仰丙燦

(淮北師范大學(xué) 教育學(xué)院，安徽 淮北 235000)

從上世紀(jì)末到現(xiàn)在的十多年的時(shí)間里，國(guó)家在義務(wù)教育階段實(shí)施的范圍最廣、影響最大的政策之一就是農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整，前后共出臺(tái)十幾個(gè)相關(guān)政策，從大規(guī)模撤并到暫停學(xué)校撤并，政策基本分為兩個(gè)階段，體現(xiàn)了教育政策從效率到公平的價(jià)值偏離與回歸。

1 “效率優(yōu)先、兼顧公平”政策價(jià)值取向

體現(xiàn)“效率優(yōu)先、兼顧公平”政策價(jià)值取向的階段主要在1998年至2005年，政策以調(diào)整、撤并、集中為手段，以擴(kuò)大規(guī)模、提高效益為主要目標(biāo)。

1.1 政策價(jià)值取向表現(xiàn)

1998年5月，時(shí)任教育部部長(zhǎng)陳至立在三片地區(qū)國(guó)家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程簽字儀式暨新聞發(fā)布會(huì)上發(fā)表了《為在本世紀(jì)末實(shí)現(xiàn)“兩基”宏偉目標(biāo)而努力》的講話，提出要大力調(diào)整學(xué)校布局，保證資金使用效益;1998年8月教育部頒發(fā)《關(guān)于認(rèn)真做好“兩基”驗(yàn)收后鞏固提高工作的若干意見(jiàn)》，提出本著方便學(xué)生就近入學(xué)和充分利用教育資源，提高辦學(xué)規(guī)模、效益原則，合理調(diào)整中小學(xué)校布局;2001年，教育部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于報(bào)送中小學(xué)布局調(diào)整規(guī)劃的通知》，以及同年《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，將中小學(xué)布局調(diào)整提出的要求是，小學(xué)就近入學(xué)，初中相對(duì)集中，減少中小學(xué)校數(shù)量，提高教學(xué)質(zhì)量和教育投資效益;2003年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》以及2004年教育部、財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)“兩基”鞏固提高工作的意見(jiàn)》中都提出，繼續(xù)、穩(wěn)步推進(jìn)中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整;2005年，教育部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見(jiàn)》指出適當(dāng)調(diào)整和撤銷(xiāo)一批薄弱學(xué)校。從這些政策中我們可以看出，大部分政策的出發(fā)點(diǎn)或者說(shuō)政策目標(biāo)就是擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，提高經(jīng)濟(jì)效益，其他政策也是以效率、效益為主旋律，以效率優(yōu)先作為推進(jìn)農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策的價(jià)值取向。

當(dāng)然，這一時(shí)期的政策也有涉及教育公平方面的價(jià)值追求。相關(guān)政策中，我們也能看到一些實(shí)現(xiàn)公平目標(biāo)的措施，如適當(dāng)合并農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)，保留必要的教學(xué)點(diǎn)，在有需要又有條件的地方舉辦寄宿制學(xué)校，加強(qiáng)寄宿制學(xué)校建設(shè)，改善學(xué)校衛(wèi)生設(shè)施和學(xué)生食宿條件，降低農(nóng)村初中輟學(xué)率。但在以效率作為主要價(jià)值取向的政策中，這些關(guān)于教育公平的價(jià)值追求往往被忽略，在實(shí)踐層面體現(xiàn)的更加明顯。21世紀(jì)教育研究院的研究表明，2001～2011年的十年中，全國(guó)21個(gè)省份教學(xué)點(diǎn)減幅達(dá)到50%以上，其中，S省教學(xué)點(diǎn)的減幅達(dá)到了85%以上［1］。

1.2 “效率優(yōu)先、兼顧公平”價(jià)值取向帶來(lái)的實(shí)踐結(jié)果

在農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整實(shí)踐中，單純追求效率或者說(shuō)公平兼顧的不夠就會(huì)帶來(lái)諸多問(wèn)題，農(nóng)村中小學(xué)過(guò)度城鎮(zhèn)化，而農(nóng)村學(xué)校的衰落、破敗又成為政府撤并學(xué)校的理由，從而導(dǎo)致越來(lái)越追求效率優(yōu)先。實(shí)踐的結(jié)果是，一方面，追求效率，傷害了公平，另一方面，效率目標(biāo)也沒(méi)有達(dá)到預(yù)期。

1.2.1 “上學(xué)遠(yuǎn)”、“上學(xué)難”、家庭教育成本增加等問(wèn)題突出，傷害教育公平 農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整后，村小和教學(xué)點(diǎn)被撤并幅度較大，帶來(lái)“上學(xué)遠(yuǎn)”、“上學(xué)難”問(wèn)題，教育部基礎(chǔ)教育司2010年的抽樣調(diào)查顯示，布局調(diào)整前家校距離平均為1.6里，布局調(diào)整后家校距離平均為4.6里，家校距離增幅為187%［2］。學(xué)生上學(xué)途中花費(fèi)了較多的時(shí)間、精力，課堂學(xué)習(xí)精力減少，教育效果變差，甚至導(dǎo)致學(xué)生失去上學(xué)和學(xué)習(xí)興趣。中國(guó)教育科學(xué)研究院發(fā)布的報(bào)告指出，學(xué)生上學(xué)路上花費(fèi)的時(shí)間越多，學(xué)業(yè)成就水平則越低［3］。此外，家校距離增大也導(dǎo)致部分農(nóng)村家庭新增交通費(fèi)、住宿費(fèi)、伙食費(fèi)、陪讀費(fèi)等教育成本，家庭貧困兒童輟學(xué)概率增加。

