○吳文勤

黨的十八大報告提出“全面推進依法治國。法治是治國理政的基本方式”?！案幼⒅匕l(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由?！秉h的十八屆三中全會明確提出了要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨中央已明確了四中全會的主題是依法治國。因此，要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就必須全面推進依法治國，著力提高中國社會治理的法治化水平。

一、中國社會治理模式的現(xiàn)實困境

近些年來，隨著我國經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，綜合國力不斷提升的同時，貧富差距也不斷拉大，社會矛盾日益凸顯，利益沖突逐漸加劇，群體性事件多發(fā)頻發(fā)。各級政府都高度重視維穩(wěn)工作，投入大量的人力物力財力，但有些地方采取的社會管治方式往往簡單化和絕對化，導致社會矛盾沖突的數(shù)量反而有所增加——從某種意義上來說，甚至陷入一種“越維越不穩(wěn)”的惡性循環(huán)。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，既有社會利益矛盾引發(fā)的群體性事件日益增多，以及利益關(guān)系的失衡所導致的社會沖突增加等客觀原因，也與原有的維穩(wěn)理念、思路、方式和機制所暴露出的社會治理缺陷密切相關(guān)。原有的社會治理仍然是政府主導的管控式的社會治理。這種治理模式治理主體單一，更多強調(diào)“國家”或“政府”管理，是一種單向性的支配式命令管理。

在這種權(quán)力主導的管控式社會治理模式下，公民在權(quán)利和利益受到侵犯時，往往不是通過法律的途徑而是通過法外途徑，甚至非理性的行為來維護自己的權(quán)益。可見，必須從原有的維穩(wěn)式社會治理模式走出來，全面推進依法治國，著力提高社會治理的法治化水平。

二、要正確理解法治內(nèi)涵及構(gòu)

成要素

何為法治？大家公認的概念是“法治即為良法之治”，也就是法治只能由符合自然正義、維護人類基本人權(quán)和自由的法律統(tǒng)治，而絕不是統(tǒng)治者意志體現(xiàn)的法律的統(tǒng)治。正如亞里士多德所言“法治應該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應該本身是制定得良好的法律?！痹谶@樣的法律面前，政府和個人的地位是對等的。法治的核心是限制政府權(quán)力濫用，保障公民的基本權(quán)利和自由，而不是像有些人所理解的那樣，法治僅指依照現(xiàn)有的法律和規(guī)章制度來治理公民。法治首要是限制政府權(quán)力的濫用。因為政府的權(quán)力是公民讓渡的，政府是按照法律產(chǎn)生的，公民通過法律對政府進行監(jiān)督。而且，這個法律是公民通過自己的代議機關(guān)制定或認可的。法律必須維護社會公平正義，維護公民的基本權(quán)利和自由。政府濫用其權(quán)力，必然侵犯人們的權(quán)利。若公民不能用法律的武器來約束政府，維護自己的權(quán)利，政府必然走向強權(quán)政府，公民必將失去基本權(quán)利和自由，成為政府的附屬物。因此，法治的目的是為了維護正義，保障公民基本權(quán)利和自由。由此可見，法治與自由是聯(lián)系在一起的，法治如若不保障公民的自由，則不是真正的法治。而公民的自由也只有通過法治才能得以實現(xiàn)。法治“實質(zhì)上源自自由或自由民主的原則”，法治發(fā)源于人們爭取自由，限制王權(quán)而來。從英國確定法治的歷史可以說明這點?！叭绻f法治就是法律和秩序的代名詞，那么大多數(shù)國家現(xiàn)在已經(jīng)實現(xiàn)了法治”，但若這法律和秩序不顧人們的自由和基本權(quán)利，甚至犧牲人們的利益，那么這不是真正的法治。

