王天衡

(蘇州大學王健法學院，江蘇 蘇州 215000)

針對黑龍江省一些企業(yè)隨意探測開發(fā)風能、太陽能資源的突出問題，2012年6月14日，黑龍江省人大審議并通過了《黑龍江氣候資源測探和保護條例》(下文簡稱《條例》)。該條例的目的是為了規(guī)范氣候資源的探測和開發(fā)，從而加強氣候資源探測的保護和促進社會與自然協(xié)調(diào)發(fā)展?！稐l例》也成為了我國首個規(guī)范氣候資源利用的地方性法規(guī)。但是，《條例》的第七條關(guān)于氣候資源的所有權(quán)的規(guī)定，即“氣候資源為國家所有”受到了輿論的嘩然。很多關(guān)注者存在這樣的一種擔憂:將氣候資源國有化后，以后任何人呼吸是不是都需要設立行政許可程序或者收取費用呢?這樣會不會存在擴權(quán)、收費的問題呢?針對公眾這樣的擔憂，黑龍江省氣象局辦公室副主任馬緒清做出了回應:氣候資源之所以歸為國有，其依據(jù)是《中華人民共和國憲法》第9條關(guān)于氣候資源屬國家所有的規(guī)定，另外，該條例并未設置任何使用權(quán)，也沒有規(guī)定任何收費項目，所以談不上擴權(quán)、收費。且不論公眾的擔憂有沒有道理，關(guān)于氣候資源歸國家所有的規(guī)定存在著一系列的法律問題。從《條例》規(guī)定是否違反上位法、民法上物的特征、國家自然資源所有權(quán)體等幾個方面進行分析就會發(fā)現(xiàn)氣候資源國有化存在的問題。

一、氣候資源歸國家所有與相關(guān)法律的沖突

(一)與實體法的沖突

1.《憲法》的有關(guān)規(guī)定。引言中提到的黑龍江省氣象局辦公室副主任馬緒清認為，《條例》中規(guī)定的氣候資源歸國家所有的法律依據(jù)是憲法?！稇椃ā返?條第一款規(guī)定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”?！稇椃ā返?0條的規(guī)定:“城市的土地屬于國家所有”。由此可見，《憲法》中明確規(guī)定了八大自然資源屬于國家所有。憲法關(guān)于自然資源的所有權(quán)問題的規(guī)定采取的是列舉的方法，其中并沒有列舉到氣候資源，只是用了“等”字來進行概括規(guī)定。 《條例》對“等”字的解釋也不符合關(guān)于憲法解釋權(quán)的規(guī)定。地方性立法考慮到憲法雖然是一種進步，但是根據(jù)《憲法》第67條第一款和第四款的規(guī)定，憲法的解釋權(quán)屬于全國人大常委會，其他任何機構(gòu)和個人對憲法的解釋都沒有法律效力?？梢姡稐l例》將氣候資源規(guī)定為國家所有構(gòu)成了對《憲法》第9條的解釋，因此不具有效力。黑龍江省人大只能申請全國人大常委會對第9條做出解釋，而不能由自己對其進行解釋。

2.《物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定。 《物權(quán)法》第五章，國家所有權(quán)和集體所有權(quán)、私人所有權(quán)章中，第46至第52條分別規(guī)定了礦藏、水流、海域、城市的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、野生動植物資源、無線電頻譜資源、法律規(guī)定的文物、國防資產(chǎn)屬于國家所有。與《憲法》相比，《物權(quán)法》增加了海域、野生動植物資源、無線電頻譜資源屬于國家所有，但是并沒有提到氣候資源。所以《條例》的規(guī)定與《物權(quán)法》也是沖突的。

3.《可再生能源法》和《氣象法》的有關(guān)規(guī)定。《可再生能源法》第三條規(guī)定可再生能源包括了風能、太陽能、水生質(zhì)能、地熱能、海洋能等。第五條規(guī)定“國務院能源主管部門對全國可再生能源的開發(fā)利用實施統(tǒng)一管理，國務院有關(guān)部門在各自的職責范圍內(nèi)負責有關(guān)的可再生能源開發(fā)利用工作”?？梢姡@兩條只涉及可再生能源的范圍和對可再生能源進行統(tǒng)一管理的部門。雖然氣候資源中的風能、太陽能等屬于可再生能源的范圍，但是對于它們的所有權(quán)歸屬《可再生能源法》并沒有做出明確的規(guī)定。和《可再生能源法》一樣，《氣象法》也只是在第三十二條中規(guī)定了“國務院氣象主管機構(gòu)負責全國氣候資源的綜合調(diào)查、區(qū)劃工作，組織進行氣候監(jiān)測、分析、評價，并對可能引起氣候惡化的大氣成分進行監(jiān)測，定期發(fā)布全國氣候狀況公報?！彼?，《條例》的規(guī)定與這兩部法律也是沖突的。

