黨同伐異、排除異己的一種手段。

隨著西方民主憲政制度的確立，問責(zé)制在實(shí)踐中也得到了不斷的發(fā)展和完善。問責(zé)制度的成型是近現(xiàn)代西方民主政治發(fā)展的必然產(chǎn)物。作為民主政治的基礎(chǔ)——主權(quán)在民思想，即國家的一切權(quán)力屬于人民，而人民作為一個整體不可能行使國家公共權(quán)力，因而有必要“將權(quán)力轉(zhuǎn)移給使用者即被授權(quán)的人”。被授權(quán)的人必須對權(quán)力的所有者負(fù)責(zé)，這就是西方行政問責(zé)制度的理論基礎(chǔ)。

英國是最早實(shí)行行政問責(zé)制度的國家。英國的責(zé)任內(nèi)閣制強(qiáng)調(diào)，只有通過民選的議會才是國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，政府由議會選舉、決定組成，向議會負(fù)集體責(zé)任；政府首腦在形式上由國家元首任免，并且負(fù)實(shí)際行政責(zé)任。英國就是在這種集體責(zé)任和個人負(fù)責(zé)相結(jié)合的體制下，建立起行政官員的問責(zé)體系。正是在這種思想影響下，1787年美國確立了總統(tǒng)個人負(fù)責(zé)制，即將行政大權(quán)交于總統(tǒng)個人行使，同時國會、司法可以依照職權(quán)并按法定程序向總統(tǒng)問責(zé)。美國前總統(tǒng)尼克松和克林頓分別因?yàn)椤八T事件”、“萊溫斯基案”先后遭到美國國會的彈劾。

不論是英國的責(zé)任內(nèi)閣制還是美國的總統(tǒng)負(fù)責(zé)制，他們都建立了一套行政官員的問責(zé)制度。問責(zé)制度在推進(jìn)西方“責(zé)任政府”建設(shè)、鞏固資產(chǎn)階級政權(quán)等方面都發(fā)揮了重要的作用。

理論界一般認(rèn)為，我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制，是指特定的問責(zé)主體對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況實(shí)施監(jiān)督和責(zé)任追究的制度，是適應(yīng)提高依法執(zhí)政和依法行政能力，建設(shè)法治政府、責(zé)任政府需要的一項(xiàng)重要制度。其核心是通過對黨政機(jī)關(guān)及其工作人員的多種責(zé)任形式的法定化，形成行政責(zé)任制度體系，并使之得到有效執(zhí)行，以真正體現(xiàn)“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法受追究”的法治要求。

二、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制在實(shí)踐運(yùn)行中存在的問題

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度建立的根本要義在于用制度約束黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力運(yùn)用。迄今為止，我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)已經(jīng)過多年的實(shí)踐和探索。

（一）我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的實(shí)踐運(yùn)行

近年來，我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度建設(shè)取得了長足的發(fā)展。尤其是十六大以來，建設(shè)步伐明顯加快。2003年初，在抗擊“非典”中，上千名領(lǐng)導(dǎo)干部因隱瞞疫情或防治不力而遭到嚴(yán)厲處分，其中包括時任北京市市長孟學(xué)農(nóng)和衛(wèi)生部部長張文康兩名省部級高官被中央免職；2003年重慶市開縣井噴特大事故，是建國以來重慶歷史上死亡人數(shù)最多、損失最重的一次特大安全事故，2004年初，國務(wù)院堅(jiān)決處理了相關(guān)責(zé)任人，時任中石油集團(tuán)總經(jīng)理馬富才引咎辭職；2008年，河北省省委常委、石家莊市委書記吳顯國同志因?qū)θ古颇谭凼录?fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，免去其河北省省委常委、石家莊市委書記職務(wù)，而國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局局長李長江同志也因監(jiān)管缺失引咎辭職。2013年7月，廣西壯族自治區(qū)政協(xié)副主席、總工會主席李達(dá)球因當(dāng)?shù)匕傩张e報其親屬涉黑等問題，于9月被開除黨籍和公職。

從2003年行政問責(zé)制大規(guī)模實(shí)施到現(xiàn)在，我國的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度逐步趨于完善、成熟。在問責(zé)啟動上，逐步由隨意性問責(zé)向常態(tài)性問責(zé)轉(zhuǎn)變?！胺堑洹笔录栘?zé)懲處隨意性較大、情緒性較濃，但從“非典”事件之后，問責(zé)逐漸走向了常態(tài)化、經(jīng)?；?；在問責(zé)方式上，由單一的免職向多種方式發(fā)展。最先的問責(zé)，一般都是不論官員過錯大小，一旦追究責(zé)任就是免職。隨著問責(zé)方式的不斷改進(jìn)，問責(zé)實(shí)踐探索中也逐漸出現(xiàn)了引咎辭職、責(zé)令辭職等；在問責(zé)程序上，由不規(guī)范逐步走向規(guī)范化軌道。最初問責(zé)大多重實(shí)體問責(zé)，輕程序問責(zé)，沒有固定的問責(zé)程序，在問責(zé)的實(shí)踐探索中也逐步向程序的規(guī)范化發(fā)展。

