刁亞洲

(安徽大學(xué)管理學(xué)院，安徽合肥230601)

一、群體性事件與政府信息公開(kāi)的內(nèi)涵

(一)群體性事件的內(nèi)涵

群體性事件是一個(gè)過(guò)渡性的概念，在不同的時(shí)間段有不同的稱謂。[1]從20世紀(jì)50年代開(kāi)始，群體性事件主要經(jīng)歷了以下幾種稱謂:“聚眾鬧事”、“群眾性治安事件”、“突發(fā)事件”、“突發(fā)性治安事件”、“緊急治安事件”和“群體性治安事件”。直到2003年，群體性事件的稱謂才被全面接受，并于2004年成為中央正式文件的標(biāo)題。

官方對(duì)群體性事件的定義主要來(lái)源于兩個(gè)文件，一是我國(guó)公安部頒布的《公安機(jī)關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》(公發(fā)[2000]5號(hào))，該規(guī)定認(rèn)為:“群體性治安事件是指聚眾共同實(shí)施違反國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章，擾亂社會(huì)秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私財(cái)產(chǎn)安全的行為?！钡诙€(gè)是中央兩辦于2004年發(fā)布的《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見(jiàn)》，該意見(jiàn)將群體性事件進(jìn)一步明確為:“由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)，群眾認(rèn)為自身權(quán)益受到侵害，通過(guò)非法聚集、圍堵等方式，向有關(guān)機(jī)關(guān)或單位表達(dá)意愿，提出要求等事件及其醞釀、形成過(guò)程中的串聯(lián)、聚集等活動(dòng)?！?/p>

學(xué)術(shù)界對(duì)群體性事件的概念也眾說(shuō)紛紜，主要有以下幾種提法:第一，依據(jù)公安機(jī)關(guān)的規(guī)定將群體性事件定義為群體性治安事件，如中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組提出，群體性事件是指“因人民內(nèi)部矛盾激發(fā)引起的，由部分公眾參與并形成一定組織和目的的集體上訪、集會(huì)、阻塞交通、圍堵黨政機(jī)關(guān)、靜坐、請(qǐng)?jiān)?、聚眾鬧事等集體行為，并對(duì)政府管理和社會(huì)造成影響，甚至社會(huì)在一定范圍內(nèi)陷入一定強(qiáng)度的對(duì)峙狀態(tài)?！盵2]第二，從利益表達(dá)與反饋方面將群體性事件定義為具有明顯利益訴求性質(zhì)的群體性活動(dòng)，如宋寶安等認(rèn)為，群體性事件是由社會(huì)矛盾引發(fā)，由特定和不特定的某些具有共同利益的偶合群體，以一定的目的為基礎(chǔ)，帶有明顯的利益訴求性質(zhì)的體制外活動(dòng)，是以合法的或非法的規(guī)模性聚集的形式，表達(dá)利益訴求和政策主張，對(duì)社會(huì)秩序和穩(wěn)定造成一定影響的事件。[3]第三，從違法性質(zhì)方面將群體性事件定義為群體性非法事件，[4]如張普華等認(rèn)為群體性事件是指達(dá)到一定人員規(guī)模的群體為達(dá)到一定目的，違反國(guó)家法律法規(guī)，采取公開(kāi)的非法手段，干擾國(guó)家機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位的正常工作，侵犯國(guó)家、集體和個(gè)人的合法權(quán)益，危害社會(huì)秩序的行為。

綜上所述，群體性事件是指有組織或臨時(shí)自發(fā)聚集在一起的達(dá)到一定人員規(guī)模的群體，為了實(shí)現(xiàn)其合法的或非法的訴求，以合法或非法的手段方式向黨政國(guó)家機(jī)關(guān)或其他社會(huì)團(tuán)體施加壓力，從而對(duì)既有的社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)秩序和社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活造成重大影響的各種事件，如云南孟連事件、大連PX事件、廣東烏坎村事件和重慶萬(wàn)盛群眾聚集事件等。