4.與國務院等部門意見精神的背離?！稐l例》的第七條不僅規(guī)定了氣候資源歸國家所有，而且還規(guī)定了“從事氣候資源的探測活動，應當經(jīng)省氣象主管機構(gòu)批準”。對氣候資源的探測活動設立這樣的批準制度與國務院及國家能源局所頒布的一些實施意見的精神背道而馳?！秶鴦赵宏P(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》第七條規(guī)定“鼓勵民間資本參與風能、太陽能、地熱能、生物質(zhì)能等新能源產(chǎn)業(yè)建設”，國家能源局《關(guān)于鼓勵和引導民間資本進一步擴大能源領(lǐng)域投資的實施意見》規(guī)定“鼓勵民間資本參與能源項目建設和運營、石油和天然氣管網(wǎng)建設和能源資源勘探開發(fā)等多個領(lǐng)域”?？萍疾窟€發(fā)布《太陽能發(fā)電科技發(fā)展“十二五”專項規(guī)劃》和《風力發(fā)電科技發(fā)展“十二五”專項規(guī)劃》，為我國“十二五”期間太陽能發(fā)電和風電的科技發(fā)展與產(chǎn)業(yè)化路線指明了方向。黑龍江省無論出于何種目的規(guī)定太陽能和風能資源屬于國家所有，禁止企業(yè)未經(jīng)批準的探測開發(fā)，都人為增加了企業(yè)探測開發(fā)太陽能和風能資源的難度和成本，都是對企業(yè)開發(fā)利用綠色能源積極性的遏制。［1］

(二)不符合地方政府的立法權(quán)限

《立法法》第8條規(guī)定一些重大事項只能制定法律，其中有一項就是基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度。很顯然，規(guī)定“氣候資源歸國家所有”這樣的制度，涉及到公民與國家財產(chǎn)和利益分配，是一個重大利益調(diào)整關(guān)系，屬于“基本經(jīng)濟制度”的范疇，理應由國家法律來制定。省級人大只能頒布地方性法規(guī)，而不能制定全國性法規(guī)。所以，作為地方性法規(guī)定的《黑龍江省氣候資源探測與保護條例》沒有權(quán)力規(guī)定屬于經(jīng)濟制度的內(nèi)容。

綜上，《條例》中關(guān)于氣候資源國家所有的規(guī)定既不符合憲法、物權(quán)法、氣象法等上位法又與國務院及其部委出臺的一些文件的精神所背離，并且還不符合立法法規(guī)定的立法權(quán)限。根據(jù)《立法法》第87條，超越權(quán)限或違反上位法規(guī)定的地方性法規(guī)應予改變或撤銷。

二、氣候資源與民法上的“物”

(一)氣候資源是否符合民法上“物”的特點

作為民事法律關(guān)系的客體，民法上的物指的是能夠滿足人們的需要，可以為人類所控制，具有一定經(jīng)濟價值的財產(chǎn)。［2］(P400)下面主要分析氣候資源是否符合民法上“物”的特點，是否可以成為民法上的“物”。

1.“物”的客觀性和有效用性?！拔铩钡目陀^性是指，物必須是除人身之外的物質(zhì)材料。物包括自然界的物體，如山林、礦藏、河流、動植物等，也包括人工制造的物體，如機器、運輸工具、橋梁、食品等。［3］(145)物的有效用性是指物不僅是客觀存在的，而且還必須滿足人們一定的社會生活需要。顯而易見，氣候資源作為一種寶貴的自然資源，是客觀存在于人身之外的，并且能夠為人類的物質(zhì)財富生產(chǎn)過程提供一定的原材料和能量。所以，毫無疑問，氣候資源是符合民法上“物”的客觀性和有效用性的。

