羅 蓮

(中共攀枝花市委黨校，四川 攀枝花 617000)

2013 年3 月1 日，國(guó)家發(fā)改委正式批準(zhǔn)設(shè)立攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開發(fā)試驗(yàn)區(qū)，標(biāo)志著攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開發(fā)試驗(yàn)區(qū)正式成為國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)，攀西戰(zhàn)略資源開發(fā)上升為國(guó)家戰(zhàn)略層面。同時(shí)，試驗(yàn)區(qū)的獲批，也為攀西地區(qū)的優(yōu)勢(shì)戰(zhàn)略資源工業(yè)化、集群化開發(fā)和加快該區(qū)域發(fā)展創(chuàng)造了重大機(jī)遇。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)致力于打造升級(jí)版和國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的的大背景下，如何推動(dòng)攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開發(fā)試驗(yàn)區(qū)快速、健康、持續(xù)發(fā)展，是亟待研究的重大問題。

一、國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展勢(shì)在必然

開發(fā)區(qū)或稱為特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)是指國(guó)家或地方政府為了實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，由政府主導(dǎo)劃定的，實(shí)行有別于其他區(qū)域的特殊政策的一類特殊區(qū)域。國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)的形成，多數(shù)來源于各級(jí)政府特別是中央政府意志下的制度安排，體現(xiàn)了政府的宏觀發(fā)展目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略意圖。自20 世紀(jì)80 年代以來，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)在中國(guó)從無到有，由弱到強(qiáng)，不斷發(fā)展壯大，已經(jīng)成為國(guó)家實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的重要平臺(tái)和打造城市群、經(jīng)濟(jì)圈的重要支撐點(diǎn)，同時(shí)也逐漸成為中國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)以及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要基地和核心集聚區(qū)，在中國(guó)改革開發(fā)和發(fā)展中起到了窗口、示范、輻射和帶動(dòng)作用。

(一)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)是國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)發(fā)展的大勢(shì)所趨

我國(guó)自80 年代開始設(shè)立國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)發(fā)展至今，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)面臨的內(nèi)外環(huán)境已迥異于當(dāng)年，如資本短缺、外匯約束等已經(jīng)大大緩解，而創(chuàng)新能力嚴(yán)重不足、要素成本上升等則已成為制約國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)持續(xù)發(fā)展的主要因素。同時(shí)，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)自身自設(shè)立至今已發(fā)生了顯著變化，從開始最普通的工業(yè)開發(fā)區(qū)發(fā)展到產(chǎn)業(yè)集中化程度更高、技術(shù)檔次更高的高新技術(shù)工業(yè)園區(qū)、科技園區(qū)、創(chuàng)業(yè)園區(qū)等新類型，顯示出國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)的不斷發(fā)展和進(jìn)步，已經(jīng)進(jìn)入到新的、更高層次的發(fā)展階段。早期的國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)依靠與其它地區(qū)的政策落差如通過稅收減免、資金配套、土地價(jià)格優(yōu)惠等措施，在某些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域快速形成具有一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)集群，為自身成長(zhǎng)創(chuàng)造了巨大的空間，如今這種優(yōu)勢(shì)已經(jīng)不再具備。2008年以來，全國(guó)開始實(shí)施新的《企業(yè)所得稅法》，原來面向國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)的稅收優(yōu)惠政策向區(qū)外開放，政策優(yōu)勢(shì)不復(fù)存在。21 世紀(jì)初開始，由于國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境的變化，眾多國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)都遭遇到了缺乏創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力，產(chǎn)學(xué)研運(yùn)轉(zhuǎn)不夠順暢，資源、環(huán)境約束加強(qiáng)、產(chǎn)能過剩、全球產(chǎn)業(yè)鏈分工中低端鎖定情形等情況，面臨著“二次創(chuàng)業(yè)”的挑戰(zhàn)，依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型發(fā)展是大勢(shì)所趨。

(二)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的三大趨勢(shì)