(二)政府信息公開(kāi)的內(nèi)涵

政府信息公開(kāi)是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)以及規(guī)章授權(quán)和委托的組織，在行使國(guó)家行政管理職權(quán)的過(guò)程中，通過(guò)法定形式和程序，主動(dòng)將政府信息向社會(huì)公眾或依申請(qǐng)而向特定的個(gè)人或組織公開(kāi)的制度。[5]政府信息公開(kāi)包括狹義和廣義兩個(gè)層面的意義，狹義上的政府信息公開(kāi)主要是指政務(wù)公開(kāi)(政務(wù)公開(kāi)主要是指行政機(jī)關(guān)公開(kāi)其行政事務(wù)，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)要公開(kāi)其執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序和執(zhí)法結(jié)果)。廣義的政府信息公開(kāi)包括兩個(gè)方面的內(nèi)容:政務(wù)公開(kāi)與信息公開(kāi)，它比狹義政府信息公開(kāi)的內(nèi)涵要廣闊，它不僅要求政府公開(kāi)行政事務(wù)，還要求政府公開(kāi)其所掌握的其他信息。

二、群體性事件中政府信息公開(kāi)的重要性

(一)有利于維護(hù)公民的知情權(quán)，保障公民的基本權(quán)益

知情權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，是指公民知悉、獲取信息(包括從官方或非官方知悉、獲取相關(guān)信息)的自由與權(quán)利。在如今的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，信息的獲取顯得尤為重要，掌握信息就等于占領(lǐng)了輿論高地，信息已成為保障公民基本權(quán)益的重要前提，這在群體性事件發(fā)生時(shí)往往更為突出。在群體性事件中，由于政府和公民之間的信息不對(duì)稱以及二者之間信息溝通渠道的受阻導(dǎo)致政府手中往往掌握最多、最全面的信息，甚至有時(shí)控制扭曲信息，而公民卻通常難以知悉和獲取自己想要的信息。例如在廣東烏坎村事件中，由烏坎村全體村民推選的13位代表向政府提出了3項(xiàng)訴求:查清烏坎村改革開(kāi)放以來(lái)土地買賣情況;查清村委換屆選舉情況;公開(kāi)村務(wù)、財(cái)務(wù)。這些都反映了村民對(duì)知情權(quán)和政府信息公開(kāi)強(qiáng)烈訴求。[6]因此，無(wú)論是在群體性事件的潛伏期還是在發(fā)生期，都必須加強(qiáng)政府的信息公開(kāi)工作，將政府的各項(xiàng)信息公之于眾，這樣才能保障公民的知情權(quán)，才能形成政府與公眾的良性互動(dòng)，才能了解公眾的合理訴求，從而保障公民的合法權(quán)益。

(二)有利于暢通民意表達(dá)和溝通，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定

群體性事件有不同的類型，其發(fā)生機(jī)制也各有不同。狄小華和冀瑩將群體性事件分為三種類型:維權(quán)抗?fàn)幮褪录?、反?duì)決策型事件和暴力泄憤型事件。群體性事件發(fā)生的原因主要有三點(diǎn):一是正常的利益協(xié)商機(jī)制失靈導(dǎo)致民意訴求得不到很好的解答，從而造成公眾對(duì)立情緒的積累升級(jí);二是決策缺乏民眾參與，決策之后又缺乏對(duì)決策有效的解釋性說(shuō)明，從而導(dǎo)致公眾為獲得相關(guān)信息與政府進(jìn)行集體抗衡;三是事件發(fā)生之后，大量難以明辨是非真相的公眾群情激憤導(dǎo)致矛盾激化。[7]這三種原因在本質(zhì)上可以歸納為一點(diǎn)，那就是民意表達(dá)和溝通機(jī)制的障礙。有的學(xué)者甚至認(rèn)為這就是群體性事件發(fā)生的根本原因。[8]在群體性事件中，政府壓制性的維穩(wěn)只會(huì)造成更大的不穩(wěn)，政府若能及時(shí)、有效地公開(kāi)信息，公眾就會(huì)非常容易地了解到事實(shí)真相，就不會(huì)造成溝通的單向化和溝通受阻。這樣，公眾在利益受損時(shí)，也可以通過(guò)正常而合法的民意表達(dá)與溝通手段，而不是通過(guò)非正常手段如示威和暴亂等甚至是極端的方式來(lái)提出自己的合理要求、建議和意見(jiàn)，從而有效地化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

