余禮信

(華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院，湖北 武漢 430079)

一、引言:歷史制度主義視角下的行政決策

20 世紀(jì)70、80 年代的新制度主義的興起意味著制度研究的回歸，意味著社會科學(xué)領(lǐng)域?qū)χ贫取r值等概念的重新認(rèn)可和重視。新制度主義這一理論范式的漸熱緣于人們意識到行為主義在解釋政治現(xiàn)象時的局限性，從這個意義上講，新制度主義不僅是對舊制度主義的繼承與發(fā)展，也是對行為主義的批判。歷史制度主義作為新制度主義的一種制度分析理論，它既是歷史的，也是制度的。其歷史觀是其區(qū)別于新制度主義的其他理論流派的突出特點(diǎn)，它強(qiáng)調(diào)在研究和解釋制度過程中，應(yīng)注重過去的制度對現(xiàn)在的制度的影響，即對制度進(jìn)行歷時性的研究，將制度放在一個動態(tài)發(fā)展的環(huán)境中去分析。當(dāng)然，這一點(diǎn)也充分體現(xiàn)了其作為新制度主義與舊制度主義的最大不同。如前所述，新制度主義并沒有完全摒棄舊制度主義的研究理路，而是對舊制度主義的繼承與發(fā)展。這一點(diǎn)在歷史制度主義中有很好的體現(xiàn):歷史制度主義不僅注重對制度基于歷史的歷史性研究，而且也注重對制度進(jìn)行基于特定結(jié)構(gòu)的共時性研究。基于結(jié)構(gòu)觀的歷史制度主義“將某一政體的制度組織或政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)看作構(gòu)造集體行為并產(chǎn)生差異性結(jié)果的主要因素”［1］。歷史制度主義的歷史觀與結(jié)構(gòu)觀是其突出特征，本文也將從歷史制度主義的歷時性與共時性這兩個方面來分析行政決策民主的現(xiàn)實(shí)可能性。

二、決策民主:政府行政的制度框架必然

二十世紀(jì)初，“科學(xué)管理之父”泰勒提出的科學(xué)管理理論引發(fā)了人們對行政效率研究的濃厚興趣，加之后來興起的行為主義對“價值中立”的訴求使得對行政權(quán)力運(yùn)行過程的研究更多的傾向于技術(shù)理性下的科學(xué)與效率而忽視了對行政權(quán)力運(yùn)行過程的價值理論判斷。伴隨著對行政過程研究的深入，越來越多的人傾向于認(rèn)為，行政權(quán)力的運(yùn)行過程如若一味的追求效率，則會使得行政過程中的行為偏離的現(xiàn)象出現(xiàn)更加頻繁，有效率的政府并不意味著它是具有有效性的政府。因?yàn)椤靶?efficiency)指以最少的可得資源來完成一項(xiàng)任務(wù)，而有效性(effectiveness)則是指完全實(shí)現(xiàn)所預(yù)想的結(jié)果”［2］?；诖耍瑢⒄我饬x上的民主這一思想理念抑或制度安排引入政府行政過程，對于實(shí)現(xiàn)政府有效性、提高政府績效，至少從理論上來說是有意義的。早在公元前15 世紀(jì)中葉，希臘人就用“民主”這個詞來表述一種新的政治生活概念，以及這種概念在很多希臘城邦中的實(shí)踐。及至近代，民主的范圍從城邦擴(kuò)展至民族國家，從直接民主演變?yōu)檫m合較大民族國家的代議制的間接民主?！霸诂F(xiàn)代用法中，它可以指人民政府或主權(quán)，代議制政府及直接參與政府，甚至可以指共和制政府或立憲制政府，也就是說法治政府。”［3］