這些探索為推進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的制度化、規(guī)范化提供了有益借鑒。

（二）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制在實(shí)踐運(yùn)行中存在的問題

《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》、《公務(wù)員法》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等法律法規(guī)及一些地方性法規(guī)，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)作出了規(guī)定，但從法治建設(shè)的角度看，這些規(guī)定明顯存在以下問題：

1.規(guī)定缺乏可操作性

由于這些法律法規(guī)中對問責(zé)的規(guī)定過于原則化，導(dǎo)致問責(zé)情形發(fā)生時難以尋找到相關(guān)規(guī)定啟動問責(zé)程序，最終導(dǎo)致問責(zé)不了了之。

2.問責(zé)對象規(guī)定較窄

由于這些規(guī)定主要是針對行政官員，導(dǎo)致一些本應(yīng)被問責(zé)的黨政官員卻由于沒有相應(yīng)的明確規(guī)定而沒有被問責(zé)。

3.問責(zé)程序不夠規(guī)范

由于問責(zé)程序不夠明確，決定機(jī)關(guān)在自由裁量時容易受社會和輿論情緒的牽引，最終導(dǎo)致問責(zé)隨意性較大，情緒化色彩較重。

4.問責(zé)方式不太明確

由于問責(zé)方式的規(guī)定模糊不清，只好以紀(jì)律處分代替問責(zé)，甚至代替法律責(zé)任的追究。

5.問責(zé)情節(jié)考慮較少

由于這些規(guī)定對問責(zé)“從重從輕”等情節(jié)沒有作出明確的界定，導(dǎo)致問責(zé)時上下一般粗，以至于問責(zé)結(jié)果畸輕畸重，沒有體現(xiàn)“罰當(dāng)其罪”的要求。

三、提升黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制法治化水平的思考

2009年6月中共中央、國務(wù)院聯(lián)合頒布了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，標(biāo)志著我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)全面步入了規(guī)范化、法治化的軌道。主要體現(xiàn)為：一是明確了問責(zé)的具體對象?！稌盒幸?guī)定》從黨內(nèi)法規(guī)和國家行政法規(guī)的角度，專門就黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)問題作出規(guī)定，適用針對性很強(qiáng)。二是實(shí)現(xiàn)了黨政一體化問責(zé)?！稌盒幸?guī)定》不僅針對行政領(lǐng)導(dǎo)干部，也針對黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部的失職瀆職和用人失察、失誤等行為，較好體現(xiàn)了權(quán)責(zé)一致的法治原則。三是提升了問責(zé)規(guī)范化水平。《暫行規(guī)定》對問責(zé)主體、對象、范圍、方式、情節(jié)和救濟(jì)等方面都作了具體而明確的規(guī)定，具有較強(qiáng)的可操作性，體現(xiàn)了“罰當(dāng)其罪”的法治原則。

《暫行規(guī)定》頒行，適應(yīng)了依法治國、依法執(zhí)政、依法行政“三位一體”同步推進(jìn)的要求，加速了推進(jìn)我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的法治化進(jìn)程。當(dāng)然，《暫行規(guī)定》是一部暫行的規(guī)定，在許多地方還應(yīng)當(dāng)隨著實(shí)踐的發(fā)展、法治化進(jìn)程的加快而不斷的改進(jìn)和完善。

1.盡快實(shí)現(xiàn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部行政問責(zé)制的法制化