(三)有利于提升政府的公信力，維護(hù)政府的良好形象

在群體性事件醞釀和發(fā)生過(guò)程中，受官本位思想的影響，政府往往著眼的是官員的權(quán)力而不是公眾的權(quán)力。面對(duì)公眾的質(zhì)疑和訴求，官方往往采取“拖、躲、捂、推、壓”，在應(yīng)對(duì)過(guò)程中或置之不理、或逃之夭夭、或隱瞞事實(shí)、或相互推搡、或暴力壓制，這些都進(jìn)一步引發(fā)了公眾和輿論對(duì)政府的極大不滿，也無(wú)疑在一定程度上降低了政府的公信力，損害了政府的形象。[9]應(yīng)對(duì)群體性事件時(shí)，政府只有公開(kāi)各種相關(guān)信息和坦誠(chéng)地面對(duì)公眾才能將群體性事件控制在有序的發(fā)展范圍之內(nèi)，促進(jìn)群體性事件的解決;才能取得公眾的信任，得到民眾的理解和支持，從而密切政府和公眾的聯(lián)系，提高政府的公信力。

三、群體性事件中政府信息公開(kāi)存在的問(wèn)題

(一)“被動(dòng)公開(kāi)”和“信息失真”的現(xiàn)象比較嚴(yán)重

在群體性事件中，受官本位等傳統(tǒng)封建思想、普遍“維穩(wěn)心理”和“片面政績(jī)觀”的影響，政府官員一直以來(lái)就缺乏信息公開(kāi)的內(nèi)在動(dòng)力。面對(duì)公眾的質(zhì)疑和訴求，控制著相關(guān)信息的政府很少主動(dòng)對(duì)外界公開(kāi)，往往在群體性事件發(fā)生的后期才被迫做出反應(yīng)。政府信息公開(kāi)的被動(dòng)性和滯后性使得政府在群體性事件發(fā)生過(guò)程中喪失了輿論的制高點(diǎn)，導(dǎo)致謠言四起和事件發(fā)展的進(jìn)一步惡化。例如在大連PX事件中，若政府能主動(dòng)、及時(shí)地公開(kāi)輿論關(guān)注的焦點(diǎn)信息:PX儲(chǔ)存罐是否存在泄漏、PX項(xiàng)目隱瞞了什么和PX項(xiàng)目廠址是否會(huì)危害到市民健康，而不是努力掩蓋信息，相信就不會(huì)引起雙方的溝通不暢，從而發(fā)生對(duì)抗，導(dǎo)致事件的升級(jí)。此外，在群體性事件中，一些政府官員出于自身利益的考慮往往謊報(bào)、瞞報(bào)和隨意模糊公布相關(guān)信息，這種只關(guān)注和放大正面信息、很少公布負(fù)面信息的方式使得信息的原來(lái)面貌受到了很大的扭曲，信息的真實(shí)性遭受了損害?！靶畔⑹д妗笔共幻髡嫦嗟墓妼?duì)政府產(chǎn)生了嚴(yán)重的不信任，由此助推了群體性事件的發(fā)生。例如在貴州甕安事件中，政府極力隱瞞女大學(xué)生死因的鑒定結(jié)果，模糊性地發(fā)布相關(guān)信息，導(dǎo)致公眾嚴(yán)重懷疑政府所公布信息的真實(shí)性，以至于造成了騷亂的發(fā)生。