政府的行政過程實(shí)為行政權(quán)力的運(yùn)行過程，它也是達(dá)成政府目的活動和實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)的手段。如果將政府的行為活動及其程序看作為一個過程的話，行政決策無疑是其中重要的一個環(huán)節(jié):它既是意見表達(dá)與意見綜合的直接目的，也是行政執(zhí)行得以開展的前提。如果說對行政效率的追求存在技術(shù)層面，那么對行政決策民主的追求便是將行政權(quán)力運(yùn)行的科學(xué)性與行政價值目標(biāo)很好的統(tǒng)一。其實(shí)，更為深遠(yuǎn)的意義在于，對行政決策過程附以民主的理念能為行政權(quán)力運(yùn)行的技術(shù)層面的操作提供正確的方向，否則，在一個背離行政價值追求的方向上提高行政效率，勢必會使政府行政活動相對于行政目標(biāo)的偏離越來越大，導(dǎo)致政府行政的失敗。

行政決策民主的內(nèi)核即使不意味著大多數(shù)人的參與，其至少也要求決策活動所達(dá)成的最終共識是符合或維護(hù)社會中盡可能多的大多數(shù)人的合法利益。我國是社會主義制度的國家，實(shí)行多數(shù)人對少數(shù)人的統(tǒng)治，“民主”這一價值理念從建國之初就被解讀為“人民當(dāng)家作主”，民主集中制不僅是執(zhí)政黨的組織原則，也是整個國家的領(lǐng)導(dǎo)制度和組織制度。從理論上來看，民主的制度結(jié)構(gòu)理應(yīng)催生出符合“民主”的行為偏好和行為，但事實(shí)上卻并不盡然:“拍腦門定政策”的現(xiàn)象在基層政府的行政決策過程中并不鮮見，決策過程所產(chǎn)生的政策、辦法、條例常常不便于行政執(zhí)行，決策方案使得社會中一部分人的利益受到忽視，新的決策結(jié)果與既有政策、法規(guī)相沖突……諸如此類的現(xiàn)象在偌大的中國不是偶爾出現(xiàn)的個例，也不盡是由于決策者的素質(zhì)所導(dǎo)致的，這使得置身于制度結(jié)構(gòu)現(xiàn)實(shí)中的人們常常感到困惑，也不禁引起人們對除了個人因素之外的制度變量的探尋與思考:制度結(jié)構(gòu)與行為之間存在著怎樣的連接以至于微觀的行為同宏觀的制度環(huán)境出現(xiàn)了偏離?若以歷史制度主義為視角觀之——正如國內(nèi)的楊光斌教授分析的那樣——制度結(jié)構(gòu)與行為之間存在著這樣的環(huán)節(jié):制度結(jié)構(gòu)－制度安排－行為者偏好－行為者的行為，這樣的鏈條關(guān)系為我們清晰的展示了制度結(jié)構(gòu)與行為之間的細(xì)微變量——制度安排。

三、路徑困境:決策民主的歷史性分析

中觀的制度安排對行為者的偏好及行為產(chǎn)生相較于宏觀制度結(jié)構(gòu)來說有更直接的影響。在我國的現(xiàn)實(shí)制度中，黨政關(guān)系、干部委任制度、中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位、民眾的政治參與方式等一系列穩(wěn)定的關(guān)系形式都是社會主義政治制度這一制度結(jié)構(gòu)下的諸制度安排。［4］這些制度安排從建國之初就發(fā)揮作用，影響著政府行政權(quán)力的運(yùn)行過程，當(dāng)然也影響著行政決策過程。因此，對上述制度安排的溯源將有助于解釋和探究行政決策民主化所遇到的現(xiàn)實(shí)困難。

以歷史制度主義的歷史觀來分析行政決策民主的現(xiàn)實(shí)可能性，不得不提到“路徑依賴”這一歷史制度主義的核心解釋原則。歷史制度主義認(rèn)為，“組織最初做出的決策和結(jié)構(gòu)選擇將對其后來的行為產(chǎn)生持續(xù)的影響”［5］。這意味著制度發(fā)揮其作用是存在慣性的，制度的變遷往往在一定的路徑范圍內(nèi)發(fā)生，新的制度安排同過去的制度并非截然斷裂，而是前后相關(guān)聯(lián)的。既然制度安排影響組織的行為偏好進(jìn)而影響其行為，那么即使制度安排發(fā)生了變化，特定組織的行為之改變也是有限的。