1.2.2 存在教育資源配置不合理問(wèn)題，效率目標(biāo)大打折扣 通過(guò)學(xué)校布局調(diào)整，改變了村村辦學(xué)的分散辦學(xué)模式，有限的教育資源相對(duì)集中，規(guī)模效益很明顯。但是我們還應(yīng)該看到教育資源的缺乏、閑置與過(guò)度使用并存的問(wèn)題，部分學(xué)校過(guò)分擁擠，2010年全國(guó)小學(xué)大班額(大于56人)比例為14.6%，2001～2010年間，全國(guó)有25個(gè)省份大班額比率上升［2］，大班額帶來(lái)教育資源的過(guò)度使用。與此相反，部分標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建成之后，由于缺乏生源，校舍及其他教育資源大量閑置，而教育部委托的11省調(diào)查還顯示，31.1%的教學(xué)點(diǎn)和14.3%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)存在危房［2］，農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的效率目標(biāo)也沒(méi)有達(dá)到理想水準(zhǔn)。

2 公平優(yōu)先、兼顧效率”政策價(jià)值取向

2006年開(kāi)始，農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策不再片面強(qiáng)調(diào)調(diào)整、撤并、效益等目標(biāo)，而是直接或間接承認(rèn)前期布局調(diào)整政策中出現(xiàn)的問(wèn)題，并著力解決這些問(wèn)題，著力凸顯教育公平目標(biāo)追求，調(diào)整仍在繼續(xù)，公平關(guān)注較多，可以說(shuō)是公平優(yōu)先兼顧效率。

2.1 政策價(jià)值取向表現(xiàn)

2006年，教育部發(fā)出《關(guān)于切實(shí)解決農(nóng)村邊遠(yuǎn)山區(qū)交通不便地區(qū)中小學(xué)生上學(xué)遠(yuǎn)問(wèn)題有關(guān)事項(xiàng)的通知》，提出要實(shí)事求是因地制宜推進(jìn)中小學(xué)布局調(diào)整，要慎重對(duì)待撤點(diǎn)并校;同年，教育部《關(guān)于實(shí)事求是地做好農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整工作的通知》，再次強(qiáng)調(diào)，要防止學(xué)生失學(xué)、輟學(xué)和上學(xué)難問(wèn)題，應(yīng)避免出現(xiàn)大班額、教育教學(xué)資源緊張問(wèn)題，條件不具備的地方可暫不調(diào)整，要嚴(yán)格防止以布局調(diào)整為名減少教育投入。2009年，教育部《關(guān)于當(dāng)前加強(qiáng)中小學(xué)管理規(guī)范辦學(xué)行為的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要避免簡(jiǎn)單撤點(diǎn)并校，要認(rèn)真解決學(xué)校布局調(diào)整后出現(xiàn)的大班額現(xiàn)象和農(nóng)村校舍閑置等問(wèn)題。2010年教育部《關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》、《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》兩個(gè)文件都提出要辦好必要的教學(xué)點(diǎn)、不撤并自然條件較差地區(qū)低年級(jí)學(xué)校等。2012年9月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見(jiàn)》中更是直接指出，前期學(xué)校撤并過(guò)程中，存在規(guī)劃方案不完善、操作程序不規(guī)范、保障措施不到位等問(wèn)題，提出要保障群眾參與、監(jiān)督?jīng)Q策過(guò)程。

慎重對(duì)待撤點(diǎn)并校、解決上學(xué)遠(yuǎn)和教學(xué)資源問(wèn)題、防止布局調(diào)整中教育投入的減少、辦好教學(xué)點(diǎn)、保障群眾參與監(jiān)督政策等意見(jiàn)，體現(xiàn)了對(duì)教育公平問(wèn)題的關(guān)注，尤其是“暫不調(diào)整”首次出現(xiàn)在政策里，更是集中體現(xiàn)了前期政策目標(biāo)的隱性否定，標(biāo)志著農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策價(jià)值取向的轉(zhuǎn)型與回歸。