(二)信息公開(kāi)缺乏完善的法律保障

完善的法律能夠?yàn)檎畔⒐_(kāi)提供法制化的保障，但目前我國(guó)政府信息公開(kāi)方面的法律條文還嚴(yán)重缺失，法制化的進(jìn)程仍十分緩慢。我國(guó)于2008年5月1日正式實(shí)施了《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，該條例是我國(guó)政府信息公開(kāi)領(lǐng)域具有最高效力的法律條文，但仍屬于法規(guī)，在法律效力上要比由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律要低。當(dāng)在實(shí)際操作過(guò)程中與其他法律法規(guī)或制度發(fā)生沖突時(shí)，政府的信息工作公開(kāi)往往難以得到保障。而且該條例只是對(duì)政府信息公開(kāi)作了原則性的規(guī)定，這些規(guī)定也比較零散，在具體細(xì)節(jié)上和制度方面還不完善，缺乏可操作性。對(duì)于群體性事件而言，《政府信息公開(kāi)條例》的適用性與操作性則更小。到目前為止，該條例對(duì)群體性事件中政府信息公開(kāi)的主體、內(nèi)容、范圍、程序、監(jiān)督和救濟(jì)等方面還沒(méi)有明確的規(guī)定。由于目前還沒(méi)有明確的法律法規(guī)來(lái)保障群體性事件中政府的信息公開(kāi)，政府在群體性事件過(guò)程中擁有很大的自由裁量權(quán)。政府部門甚至是個(gè)別官員掌握著信息公開(kāi)的決定權(quán)，往往由他們決定公開(kāi)什么信息、對(duì)誰(shuí)公開(kāi)與何時(shí)公開(kāi)，信息壟斷甚至成為了他們謀取私利或部門利益的一種工具。

(三)缺乏統(tǒng)一的信息管理機(jī)制

目前，我國(guó)群體性事件中政府信息公開(kāi)還沒(méi)有專門的信息管理機(jī)構(gòu)，信息公開(kāi)的內(nèi)容、程序和方式等沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范，各種信息發(fā)布機(jī)制也難以形成統(tǒng)一的口徑，更沒(méi)有形成覆蓋全社會(huì)的預(yù)警群體性事件發(fā)生的統(tǒng)一情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)前，我國(guó)群體性事件中政府信息傳遞渠道還主要依賴于上下級(jí)之間封閉的、垂直式的溝通模式。在這種模式中，政府獲取信息的方式比較單一，主要來(lái)自于下級(jí)政府的報(bào)告。[10]下級(jí)政府處于部門利益的考慮，往往容易造成原來(lái)信息的扭曲。而且由于政府各個(gè)部門之間權(quán)限不清、關(guān)系不明，政府缺乏對(duì)各部門信息發(fā)布的統(tǒng)一協(xié)調(diào)能力，從而造成其各部門間相互推諉責(zé)任，不愿意承擔(dān)信息公布的責(zé)任。此外，我國(guó)群體性事件中政府信息管理還沒(méi)有形成常規(guī)的運(yùn)行機(jī)制。當(dāng)群體性事件發(fā)生時(shí)，政府通常只是臨時(shí)指定一個(gè)職能部門或者根據(jù)事件的類別臨時(shí)成立一個(gè)指揮部進(jìn)行信息公開(kāi)，當(dāng)群體性事件結(jié)束時(shí)，這些部門相應(yīng)的職能權(quán)限也隨之消失，政府信息公開(kāi)仿佛只是應(yīng)對(duì)群體性事件的無(wú)奈之舉，信息管理難以常態(tài)運(yùn)行并發(fā)揮作用。[11]由此可見(jiàn)，我國(guó)群體性事件中的信息管理還沒(méi)有形成一個(gè)完善的體系和良好的運(yùn)行機(jī)制。