從國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)政策創(chuàng)新看。自2008 年新《企業(yè)所得稅法》的實(shí)施，外資優(yōu)惠稅率的喪失，“特區(qū)、特稅”的取消以及“兩稅合一”的稅收優(yōu)惠政策逐漸弱化，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)面臨著擺脫“政策依賴”的挑戰(zhàn)，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)在發(fā)展中，必須創(chuàng)造新的政策生長(zhǎng)點(diǎn)，從直接政策走向間接政策，從宏觀政策走向微觀政策，從提供要素價(jià)格優(yōu)惠到營(yíng)造有利于創(chuàng)新的政策環(huán)境。例如，有的國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)已經(jīng)更多考慮在地方財(cái)政留存范圍內(nèi)給予企業(yè)盡可能的優(yōu)惠，以及在打造配套產(chǎn)業(yè)鏈、改善服務(wù)環(huán)境質(zhì)量、科技創(chuàng)新等方面提供更好的服務(wù)。

從國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)發(fā)展模式創(chuàng)新看。在中國(guó)轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的新階段，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)只有將現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)集群打造和提升為創(chuàng)新集群，成為研發(fā)合作、知識(shí)、利益共享的創(chuàng)新協(xié)同區(qū)，進(jìn)一步突出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)在其發(fā)展中的作用，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈各要素的協(xié)同創(chuàng)新以及體制機(jī)制創(chuàng)新，才有可能擺脫對(duì)土地、能源以及其他資源的過度依賴，擺脫全球產(chǎn)業(yè)低端化鎖定，最終使科技創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步、制度創(chuàng)新、文化創(chuàng)新成為推動(dòng)其持續(xù)發(fā)展的決定性力量。

從國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)功能創(chuàng)新看。在中國(guó)推進(jìn)新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化的大背景下，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)不但是一個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，也是一個(gè)制度創(chuàng)新區(qū);不但是城市的功能區(qū)，更是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的載體。可以預(yù)見的是，伴隨政策調(diào)整和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的增強(qiáng)，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)由原有的“政策驅(qū)動(dòng)下的“產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)”將逐步向“城市功能區(qū)”回歸，在提升自主創(chuàng)新能力和提高空間產(chǎn)出效益的同時(shí)，更加注重產(chǎn)業(yè)空間與人居空間協(xié)調(diào)發(fā)展，更加注重開發(fā)區(qū)與城市和區(qū)域的和諧共生，從以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境的共同協(xié)調(diào)發(fā)展將是國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)功能創(chuàng)新的趨勢(shì)。

二、攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開發(fā)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立的戰(zhàn)略背景和特殊戰(zhàn)略意義

(一)攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開發(fā)試驗(yàn)區(qū)范圍包括:攀枝花市東區(qū)、西區(qū)、仁和區(qū)、米易縣、鹽邊縣，涼山州西昌市、冕寧縣、德昌縣、會(huì)理縣、會(huì)東縣、寧南縣，雅安市漢源縣、石棉縣，試驗(yàn)區(qū)包括攀枝花市、涼山州、雅安市的3 區(qū)9 縣1 市，總面積3.1 萬平方公里。試驗(yàn)區(qū)內(nèi)釩鈦磁鐵礦、稀土、碲、鉍等資源儲(chǔ)量巨大，綜合利用價(jià)值極高。經(jīng)過多年的開發(fā)建設(shè)，攀西資源綜合開發(fā)利用已形成了一定的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，是我國(guó)重要的釩鈦、稀土產(chǎn)業(yè)基地和鐵礦石資源保障基地。攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開發(fā)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的總體目標(biāo)是:“把攀西建設(shè)成為世界級(jí)釩鈦產(chǎn)業(yè)基地、我國(guó)重要的稀土研發(fā)制造中心和有色金屬深加工基地，打造國(guó)內(nèi)資源富集地科學(xué)開發(fā)利用資源的示范區(qū)。應(yīng)該說，試驗(yàn)區(qū)的批準(zhǔn)設(shè)立，標(biāo)志著黨和國(guó)家已經(jīng)把攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開發(fā)的問題提到了前所未有的高度，并且從國(guó)家戰(zhàn)略層面明確了試驗(yàn)區(qū)的戰(zhàn)略定位，即旨在快速形成該區(qū)域戰(zhàn)略資源大規(guī)模、工業(yè)化的產(chǎn)業(yè)基地，支持國(guó)防軍工建設(shè)和國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程并帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展。

(二)攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開發(fā)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立的特殊戰(zhàn)略意義

攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開發(fā)試驗(yàn)區(qū)是目前國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立的唯一一個(gè)資源開發(fā)綜合利用試驗(yàn)區(qū)，其國(guó)防軍工和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的意義明顯。當(dāng)今中國(guó)面臨的復(fù)雜、多變的國(guó)際局勢(shì)，迫切需要加強(qiáng)戰(zhàn)略資源在國(guó)防軍工的研發(fā)與利用，再加上中國(guó)的工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)，中國(guó)需要防范礦產(chǎn)資源特別是戰(zhàn)略性資源領(lǐng)域的對(duì)外路徑依賴風(fēng)險(xiǎn)，通過戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開發(fā)和利用，建立起具有持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力、更具自主性的戰(zhàn)略資源保障體系，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。不僅如此，攀西地區(qū)資源富集，多民族聚居，搞好資源的綜合開發(fā)和高效利用，著力戰(zhàn)略資源開發(fā)中的體制、機(jī)制、技術(shù)和管理創(chuàng)新，加快把資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，為推進(jìn)國(guó)內(nèi)資源富集地區(qū)科學(xué)發(fā)展探索積累經(jīng)驗(yàn)，有利于帶動(dòng)和促進(jìn)攀西民族地區(qū)乃至整個(gè)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在政治上、經(jīng)濟(jì)上都具有重要戰(zhàn)略意義。

三、國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展背景下攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開發(fā)如何體現(xiàn)

(一)目前攀西資源開發(fā)存在一些突出問題

一是攀西地區(qū)戰(zhàn)略資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏戰(zhàn)略考慮和系統(tǒng)設(shè)計(jì)。攀西地區(qū)資源開發(fā)各自為戰(zhàn)，在要素配置、配套服務(wù)和區(qū)域合作等方面尚未形成合力，影響區(qū)域資源開發(fā)利用能力的整體提升。二是區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)業(yè)層次低，產(chǎn)業(yè)鏈條短，產(chǎn)品檔次低等問題還依然突出。攀西地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展普遍滯后，產(chǎn)業(yè)配套能力不足。三是產(chǎn)業(yè)組織分散，企業(yè)群而不聚，產(chǎn)業(yè)集成度低。四是資源綜合利用水平不高，一些關(guān)鍵技術(shù)仍未突破，制約產(chǎn)業(yè)向高端發(fā)展，資源粗放開發(fā)模式特征明顯，環(huán)境壓力大。五是體制機(jī)制不活，政府服務(wù)能力、金融環(huán)境、制度環(huán)境有待提升和改善。

(二)發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)和以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)辦好攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開發(fā)試驗(yàn)區(qū)

攀西國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開發(fā)試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立，雖然錯(cuò)過了國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)發(fā)展的黃金時(shí)期，但是具有明顯的后發(fā)優(yōu)勢(shì)。作為新設(shè)立的國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)，可以總結(jié)借鑒先行開發(fā)區(qū)的一些成熟經(jīng)驗(yàn)和做法，解決試驗(yàn)區(qū)當(dāng)前面臨的問題。但是，攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開發(fā)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立的時(shí)代背景已今非昔比，需要我們對(duì)戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開發(fā)給予全新的認(rèn)識(shí)。試驗(yàn)區(qū)發(fā)展需要在加強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和政府規(guī)劃引領(lǐng)的雙輪驅(qū)動(dòng)下，努力在管理體制、資源開發(fā)模式、投融資模式、保障體系等方面探索創(chuàng)新發(fā)展。

一般來說，尚處于發(fā)展起步期的試驗(yàn)區(qū)，政府的宏觀政策引導(dǎo)和扶持不可或缺。因而依靠政策提供土地、能源和改善投資環(huán)境來盡快形成生產(chǎn)要素的空間集聚仍是當(dāng)前和今后一段時(shí)期試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的主要任務(wù)。從政策面看，試驗(yàn)區(qū)既可以借力西部大開發(fā)、資源型城市轉(zhuǎn)型等的大政策，同時(shí)也有可能爭(zhēng)取國(guó)家針對(duì)目前唯一的戰(zhàn)略資源開發(fā)試驗(yàn)區(qū)的特殊政策支持，有望成為資源開發(fā)政策實(shí)施的密集區(qū)。但是，依靠政策不等于依賴政策，試驗(yàn)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，最終有賴于符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的自身發(fā)展的內(nèi)在機(jī)制。