從上面的分析中，我們可以得出法治的一些基本要素，如法律必須是良法；法律的目的是正義本身；法律面前人人平等；一切法律都不得違背憲法，而憲法則不得違反保障人權(quán)和憲政的原則等等。除此之外，法治還應該包括以下要素：（1）法律必須是公開的，不自相矛盾的，穩(wěn)定的和明確的；既針對未來的，又合乎實情的。那些自相矛盾的和朝令夕改的法律對法治是極有害的。（2）法律具有最高性，即法律至上，而其中最關(guān)鍵的又是憲法至上。這意味著不允許存在超然于法律之外的專橫的權(quán)力。意味著法律高于權(quán)力，而不是權(quán)力制造法律，控制法律。法律不能成為當權(quán)者的工具。（3）司法獨立，即司法部門獨立行使司法權(quán)，不受其他部門或個人的干預，這是法治的制度前提。只有司法部門不受政府和其他權(quán)力的干預，司法部門才能公正地維護法治的精神，才能在政府侵害人們的權(quán)利時站出來維護人們的權(quán)益。法治如沒有司法的真正獨立，法治的精神就不可能得到維護。（4）執(zhí)法必須公正、公平、公開。法律既然是維護正義的，那么執(zhí)法時必須以維護正義為己任。如若正義只寫于紙上而不能得到真正的維護，法治也就失去了其原有意義。要維護正義，首先正義要有個評價標準，雖然至今標準不一，但公平則是諸標準中的核心內(nèi)容，即要公平對待每個人。而要人們知道公平與否，則需要公開執(zhí)法程序，即增加執(zhí)法的透明度，讓人們監(jiān)督執(zhí)法，使執(zhí)法機關(guān)真正維護正義，實現(xiàn)公平。

要實現(xiàn)社會治理的法治化，就必須遵循以下原則：（1）要樹立憲法和法律是最高權(quán)威。在法治思維方式中，依法行事，尊重法律，無條件地服從法律的支配，是一個永遠不能背離的大前提。（2）要承認法治的局限，并理性地接受法治的代價。法律是社會合作的產(chǎn)物，也是社會合作的基礎(chǔ)。既然是社會合作，就意味著彼此的妥協(xié)、讓步和犧牲，因此，法律體現(xiàn)的是最大限度地使每個主體的合理要求得以共存的社會條件，而不是一種浪漫理想主義的承諾，它沒有也不能保證讓任何主體在任何時間、任何地點、任何事項上的任何合理的要求都皆大歡喜地得到滿足。（3）利用法律的彈性來回應社會的需求。其中，最典型的方法就是在司法過程中，用法律解釋來最大限度地協(xié)調(diào)制度合理性與社會具體行動目標的合理性之間的關(guān)系，讓法律制度盡可能地接納各種合理的具體行為、目標、要求和期望。在這里要注意，是“盡可能地接納”，而不是“一定要接納”。（4）要嚴格遵守法律正當程序原則。就是要求行政和司法機構(gòu)在執(zhí)行法律，處理具體社會事務(wù)時，都必須無條件地遵守法律上的正當程序。它有正反兩個方面的含義：就正面含義來說，這意味著只要滿足了程序合理性的要求，一個終局性的實體處理結(jié)果就是不可更改的，無論其在實體上是否合理；就反面含義來說，這意味著盡管處理結(jié)果在實體上是合理的，但若違背了程序合理性的要求，就必須予以撤銷。

三、著力推進法治中國建設(shè)

中國法治建設(shè)要解決四個關(guān)鍵問題：一是要解決黨的依憲治國，依法執(zhí)政問題；二是建成法治政府的問題；三是司法公正問題；四是公民的法治精神和法治信仰問題。因此，中國的法治建設(shè)要堅持法治國家、法治政府、法治社會三維一體，全面推進依法治國。