所謂法制化就是要逐步實(shí)現(xiàn)由黨內(nèi)、行政問責(zé)向法制問責(zé)的轉(zhuǎn)變。我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)依據(jù)的大多屬于黨內(nèi)規(guī)章、國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。這些規(guī)范性法律文件不僅法律位階較低，而且適用范圍有限，缺乏必要的權(quán)威性和統(tǒng)一性。我國人大及其常委會在未來的法治建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)著手制定關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的統(tǒng)一性法律，比如《問責(zé)法》，使其成為與現(xiàn)行《公務(wù)員法》效力同等的法律，提升問責(zé)的法律層級。而中共中央、國務(wù)院應(yīng)當(dāng)圍繞《問責(zé)法》制定相應(yīng)的黨政法規(guī)配套實(shí)施細(xì)則，增強(qiáng)問責(zé)制度的可操作性。這里可以借鑒一些國外有關(guān)問責(zé)的規(guī)定。比如《日本國家公務(wù)員倫理規(guī)章》中規(guī)定：公職人員不得接受厲害關(guān)系人提供的接待，不得同利害關(guān)系者進(jìn)行娛樂活動、打高爾夫球或者共同旅行等。通過這種不斷提升問責(zé)的法律層級和增強(qiáng)問責(zé)可操作性相結(jié)合的方式，把問責(zé)的范圍、情形等具體化、規(guī)范化，從而逐步實(shí)現(xiàn)向統(tǒng)一的、全面的法制問責(zé)轉(zhuǎn)變。

2.盡快實(shí)現(xiàn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部行政問責(zé)制的制度化

制度化就是要逐步實(shí)現(xiàn)由同體問責(zé)向異體問責(zé)的轉(zhuǎn)變。同體問責(zé)，即執(zhí)政黨系統(tǒng)對其黨員干部的問責(zé)和行政系統(tǒng)對其行政干部的問責(zé)，簡單的說，就是黨委問責(zé)黨員、政府問責(zé)行政干部?！稌盒幸?guī)定》主要實(shí)行的就是同體問責(zé)，走的是自己監(jiān)督自己的路子，難以實(shí)現(xiàn)多元化的問責(zé)效果。與此相對的異體問責(zé)是包括人大、政協(xié)、媒體和社會公眾等廣泛參與和實(shí)施的問責(zé)?，F(xiàn)今許多問責(zé)的實(shí)施都是由于媒體的廣泛報道和群眾的反復(fù)呼吁而形成的，但缺乏具體的法定操作性；而人大問責(zé)是人民代表大會制度的重要內(nèi)容，其具有深厚的理論基礎(chǔ)和明確的憲法依據(jù)，但問責(zé)實(shí)踐的為數(shù)較少、積極性不高。所以在未來的法治實(shí)踐中，必須從法律法規(guī)層面上擴(kuò)大問責(zé)主體的范圍、落實(shí)問責(zé)主體的權(quán)利義務(wù)和細(xì)化問責(zé)的啟動方式，逐步實(shí)現(xiàn)由同體問責(zé)向異體問責(zé)轉(zhuǎn)變，從而更好的發(fā)揮問責(zé)效果。

3.盡快實(shí)現(xiàn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部行政問責(zé)制的規(guī)范化

逐步實(shí)現(xiàn)由失職瀆職問責(zé)向全面問責(zé)的轉(zhuǎn)變。在問責(zé)的范圍上，《暫停規(guī)定》主要是針對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部失職、瀆職行為進(jìn)行的問責(zé)，卻對一些因?yàn)椴蛔鳛?、少作為而造成的不良影響或惡劣后果的行為以及已?jīng)或可能違背公共利益、沒有滿足公共期望的行為沒有明確規(guī)定。那么，在今后的法治建設(shè)中，就應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步的完善問責(zé)制度，加大“無為問責(zé)”、“績效問責(zé)”的力度，逐步實(shí)現(xiàn)向全面問責(zé)的轉(zhuǎn)變。

4.盡快實(shí)現(xiàn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部行政問責(zé)制的程序化

逐步實(shí)現(xiàn)問責(zé)救濟(jì)由“申訴型”向“司法型”轉(zhuǎn)變?！稌盒幸?guī)定》中明確賦予了被問責(zé)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對問責(zé)決定不服的的救濟(jì)權(quán)，即“15日內(nèi),向問責(zé)決定機(jī)關(guān)提出書面申訴”。但是這種只能向原決定機(jī)關(guān)提出申訴的救濟(jì)方式在實(shí)際操作中是否能真正達(dá)到救濟(jì)的目的呢？這是讓人質(zhì)疑的。其次，《暫行規(guī)定》并沒有對申訴后決定不服的情況有所涉及，較容易暴露救濟(jì)環(huán)節(jié)中的弊端。因此，今后的問責(zé)救濟(jì)模式設(shè)計(jì)，就應(yīng)當(dāng)充分的發(fā)揮行政復(fù)議、行政訴訟等多種行政救濟(jì)渠道的作用，由單一的“申訴型”救濟(jì)逐漸向“司法型”救濟(jì)轉(zhuǎn)變，窮盡救濟(jì)渠道，從法治的角度更加有效的保護(hù)被問責(zé)官員的合法權(quán)益。

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