以黨政關(guān)系為例，新中國建立之初，中國共產(chǎn)黨對行政機(jī)關(guān)的重視就遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于立法和司法機(jī)構(gòu)，共產(chǎn)黨將自己擁有的權(quán)力首先與行政權(quán)力緊密結(jié)合在一起，黨政合一的局面就此逐漸形成。到了文化大革命時期黨政合一被發(fā)揮到了極致，“執(zhí)政黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，使政府間縱向關(guān)系變成了執(zhí)政黨內(nèi)部的組織關(guān)系”［6］盡管改革開放以來，對文革進(jìn)行的反思使中國共產(chǎn)黨將工作重點(diǎn)放在了黨政職能的分開上，但目前的現(xiàn)實(shí)卻是這樣的:中國共產(chǎn)黨對行政權(quán)力運(yùn)行的影響其實(shí)并未得到顯著改變，其執(zhí)政地位得到了進(jìn)一步強(qiáng)化，掌握了行政、立法、司法、軍隊(duì)等全部國家權(quán)力。歷史上的制度安排延續(xù)至今，盡管黨不再直接插手行政事務(wù)，但是共產(chǎn)黨通過對行政機(jī)關(guān)中的黨組織進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)從而間接影響行政決策過程(當(dāng)然，任何一個執(zhí)政黨必然會對行政權(quán)力施加影響，因?yàn)檫@是其執(zhí)掌政權(quán)的目的所在，即通過對權(quán)力的運(yùn)行施加影響來實(shí)現(xiàn)自己所代表的階級或階層的利益，這在世界上任何一個國家都是一樣的)。雖然中國共產(chǎn)黨是代表最廣大人民根本利益的政黨，黨政合一在建國之初也有其存在的合理性與必要性，但是這樣的制度安排畢竟更加適合于那個百廢待興、要求行政決策快速高效的歷史年代(因?yàn)樵谀菢右环N社會斷裂與動蕩的時期，決策的高效性才是當(dāng)務(wù)之急，況且當(dāng)時的社會環(huán)境也無法提供民主地進(jìn)行行政決策的條件，真正具有正確決策能力的人也著實(shí)為少數(shù))，對于追求政府績效，即講求行政效率與行政效益并舉的現(xiàn)代政府而言，黨政職能不分這種不符合的民主制度結(jié)構(gòu)的制度安排勢必會導(dǎo)致權(quán)力的過度集中，是不可取的。在我國，共產(chǎn)黨是唯一合法的非競爭性執(zhí)政黨，其權(quán)力運(yùn)行中難免會缺乏應(yīng)有的競爭機(jī)制，從而使得權(quán)力易走向集中，權(quán)力的過度集中又極易滋生權(quán)力的腐敗，這卻是任何一個國家的民眾和執(zhí)政黨都不愿看到的。在基層政府中，行政機(jī)關(guān)的首長往往是黨的干部甚至領(lǐng)導(dǎo)，行政領(lǐng)導(dǎo)班子與黨組織的領(lǐng)導(dǎo)班子重合的現(xiàn)象也并不鮮見。

制度的路徑依賴不僅使制度安排的變遷具有了依賴性和延續(xù)性，也使得處于制度安排下的組織或者個人的行為偏好也呈現(xiàn)出路徑依賴的征象。這意味著現(xiàn)今盡管大的制度環(huán)境提供了實(shí)現(xiàn)決策民主的可能性，但是具體的制度安排和組織或個人的行為偏好由于制度發(fā)展的慣性阻礙了行政決策的民主化?；诖?，“拍腦門政策”，法規(guī)、政策的出臺不公開等違背民主原則的行為也就不足為奇了?？梢哉J(rèn)為，從歷史上延續(xù)至今始終未能妥善處理的黨政關(guān)系問題制約了行政決策的民主化，只有妥善的處理了執(zhí)政黨與政府行政決策之間的關(guān)系，才能為民主的行政決策提供可能。