1.樹立憲政意識，著力改善黨的執(zhí)政方式與領(lǐng)導方式。建設(shè)社會主義法治國家，首要的是要依憲治國、依憲執(zhí)政。而依憲執(zhí)政是指執(zhí)政黨依據(jù)憲法的規(guī)定、憲法的精神和原則治國理政，按照憲法的邏輯思考來解決各種社會問題，匯集利益，表達要求，制定政策。堅持執(zhí)政黨的一切活動都在憲法和法律范圍內(nèi)活動的原則。首先，要樹立憲法意識，維護憲法權(quán)威。黨領(lǐng)導人民制定憲法和法律，自身就必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。要將黨的執(zhí)政置于憲法框架下，任何組織或者個人，都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。要將黨的執(zhí)政行為納入到依憲執(zhí)政和依法執(zhí)政的法治軌道上來，自覺接受憲法和法律的監(jiān)督。其次，要改善黨的領(lǐng)導，做到“三個善于”。一是要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，二是要善于通過民主法治的程序使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導人員，三是要善于通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導。也就是說，黨的領(lǐng)導應以民主為基礎(chǔ)，以法治為核心，即通過法定的程序、民主的選舉使自己的優(yōu)秀人才成為國家權(quán)力機關(guān)的領(lǐng)導人，黨的主張在國家權(quán)力機關(guān)之中通過法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲业囊庵尽?。黨通過法定的程序組建政府機構(gòu)，執(zhí)行法律，實現(xiàn)對國家和社會的領(lǐng)導。整個國家則以法律為準繩，在憲法和法律的范圍內(nèi)展開自己的活動。第三，要加強黨政干部的法治培訓。要把法治教育作為黨員干部教育的重要內(nèi)容，使各級領(lǐng)導干部和國家機關(guān)工作人員掌握法律知識，樹立法治意識，切實提升運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力。

2.規(guī)范權(quán)力運行，著力提升國家權(quán)力運行法治化水平。權(quán)力產(chǎn)生和運行是法治建設(shè)的重要內(nèi)容。首先，要提高國家權(quán)力產(chǎn)生和交接的制度化和法治化水平。要將我國領(lǐng)導尤其是最高領(lǐng)導的產(chǎn)生、權(quán)力交接、任期限制等比較成熟的慣例制度化、法治化，對于一些還不穩(wěn)定、不規(guī)范的地方加以完善，從而使我國領(lǐng)導人產(chǎn)生更透明和規(guī)范化，權(quán)力交接更明確穩(wěn)定，提高國家權(quán)力產(chǎn)生和交接的制度化水平。其次，要界定政府的權(quán)力邊界。要厘清政府與市場、社會的關(guān)系，要像界定產(chǎn)權(quán)關(guān)系一樣界定政府的權(quán)力邊界，通過必要的制度約束，將政府權(quán)力規(guī)定在一個制度化、透明化的運作系統(tǒng)中，明確規(guī)定政府權(quán)限，實行權(quán)力負責清單制度。第三，要提升依法行政水平。行政機關(guān)必須根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定設(shè)立，并依法取得和行使其行政權(quán)力，對其行政行為的后果承擔相應的責任。這就要求做到“合法行政”與“程序正當”。合法行政是指行政權(quán)必須來自法律的授權(quán)，其行使也必須限于法定權(quán)限范圍之內(nèi)。程序正當，就是要嚴格按程序辦事。第四，要完善監(jiān)督體系，將權(quán)力關(guān)進籠子。要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。要適當提高懲戒的力度，加強反腐敗的力度，真正做到執(zhí)法必嚴、違法必究。要解決權(quán)力過分集中而又得不到制約的問題，推進政治體制改革，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。