2.“物”能為人們所支配。民法上的“物”必須能為人力支配，能夠成為權(quán)利支配的對象。所謂的“氣候資源”其實是能夠為人類合理利用的特定氣候條件，而構(gòu)成氣候條件的相應氣候要素，只有在一定的數(shù)字指標范圍內(nèi)才具有資源價值，即所謂的氣候資源具有“數(shù)字特征”。但在當前人類科技發(fā)展的階段，人力尚無法對這些氣候要素、氣候條件或者“數(shù)字特征”進行支配和控制，因此，氣候資源無法滿足民法上“物”必須具有可支配性的要求。［4］我們以風能為例探討一下。風能是因空氣流做功而提供的一種能量，風能的存在具有較強的季節(jié)性和地域性。以目前的科學技術(shù)水平來看，人們是無法控制和支配風能的。民法上的“物”能為人們所支配是物權(quán)排他性的一個前提，只有這樣“物”才有被占有、使用、收益、處分的可能。氣候資源這一人類無法控制和支配的“物”是無法成為民法意義上的“物”的，所以，為其設立所有權(quán)也是沒有意義的。

3.“物”的特定性。依傳統(tǒng)物權(quán)法理論，作為物權(quán)客體的物應具有特定性，這種特定性的要求表現(xiàn)為三個方面:(1)物權(quán)的客體原則上以有體物為限;(2)物權(quán)的客體必須為特定物。這里指的物必須是在物理上特定，其具體的形態(tài)、大小可以明確界定等;(3)物權(quán)的客體必須為獨立物。［5］(P87)雖然我國的《民法通則》沒有對“物”下一個準確的定義，但是大陸法系民法理論把物權(quán)法的客體界定為有體物，在理論上和實務上也都采納物為有體物。隨著科學技術(shù)水平的發(fā)展，我國對物的概念進行了一些擴展，把電、氣等無體有形物認定為民法上的物。電、氣這些無形物體與氣候資源中的風、陽光、降水相比是可以通過一定的介質(zhì)，如電纜、天然氣管道被特定下來，而風、陽光等是無法被特定的。以陽光為例，它的分散分布遍及世界各地，無處不在，所以是沒有辦法將其特定的。因此，氣候資源不符合民法上“物”的特定性。

(二)自然資源成為物權(quán)客體必須具有稀缺性

物除了有用之外，還要具有稀缺性。只有當存在稀缺性，人們相互間的占有與支配物存在沖突之時，才有設置物權(quán)的必要。［6］稀缺性是自然資源進入經(jīng)濟領(lǐng)域中的基本規(guī)律，也是物權(quán)產(chǎn)生的根源，物權(quán)的排他性就是為了避免與解決稀缺之物引起的利益沖突。

學理上按照自然資源被人利用的長短將自然資源分為儲存性資源和流動性資源。前者是不可更新的資源，例如，石油、天然氣、煤炭等，而后者是可更新的資源。對于氣候資源，包括太陽能、風能、大氣等，雖然因為人類的過度利用可能會暫時枯竭，但是它們與石油、天然氣相比還是能夠源源不斷、無限更新的。因此，氣候資源也不符合稀缺性而不能成為民法上的“物”。

綜上分析，氣候資源不符合民法上的“物”的諸多特征，所以不能成為民法上的“物”，即不能成為物權(quán)客體。既然氣候資源都不能成為物權(quán)的客體，那么就更不能規(guī)定氣候資源歸國家所有。

三、從國家自然資源所有權(quán)角度剖析氣候資源國家所有可能出現(xiàn)的弊端

國家自然資源所有權(quán)制度之所以不同于一般的所有權(quán)制度，主要體現(xiàn)在所有權(quán)的行使主體上。雖然我國憲法和相關(guān)法律規(guī)定了除集體所有的部分自然資源外，國家對大部分的自然資源享有全面的支配權(quán)。但是，國家這一個概念畢竟是虛擬和抽象的，也就導致了國家不可能直接親自實行對資源的占有、使用、收益和處分權(quán)能。在我國，國家所有權(quán)是由國務院代表行使的。但是實際中，國務院是無法做到面面俱到的，而是通過自身層層委托各級地方人民政府行使自然資源國家所有權(quán)。

我國自然資源的國家所有權(quán)的行使和運用過程中會出現(xiàn)以下問題:

第一，自然資源如此一級所有、多級代理的行使方式不同于一般的代理，往往缺乏具體明確的代理內(nèi)容，對不同級別的地方人民政府具體應當如何代理行使所有權(quán)各項權(quán)能難以做出清晰的規(guī)定，對不同級別地方人民政府行使權(quán)利的界限亦難以做出明確的規(guī)定［6］(151)。而國家和他的“委托代理人”即各級地方政府有著不同的目標:國家的目標是社會福利的最大化，是為了自然資源不被破壞從而有效地配置到各個環(huán)節(jié);而各級地方政府的目標除了保護自然資源外，很大程度上考慮的是自然資源給本部門帶來的利益。另外，由于各地方自然資源的分布和產(chǎn)量存在一定的差異，所以地方政府之間在爭取自身利益的同時不可避免地存在爭奪自然資源的現(xiàn)象。所以，自然資源國家所有的行使過程中會出現(xiàn)全局利益與局部利益的矛盾，最終導致國家自然資源所有權(quán)主體的虛位。