(四)缺乏合理的信息公開(kāi)評(píng)估與問(wèn)責(zé)機(jī)制

隨著群體性事件的結(jié)束，政府也相應(yīng)地完成了信息發(fā)布工作，但信息公布是否達(dá)到了原來(lái)所預(yù)設(shè)的目標(biāo)、存在哪些問(wèn)題、有哪些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)以及在未來(lái)如何完善等，政府卻沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行完整的評(píng)估，公眾更是無(wú)從得知。政府信息公開(kāi)評(píng)估機(jī)制的缺失使得政府在應(yīng)對(duì)群體性事件時(shí)難以積累經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，往往處于疲于奔命、原地踏步的狀態(tài)。此外，在群體性事件中，政府信息公開(kāi)不力尤其是造成惡劣情節(jié)的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，并依法給予處分?！吨腥A人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》對(duì)此也作出了規(guī)定，但是該條例只是偏重于宏觀性和原則性的指導(dǎo)，并沒(méi)有對(duì)群體性事件中政府信息公開(kāi)的責(zé)任做出明確規(guī)定。近年來(lái)，也很少聽(tīng)到過(guò)有官員因此受到責(zé)任追究。由于法律法規(guī)和制度沒(méi)有明確有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制，導(dǎo)致有些官員在執(zhí)行層面往往以保密為借口，從而造成很多本應(yīng)公開(kāi)的信息在實(shí)際中并沒(méi)有公開(kāi)。

四、完善群體性事件中政府信息公開(kāi)的對(duì)策建議

(一)轉(zhuǎn)變政府行政觀念，增強(qiáng)信息公開(kāi)的主觀能動(dòng)性和真實(shí)性

首先，政府要破除“官本位”思想和片面的“維穩(wěn)心理”，樹立公開(kāi)行政的理念，建設(shè)“陽(yáng)光型政府”;政府要加大信息公布的透明度，破除對(duì)信息的封鎖、謊報(bào)和瞞報(bào)，把全面真實(shí)的信息及時(shí)傳播給公眾，以消除信息扭曲，安撫公眾的緊張和非理性情緒。只有這樣才能保障公民的知情權(quán)，才能擴(kuò)大公民的行政參與，才能有效地預(yù)防腐敗。其次，政府要強(qiáng)化以民為本的治理理念，建設(shè)“治理型政府”;政府要實(shí)現(xiàn)由管理者向服務(wù)者角色的轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)群體性事件中信息公開(kāi)的主動(dòng)服務(wù)意識(shí)，主動(dòng)向公民公開(kāi)相關(guān)信息。最后，政府要樹立“責(zé)任政府”的行政理念，要積極主動(dòng)地就自己的行為向人民負(fù)責(zé);政府要認(rèn)識(shí)到在群體性事件中公布信息的責(zé)任性與義務(wù)性，而不是把信息視為自身的特權(quán)與壟斷資源。其實(shí)，相對(duì)于虛假信息和模糊信息，公眾更愿意知道的是事件的事實(shí)和真相，更愿意政府是一個(gè)敢于承認(rèn)自己錯(cuò)誤、敢于承擔(dān)責(zé)任和敢于相信人民群眾的政府。

(二)加強(qiáng)信息公開(kāi)的立法工作，完善相關(guān)的法律法規(guī)

首先，要加快制定信息公開(kāi)方面的基本法。在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，政府信息公開(kāi)領(lǐng)域都有著專門和完整的法律法規(guī)，如美國(guó)的《信息自由法》、日本的《情報(bào)公開(kāi)法》、英國(guó)的《信息公開(kāi)法草案》等。這些法律法規(guī)對(duì)政府信息公開(kāi)發(fā)揮著重要的保障和規(guī)范作用。而在我國(guó)，群體性事件中政府信息公開(kāi)還缺乏必要的法律依據(jù)，作為最高法律效力的《政府信息公開(kāi)條例》與《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》從嚴(yán)格意義上都還不具備成為法律的必要條件。為此，政府要加快信息公開(kāi)法和信息管理法等基本法的出臺(tái)，將信息公開(kāi)立法工作上升到一個(gè)更高層次，為信息公開(kāi)提供具體明確的法律依據(jù)，只有這樣才能實(shí)質(zhì)性地推動(dòng)群體性事件中政府信息公開(kāi)的常規(guī)化。其次，建立健全相關(guān)配套的法律法規(guī);群體性事件中政府信息公開(kāi)是一個(gè)過(guò)程和程序都非常復(fù)雜的過(guò)程，其中包括公開(kāi)的主體、內(nèi)容、范圍、程序、監(jiān)督、救濟(jì)等各方面的內(nèi)容，需要其他相關(guān)配套的法律法規(guī)對(duì)這些方面的內(nèi)容予以詳盡的規(guī)定。最后，要調(diào)整信息公開(kāi)法與其他法律法規(guī)的關(guān)系;原有的一些法律，如《保密法》和《檔案法》的一些內(nèi)容已難以適應(yīng)信息化政府的要求，甚至與信息公開(kāi)產(chǎn)生了劇烈的沖突。[12]需要政府統(tǒng)籌考慮，從法律體系整體的角度出發(fā)，協(xié)調(diào)信息公開(kāi)法與這些法律的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)這些法律之間的相互配合與銜接。