此外，干部委任制度、立法司法機(jī)關(guān)對行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制度也是沿著建國伊始的制度安排發(fā)展而來的。盡管幾度革新，但路徑依賴的影響始終揮之不去。他們也是行政決策民主化過程中所不得不面對的難題。

四、民主突破:決策民主的共時性分析

如上所述，歷史制度主義以“路徑依賴”作為核心解釋原則。但是歷史制度主義也從未拋棄舊制度主義對制度基于共時性的結(jié)構(gòu)功能分析。

盡管現(xiàn)實(shí)的制度安排看起來是千差萬別的，但是存在于特定制度結(jié)構(gòu)下的制度安排會有趨同的傾向，這種現(xiàn)象被稱為制度同形性。歷史制度主義強(qiáng)調(diào)制度結(jié)構(gòu)對處于制度環(huán)境下的行為者的行為互動產(chǎn)生影響。處于大制度背景下的各組織，由于共享著相同的制度約束條件和制度資源，或由于組織之間在結(jié)構(gòu)和功能上的相互依賴性，使得組織在結(jié)構(gòu)、規(guī)則、程序、行為方式上更加接近，這也就內(nèi)生性的要求各種制度安排下的行為者應(yīng)當(dāng)有相對一致或和諧的行為偏好乃至行為方式。當(dāng)組織現(xiàn)有的制度安排并未建立起這樣一種相互間的依賴關(guān)系時，組織就面臨著來自于制度同形性的壓力。當(dāng)這種壓力來自于組織內(nèi)部，即組織意識到自己的現(xiàn)有規(guī)則、程序、行為方式與大的制度結(jié)構(gòu)不相符，則制度的進(jìn)一步改良也并非不可能發(fā)生。在我國，社會主義的經(jīng)濟(jì)制度與政治制度是社會主義制度結(jié)構(gòu)在不同領(lǐng)域內(nèi)的制度安排，它們相互影響，相互作用。改革開放以來，原先的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳熬哂兄袊厣纳鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)體制。政府不再是調(diào)控經(jīng)濟(jì)的唯一渠道，市場對經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用日益彰顯。市場經(jīng)濟(jì)體制的日益完善催生了平等、公平、法治的價值理念，這樣的價值理念進(jìn)一步影響著市場中各行為主體的行為方式。然而，政府無論從其作為服務(wù)者抑或作為消費(fèi)者的角度來講，其行政權(quán)力運(yùn)行過程中的行為方式、規(guī)則乃至價值理念都未能趕上經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)制度安排變遷的步伐。于是，規(guī)則程序的沖突，價值觀念的落后以及其作為市場經(jīng)濟(jì)的服務(wù)者職責(zé)與行為的不符都為政府的形象帶來了壓力，正是這種來自于制度同形性要求的壓力，迫使政府的行政權(quán)力運(yùn)行必須試圖去突破既有路徑，主動適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。盡管如前所述，行政決策過程的民主運(yùn)行自有其難以擺脫的一貫路徑，但是制度同形性作為一種內(nèi)生于制度結(jié)構(gòu)、外在于制度安排的壓力，其存在必然會對制度的變遷發(fā)生不可忽視的影響?！爸贫劝才拧袨檎咂谩袨椤敝g并非是簡單的鏈?zhǔn)疥P(guān)系，而是首尾相連、循環(huán)發(fā)揮影響的。試想如果能改變行為者的行為偏好，那么制度安排也會最終發(fā)生變化。如果說市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求行為者具有平等、公平、法治的價值觀念，那么迫于制度同形性的壓力，這樣的理念在政府行政過程中則要求行為者應(yīng)當(dāng)以公平、民主、依法行政作為行為準(zhǔn)則。在政府行政決策—決策執(zhí)行的權(quán)力運(yùn)行主要過程中，如果說決策地執(zhí)行過程更加注重效率的話，那么行政決策過程是包含相對更多的行為價值取向的環(huán)節(jié)，這就對行政決策者在決策過程中的行為首先提出了公平、民主、依法行使的要求。至此，行政決策民主將在這樣的鏈條中發(fā)生:行為者的行為偏好—行為—制度安排的變遷。因此，迫使行政決策者形成與市場經(jīng)濟(jì)的制度安排相一致的行為偏好，既是制度同形性的壓力下對制度安排和諧統(tǒng)一的要求，也是行政決策尋求民主化過程中值得期許的突破口?？梢灶A(yù)見的是行政決策的民主化乃至行政權(quán)力運(yùn)行整個過程的民主化，都十分有賴于行為者價值觀念的轉(zhuǎn)變，也正是在價值觀念得以轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上才能催生出行政決策民主的制度保障。當(dāng)然，是制度同形性的要求使作為行政決策民主化之始的價值觀念的轉(zhuǎn)變成為可欲的結(jié)果。