第二，國家將自然資源所有權(quán)委托給各級政府還可能會造成各級政府的資源行政管理權(quán)與所有權(quán)權(quán)益相混淆的結(jié)果。各級地方政府不僅受委托行使自然資源的所有權(quán)而且他們還有一個重要的角色——自然資源的行政管理者。很多自然資源的物權(quán)法律制度缺乏操作性，那么就把操作性制度讓給了政府行政性規(guī)則安排。自然資源物權(quán)制度的安排成為政府部門或集團選擇，而不是公共選擇，以部門和集團利益為支點，甚至成為政府設租和尋租的手段。［7］

《條例》規(guī)定氣候資源歸國家所有的目的是為了加強氣候資源的探測與保護，規(guī)范地方某些企業(yè)隨意探測和開發(fā)氣候資源。正如上文所述，國家自然資源所有權(quán)存在的問題，將氣候資源國有化后，由于所有權(quán)主體的虛位可能會出現(xiàn)地方政府間爭奪氣候資源和政府設租、尋租的現(xiàn)象，這是與《條例》的宗旨背道而馳的，反而不利于氣候資源的開發(fā)和保護。

四、氣候資源的保護應依靠相關(guān)的管理制度而非國有化

當前，隨著全球氣候變暖，氣候資源探測和保護引起了全社會的關(guān)注，特別是當氣候資源成為一種清潔可再生能源被開發(fā)利用時，吸引了越來越多的經(jīng)濟社會組織和利益集團參與介入，給氣候資源探測和保護工作帶來了許多新的問題和困難。而一些地方的氣候探測開發(fā)活動呈現(xiàn)了混亂的現(xiàn)象，以風力資源為例，一些企業(yè)圈占了風力資源比較發(fā)達的地區(qū)，盲目進行開發(fā)。另外，一些國外企業(yè)看到氣候資源有利可圖，搶占我國氣候資源的開發(fā)市場，破壞了我國的氣候資源。

為了達到規(guī)范氣候資源開發(fā)、保護氣候資源的目的，將其國有化并不是唯一的方法，而是應該考慮完善有關(guān)開發(fā)氣候資源的制度。例如，我國《氣象法》第33條規(guī)定了氣候資源區(qū)劃制度，但是內(nèi)容過于簡單、原則，效果不佳。因此，可以考慮在此基礎(chǔ)上建立氣候資源規(guī)劃制度，由氣象主管行政部門編制，由所屬政府批準發(fā)布，并且在編制過程中召開聽證會，聽取公眾意見。又比如，《氣象法》建立了氣象可行性論證制度，但是規(guī)定也是比較籠統(tǒng)的，實施效果也不好。所以，可以在此基礎(chǔ)上建立氣候影響評估制度，在建設項目設計階段對項目可能造成的氣候影響進行評估，并提出減輕或避免氣候影響的措施。

總之，《條例》中氣候資源歸國家所有的規(guī)定既不合法也不合理，要進一步規(guī)范氣候資源的開發(fā)和保護應該從國家管理角度出發(fā)完善一系列的管理制度。

［1］ 李雨思.黑龍江氣候資源新規(guī)惹爭議:風和陽光歸誰所有［EB/OL］.(2012－6－20)［2013－1－7］.http://www.ce.cn/cysc/ny/xny/201206/20/t20120620_21181062.shtml.

［2］王利明.民法總則研究(2版)［M］.北京:中國人民大學出版社，2012.

［3］佟柔主，王利明，史際春.中國民法學·民法總則［M］.北京:人民法院出版社，2008.

［4］侯佳儒.氣候資源國有化:法律上的“不可能任務”［J］.中國政法大學學報，2012，(6):44－48.

［5］葉知年.生態(tài)文明構(gòu)建與物權(quán)制度變革［M］.北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社，2010.

［6］朱謙.環(huán)境權(quán)問題:一種新的探討路徑［J］.法律科學，2004，(5):96 －103.

［7］黃桂琴.我國自然資源國家所有權(quán)物權(quán)屬性研究［J］.石家莊經(jīng)濟學院學報，2006，29(3):371－374.

［8］李偉，葉碩峰.加快黑龍江省氣候資源探測和保護立法的建議［J］.黑龍江氣象，2012，29(1):5－6.