(三)統(tǒng)一信息發(fā)布口徑，建設(shè)完善的信息管理機(jī)制

首先，要建立專門的政府信息管理機(jī)構(gòu)避免信息發(fā)布的混亂，統(tǒng)一信息公布的口徑，可以在群體性事件發(fā)生時(shí)保障信息傳遞的暢通，使群體性事件中的信息得到充分的分享和利用，有效提高政府在群體性事件中信息公開(kāi)工作的效率，及時(shí)遏制和化解群體性事件。其次，要建立多種信息公開(kāi)方式的協(xié)調(diào)機(jī)制和信息共享機(jī)制;在群體性事件中，政府要統(tǒng)一協(xié)調(diào)信息公開(kāi)中情報(bào)信息預(yù)警網(wǎng)絡(luò)、新聞發(fā)言人制度、政府網(wǎng)站和政務(wù)微博微信的作用機(jī)制，發(fā)揮這些信息公開(kāi)方式的組合效應(yīng)。同時(shí)要破除部門與地方保護(hù)主義的限制，實(shí)現(xiàn)各部門信息數(shù)據(jù)的充分交流、交換和共享，增強(qiáng)各自信息公開(kāi)的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。

(四)開(kāi)展信息公開(kāi)評(píng)估，建立信息公開(kāi)問(wèn)責(zé)與監(jiān)督機(jī)制

首先，要加強(qiáng)信息公開(kāi)的評(píng)估工作;群體性事件中政府信息公開(kāi)評(píng)估是指在群體性事件結(jié)束后，由政府和社會(huì)對(duì)群體性事件中的信息公開(kāi)所做的一個(gè)綜合評(píng)價(jià)。在進(jìn)行信息公開(kāi)評(píng)估時(shí)，要進(jìn)行全面、客觀的評(píng)估，要對(duì)信息公開(kāi)的所有環(huán)節(jié)、公開(kāi)的合法性、公開(kāi)的合理性和公開(kāi)產(chǎn)生的效果等進(jìn)行實(shí)事求是的評(píng)估。評(píng)估不僅要總結(jié)正面的經(jīng)驗(yàn)和反面的教訓(xùn)，還要總結(jié)政府信息管理的意識(shí)、觀念和理念。其次，要完善群體性事件中政府信息公開(kāi)的責(zé)任追究和監(jiān)督制度;政府在信息公開(kāi)過(guò)程中有違法不當(dāng)行為，公眾可以向負(fù)責(zé)信息公開(kāi)的專門機(jī)構(gòu)或者司法機(jī)關(guān)投訴，并依據(jù)法律法規(guī)與情節(jié)的嚴(yán)重程度追究相關(guān)人員和機(jī)構(gòu)的相應(yīng)責(zé)任。[13]此外，還要建立獨(dú)立于政府部門的監(jiān)督主體，加強(qiáng)政府的內(nèi)部監(jiān)督，并通過(guò)立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、社會(huì)輿論和新聞媒體等多種方式來(lái)對(duì)群體性事件中政府信息公開(kāi)實(shí)行外部監(jiān)督，以保障政府信息公開(kāi)工作的順利進(jìn)行。

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