3.推進公正司法，著力提升司法的公信力和法律權(quán)威。公正司法是法治中國建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。目前，一些執(zhí)法不公，執(zhí)法不嚴等問題已經(jīng)嚴重影響了司法公信力，也削弱了法律的權(quán)威。其根源是司法的“行政化”、“地方化”、“非獨立化”和“非職業(yè)化”四大桎梏。為此，一是推進司法體制改革，確保司法獨立。要堅持和改善黨對司法工作的領(lǐng)導，不宜具體參與辦案工作。在人事上，司法機關(guān)領(lǐng)導的提名和任免，應當適度強化上級黨委和上級司法機關(guān)的作用，降低同級黨委的作用。財政上，在保證現(xiàn)有財政保障水平不降低的情況下，司法財政由現(xiàn)在同級行政部門財政撥款為主，改由中央和省級統(tǒng)一撥款為主，減少地方各級法院、檢察院對同級行政機關(guān)的依賴性。二是要規(guī)范司法行為，提高辦案質(zhì)量。在實體上，就是要根據(jù)證據(jù)準確認定案件事實，正確適用實體法。在刑事司法中，要做到犯罪事實清楚、證據(jù)確實充分，定罪準確、量刑適度，尤其要防止冤案、錯案，堅決貫徹疑罪從無原則。嚴格遵守法定正當程序。加強對辦案流程和質(zhì)量的管理，有效提升案件辦理的規(guī)范化水平。對違法違紀問題，一經(jīng)查實，要及時追究責任。要建立辦案質(zhì)量終身責任制度、司法錯案倒查機制，以杜絕冤假錯案發(fā)生，樹立司法權(quán)威。三是要改革管理方式，遏制司法行政化傾向。要理順合議庭與審委會關(guān)系。進一步限制審委會討論案件的范圍和數(shù)量，改革審委會討論案件的方式，擴大合議庭獨立審判權(quán)的行使，并為最終取消審委會的個案審判功能創(chuàng)造條件。要調(diào)整合議庭與院、庭長的關(guān)系。要保障合議庭獨立負責地審理、裁決案件，防止院、庭長使用其行政管理權(quán)對個案審決施加影響。要規(guī)范上下級法院關(guān)系，防止上級法院對下級法院的干涉。四是推進司法隊伍的職業(yè)化建設(shè)。好的法律制度能否實現(xiàn)，關(guān)鍵在于執(zhí)法之人。塑造高素質(zhì)、有權(quán)威的司法隊伍是司法公正的重要保證。因此，要進一步加強司法隊伍職業(yè)化建設(shè)，推進建立嚴格科學的法官、檢察官選用機制，建立全面開放的監(jiān)評體系，加強職業(yè)意識、職業(yè)道德教育和職業(yè)技能培訓，進一步提升司法機關(guān)整體素質(zhì)。

4.加強公民教育，著力培育公民法治精神和法治信仰。公民法治精神和法治信仰是法治國家的堅實基礎(chǔ)。為此，首先要加強公民教育。通過公民教育，培育與民主法治國家相適應的現(xiàn)代公民。要增強公民的主體意識，使公民懂得法律賦予每個公民的基本權(quán)利。要增強公民的權(quán)利意識，使公民懂得權(quán)利受到侵犯后該如何尋求法律救濟和保障。要增強公民的責任意識，使公民懂得自己應當承擔的基本義務(wù)。其次，要培育公民的法治精神。公民的法治精神應該包括理性精神、寬容精神、妥協(xié)精神和契約精神。理性精神，是指人們能夠理智地運用自己的思想，從理智上控制自己行為的能力，并對自己的行動與言論承擔相應責任。寬容精神，是指人們能容許別人有行動和判斷的自由，對不同于自己或傳統(tǒng)觀點的見解的耐心公正的容忍。妥協(xié)精神，是指人們發(fā)生利益沖突時，都必須抱著一種尊重體制，尊重他人利益，謀求共存的妥協(xié)精神。而契約精神倡導的是一種平等、尚法、守信并且為社會公認的行為規(guī)則，體現(xiàn)了公平和合理、承諾和執(zhí)行等“底線倫理”。第三，要樹立公民的法律信仰。法律信仰是一個需要逐步培育的過程，包括三個層次:（1）法律獲得普遍的尊重。（2）法律獲得普遍的信任。（3）法律獲得普遍的信仰。為此，權(quán)力必須尊重法律，而不能玩弄法律于股肱之中，任意凌駕于法律之上。公民必須尊重法律，表現(xiàn)為守法、對法律人的尊重、對法院判決的尊重等。要摒棄“權(quán)力文化”，培育法治文化，使法治深入人心，成為公民的人格操守，成為中國人遵循的生活方式。