2.2 “公平優(yōu)先、兼顧效率”政策價(jià)值取向的意義

2.2.1 體現(xiàn)義務(wù)教育階段公平理念 教育公平的研究一般都區(qū)分為兩個(gè)階段，非義務(wù)教育階段只追求競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)的公平，義務(wù)教育階段追求起點(diǎn)、過(guò)程和結(jié)果的公平。農(nóng)村學(xué)校布局之后，學(xué)校變少、規(guī)模變大、師資隊(duì)伍整體素質(zhì)提升、校舍改善，體現(xiàn)了資源配置方面的進(jìn)步，這種進(jìn)步對(duì)實(shí)現(xiàn)校級(jí)均衡發(fā)展目標(biāo)方面意義鮮明，義務(wù)教育起點(diǎn)公平得到了很好詮釋。但是我們還應(yīng)該看到由于“上學(xué)遠(yuǎn)”、“上學(xué)難”，獲得這個(gè)機(jī)會(huì)的過(guò)程是不公平的，其對(duì)學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)、學(xué)習(xí)興趣、學(xué)業(yè)成績(jī)等方面的負(fù)作用，說(shuō)明結(jié)果的公平也是實(shí)現(xiàn)不了的。只有保留必要的教學(xué)點(diǎn)、保留低年級(jí)，并辦好教學(xué)點(diǎn)、辦好低年級(jí)學(xué)校，布局調(diào)整不減少教育投入，才能真正實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育公平。

2.2.2 符合程序公平原則 在農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整中轉(zhuǎn)嫁辦學(xué)成本，以布局調(diào)整的名義減少教育投入，地方政府只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，完全不顧農(nóng)民在政策實(shí)施過(guò)程中的利益與地位［4］，農(nóng)民、學(xué)校師生等意見(jiàn)和訴求無(wú)法表達(dá)，反映的公平程序上的錯(cuò)位。學(xué)生家長(zhǎng)、學(xué)校、師生是政策的直接目標(biāo)群體，有權(quán)表達(dá)對(duì)政策的看法，讓學(xué)生家長(zhǎng)、學(xué)校、師生，甚至包括村民自治組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府廣泛參與決策和政策過(guò)程，是程序公平的要求。價(jià)值取向轉(zhuǎn)型后的政策提出要通過(guò)聽(tīng)證會(huì)等有效途徑，廣泛聽(tīng)取利益相關(guān)者的意見(jiàn)建議，反映的正是程序公平的理念和要求。

2.2.3 追求實(shí)質(zhì)效率 前期農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策已被證明取得一定的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)效益，但只局限于形式效率。一方面，“規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)可以用來(lái)解釋農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整中部分中小學(xué)校規(guī)模擴(kuò)張及大規(guī)模學(xué)校的成因，卻不能作為農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的唯一指導(dǎo)思想”［5］;另一方面，中小學(xué)布局調(diào)整不僅是追求效率，更是滲透權(quán)力斗爭(zhēng)的政治過(guò)程［6］，在實(shí)踐中變成政府的數(shù)字報(bào)告，可能沒(méi)有任何效率。在政府的工作匯報(bào)中、政府政績(jī)報(bào)道中，撤并學(xué)校數(shù)、新建學(xué)校數(shù)、學(xué)校減少數(shù)是工作或政績(jī)的核心數(shù)字，但這些數(shù)字不等于效率或效益，價(jià)值取向回歸后，提出的“慎重對(duì)待撤點(diǎn)并?！薄ⅰ敖鉀Q教學(xué)資源問(wèn)題”，體現(xiàn)的是對(duì)實(shí)質(zhì)效率的追求。從單純的撤并數(shù)中走出來(lái)，合理配置教育資源，在教育資源的短缺、閑置和過(guò)度使用三種矛盾中尋求好平衡點(diǎn)，才能真正發(fā)揮有限教育資源的效率。

農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策的價(jià)值取向，從“效率優(yōu)先、兼顧公平”發(fā)展到“公平優(yōu)先、兼顧效率”，體現(xiàn)了教育政策回歸到了教育的本質(zhì)，回歸到了人，真正意義的公平是一種理想狀態(tài)，但應(yīng)該作為教育的永恒追求，所以教育政策應(yīng)在公平價(jià)值觀的指引下不斷發(fā)展和完善。

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［1］21世紀(jì)教育研究院.農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策的評(píng)價(jià)與反思［A］.一切為了農(nóng)村學(xué)生——21世紀(jì)教育高峰論壇［C］.北京:北京理工大學(xué)出版社，2012.

［2］王定華.關(guān)于我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的調(diào)查與思考［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào):人文社會(huì)科學(xué)版，2012(6):141－146.

［3］陳琴，伍春榮.中國(guó)小學(xué)教育質(zhì)量穩(wěn)步提升——中國(guó)教育發(fā)展系列報(bào)告和中國(guó)義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)報(bào)告［EB/OL］.Http://www.nies.net.cn/zy/wjdc/201206/t20120605_305170.html.2012 －06 －05/2013 －08 －21.

［4］王海英.農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的方向選擇——兼談農(nóng)村學(xué)?！俺反嬷疇?zhēng)”［J］.東北師范大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2010(5):156－161.

［5］葉慶娜.農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整中大規(guī)模學(xué)校成因的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析——給予規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)的視角［J］.教育與經(jīng)濟(jì)，2013(2):33－38.

［6］郭建如.國(guó)家—社會(huì)視角下的農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展:教育政治學(xué)分析［J］.北京大學(xué)教育評(píng)論，2005(3):70－79.