首先，從創(chuàng)新戰(zhàn)略資源開發(fā)的動(dòng)力機(jī)制看。在“十二五”甚至更長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，中央把“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力”提到了前所未有的高度。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)打造升級(jí)版的大背景下，試驗(yàn)區(qū)的政策目標(biāo)和發(fā)展方式既要借鑒，又要?jiǎng)?chuàng)新。試驗(yàn)區(qū)自身處在發(fā)展初期階段，借鑒先行開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，以政府等外源動(dòng)力為主不可避免，集中體現(xiàn)在提供土地、能源、基礎(chǔ)設(shè)施、投融資政策等等上，但是單純的依靠政策推動(dòng)產(chǎn)業(yè)要素集聚已經(jīng)無法適應(yīng)全面深化改革和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求，從政府主導(dǎo)到政府與市場(chǎng)互動(dòng)，將成為引領(lǐng)攀西試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的火車頭。借鑒已有的開發(fā)區(qū)政策是機(jī)遇，先行先試是更大的政策機(jī)遇。通過先行先試，打造將中央政府、地方政府、企業(yè)、居民不同主體融入其中并充分提升不同主體研發(fā)動(dòng)力、活力和能力的創(chuàng)新系統(tǒng)，而這正是創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)的本質(zhì)含義和發(fā)展的必然要求。

其次，從創(chuàng)新資源開發(fā)的模式看。攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立在初始階段，卻又處在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的大背景下。試驗(yàn)區(qū)屬于資源富集地區(qū)，資源型城市和資源型產(chǎn)業(yè)大都具有成本遞增的特點(diǎn)，必須通過技術(shù)創(chuàng)新和培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)來提高效益水平和可持續(xù)發(fā)展能力，否則必導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)濟(jì)的衰退。試驗(yàn)區(qū)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，必須從以前的單純發(fā)展資源粗加工為主向先進(jìn)制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變。為此，試驗(yàn)區(qū)既要發(fā)揮已有的資源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造和提升，又要致力于基于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新興服務(wù)業(yè)培育和發(fā)展的結(jié)構(gòu)升級(jí)，高度重視產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品培育與國(guó)家戰(zhàn)略意圖的吻合性，以及試驗(yàn)區(qū)自身發(fā)展和所依托攀西地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的契合性，戰(zhàn)略資源開發(fā)利用與市場(chǎng)需求的一致性以及與生態(tài)環(huán)境修復(fù)的協(xié)調(diào)性，通過發(fā)展模式的創(chuàng)新，打造一個(gè)戰(zhàn)略資源開發(fā)城市、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)、文化的高度融合，戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開發(fā)與資源節(jié)約、環(huán)境友好相協(xié)調(diào)的試驗(yàn)區(qū)。

再次，從創(chuàng)新戰(zhàn)略資源開發(fā)的區(qū)域支撐平臺(tái)看。戰(zhàn)略資源是國(guó)家國(guó)防軍工、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源，但戰(zhàn)略資源的開發(fā)利用需要良好能源條件和良好的科技創(chuàng)新支持，尤其是需要良好的制度保證以及文化氛圍。在“創(chuàng)新發(fā)展”轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式要求的引導(dǎo)下，試驗(yàn)區(qū)地方政府需要對(duì)城市自身發(fā)展定位和產(chǎn)業(yè)要素整合做出新的判斷，既要發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，做到各有分工、適當(dāng)錯(cuò)位發(fā)展，以避免惡性競(jìng)爭(zhēng)帶來的資源浪費(fèi)，又要在凸顯自身戰(zhàn)略資源的特色和優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，共同致力于打造試驗(yàn)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、合作平臺(tái)，這樣才能形成合力，共同構(gòu)建起國(guó)內(nèi)資源富集地區(qū)科學(xué)、集約開發(fā)利用資源的示范區(qū)。

〔參 考 資 料〕

［1］《中共攀枝花市委關(guān)于深入貫徹落實(shí)黨的十八大精神 為在全省率先全面建成小康社會(huì)而奮斗的決定》，(2013 年7 月10 日中共攀枝花市委九屆五次全體(擴(kuò)大)會(huì)議通過)

［2］孫相如，“國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)第三次創(chuàng)業(yè)可行性與制約因素分析”，《江蘇技術(shù)師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2012．10．15。

［3］朱衛(wèi)東，“轉(zhuǎn)型條件下新升級(jí)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)發(fā)展研究背景障礙與策略”，《經(jīng)濟(jì)問題探索》，2013 －05 －01。