五、民主展望:我國政府行政決策民主化

我國始終將民主作為我們基本政治制度的內(nèi)在要求。在具體的制度運(yùn)行中，組織的行為與制度結(jié)構(gòu)常常存在諸多的偏離現(xiàn)象，這說明制度安排仍存在不夠完善之處，它與制度內(nèi)生價值理念的相統(tǒng)一問題亟待改進(jìn)。在行政權(quán)力運(yùn)行的過程中，行政決策是對行政過程是否實(shí)現(xiàn)了其自我價值進(jìn)行評判的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。試想即使意見表達(dá)、意見綜合、決策執(zhí)行非常到位，只要決策不當(dāng)，政府行政績效就可能是零乃至為負(fù)。行政決策只有民主的進(jìn)行才能將政府的效率與目標(biāo)導(dǎo)向緊密結(jié)合起來。因?yàn)橹挥性谡臎Q策最大限度的符合多數(shù)人的利益要求的前提下，方能認(rèn)為政府的行政實(shí)現(xiàn)了其自身的存在價值。

盡管如上分析的那樣，行政決策的民主化過程會存在著種種障礙，但是它畢竟與我國制度結(jié)構(gòu)的內(nèi)在要求相一致，與執(zhí)政黨的理念追求相統(tǒng)一，與民眾的利益密切相關(guān)，更與制度變遷的內(nèi)在要求相符合，因此行政決策的民主化是可欲的也是可求的。在實(shí)行行政決策民主化的道路上，必定會面臨包括前文所述的諸多既有制度安排上的障礙，但也正如前文所述，突破這些制度瓶頸是值得期待的，本文僅分析了可能存在的一個突破口，諸多技術(shù)操作上的問題尚待于政治家們在實(shí)踐中去摸索。但是，如何切實(shí)的實(shí)現(xiàn)行政決策的民主，筆者相信這不僅僅存在于技術(shù)層面，更是一個社會的精神層面所不能回避的問題。無論怎樣，行政決策民主化的到來仍是值得期許的。

［1］(美)彼得·豪爾，羅斯瑪麗·泰勒，何俊志 譯． 政治科學(xué)與三個新制度主義［J］．經(jīng)濟(jì)與社會體制，2003(5):21．

［2］(美)尼古拉斯·亨利．公共行政與公共事務(wù)［M］．北京:中國人民大學(xué)出版社，2002:284．

［3］戴維·米勒，韋農(nóng)·波格丹諾(英文版)，鄧正來(中譯本)．布萊克威爾政治學(xué)百科全書［C］． 北京:中國政法大學(xué)出版社，2002:202．

［4］需要指出的是，薪資制度主義將穩(wěn)定的組織原則、規(guī)則乃至程序等都視為制度。

［5］(美)蓋伊·比特斯．制度理論問題與展望［M］．陳家剛 編譯，薛曉源、陳家剛．全球化與新制度主義［C］．2004:154．

［6］張志紅．當(dāng)代中國政府間縱向關(guān)系研究［M］．天津:天津人民出版社，2005:100．