湛 念

（中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410004）

論環(huán)境公益訴訟的地域管轄

湛 念

（中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410004）

環(huán)境公益案件與只關(guān)注私益的環(huán)境侵權(quán)案件不同，它涉及到當(dāng)事人以外的公共利益，能否做出符合社會(huì)公正性的判決成為確定管轄法院的核心考慮因素。綜合考量各種相關(guān)因素，環(huán)境公益案件由侵害行為地法院實(shí)施專屬管轄更能有效實(shí)現(xiàn)案件審理的公正與效率，更徹底地救濟(jì)被侵害的環(huán)境權(quán)益。

環(huán)境公益訴訟 地域管轄 法理 管轄法院

D92

A

1673-9272(2014)06-0045-03

2014-11-12

湖南省科技廳：“促進(jìn)湖南可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境司法創(chuàng)新研究”（編號(hào)：2014ZK3081）。

湛 念（1969-），女，湖南長(zhǎng)沙人，講師，碩士，研究方向：法理學(xué)。

管轄是“訴訟的入口”或“訴訟的前奏”，法院管轄權(quán)的明確不僅有利于保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利，也有利于法院審判權(quán)的落實(shí)，這一問(wèn)題也是案件公正審理、確保司法權(quán)威的基本前提和必要條件。2012年新修訂的《民事訴訟法》規(guī)定了環(huán)境公益訴訟，卻沒(méi)有確定環(huán)境公益訴訟的管轄法院。環(huán)境公益訴訟是不是應(yīng)依照環(huán)境侵權(quán)訴訟適用管轄法院？其法理基礎(chǔ)是什么？在環(huán)境損害事件發(fā)生或有發(fā)生之可能時(shí)，起訴主體究竟如何選擇法院，選擇哪一法院便成為首要問(wèn)題，本文對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行了初步探討，以期在明晰法理的基礎(chǔ)上明確我國(guó)環(huán)境公益訴訟的管轄法院。

一、環(huán)境公益訴訟的訴因：環(huán)境侵害

管轄的明確是環(huán)境公益訴訟程序運(yùn)作的基本前提和必要條件，這一問(wèn)題的考察應(yīng)建立于對(duì)環(huán)境公益訴訟性質(zhì)的分析上。因此，本文首先從環(huán)境公益訴訟的訴因來(lái)分析環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)，并探求其與環(huán)境侵權(quán)訴訟的區(qū)別。所謂訴訟的訴因，是指引起該訴訟案件的原因。環(huán)境公益訴訟的訴因是環(huán)境損害。從侵害產(chǎn)生的方式和根源角度來(lái)說(shuō)，環(huán)境侵害意指以環(huán)境為媒介的侵害行為所引起的一切客觀損害結(jié)果，既包括以環(huán)境為媒介導(dǎo)致的人的人身、財(cái)產(chǎn)、精神等傳統(tǒng)利益的損害，也包括環(huán)境媒介本身所受的損害。由于狹隘的人類利益中心思想，人們從切身的利益出發(fā)，忽視了環(huán)境自身的價(jià)值和利益，對(duì)環(huán)境侵害的后果首先關(guān)注到的是個(gè)人的人身、財(cái)產(chǎn)的實(shí)際侵害。從這一觀念出發(fā)，為了保障自身權(quán)益，受害人針對(duì)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害提起了侵權(quán)之訴。這種侵權(quán)訴訟在法律性質(zhì)上與其他侵權(quán)行為產(chǎn)生的訴訟并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，只是它的產(chǎn)生原因以環(huán)境為介質(zhì)，所以稱之為環(huán)境侵權(quán)訴訟訴。

然而環(huán)境損害并非只影響到受害人人身和財(cái)產(chǎn)利益，還對(duì)環(huán)境本身產(chǎn)生侵害。環(huán)境利益表現(xiàn)為公共利益，屬于公共產(chǎn)品。通過(guò)侵權(quán)訴訟維護(hù)受害人自身合法權(quán)益誠(chéng)然也會(huì)促使排污者遵守環(huán)保法規(guī)，從而間接地防治環(huán)境損害，但是對(duì)環(huán)境本身的污染與破壞并不包括在環(huán)境侵權(quán)訴訟原告的訴求之中，特別是當(dāng)僅有環(huán)境遭受破壞，未對(duì)任何個(gè)人之人身、財(cái)產(chǎn)造成可察覺(jué)的不良影響時(shí)，個(gè)人無(wú)法以權(quán)利受損為由提請(qǐng)救濟(jì)，從而也就對(duì)這種客觀環(huán)境遭受損害的不法行為無(wú)能為力。隨著環(huán)境問(wèn)題的愈演愈烈，環(huán)境問(wèn)題的社會(huì)危害性越來(lái)越大，僅從補(bǔ)償受害人個(gè)體出發(fā)的民事救濟(jì)模式就不能滿足人們的需求。因此，單純的環(huán)境侵權(quán)訴訟并不能完全實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境損害的救濟(jì)。因此，需要一種有別于環(huán)境侵權(quán)訴訟的機(jī)制，即著眼于保護(hù)因環(huán)境損害帶來(lái)的人身權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)利益，也著眼于保護(hù)環(huán)境公共利益，以防治污染，保護(hù)環(huán)境。這一機(jī)制就是各國(guó)紛紛采用的公益訴訟模式。

二、環(huán)境公益訴訟與環(huán)境侵權(quán)訴訟的區(qū)別

所謂環(huán)境公益訴訟，是指為保護(hù)環(huán)境公益，由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織以自己的名義代表國(guó)家或社會(huì)公眾以環(huán)境侵害行為人為被告向法院提起訴訟，請(qǐng)求判令停止正在或可能發(fā)生的環(huán)境損害行為，并賠償已經(jīng)造成的環(huán)境損害的訴訟制度。環(huán)境侵權(quán)訴訟與環(huán)境公益訴訟都是因環(huán)境損害而引發(fā)的訴訟，但兩類訴訟在起訴主體、訴訟事由、訴訟目的、救濟(jì)的程度及判決的要求方面都存在差異。

1.訴 訟的目的不同

環(huán)境侵權(quán)訴訟是因環(huán)境媒介引起了公民、法人和其他組織的現(xiàn)實(shí)的人身與財(cái)產(chǎn)損失而提起，著眼于對(duì)環(huán)境受害者提供個(gè)人救濟(jì)，其目的在于對(duì)個(gè)人或集體所受的人身權(quán)益或財(cái)產(chǎn)權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)，保護(hù)的是私益；環(huán)境公益訴訟是因環(huán)境污染或生態(tài)破壞而提起的訴訟，從根本上以解決環(huán)境問(wèn)題作為思考問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)和基本視角，其起訴的動(dòng)機(jī)和目的都是為了保護(hù)環(huán)境，保護(hù)的是公益。

2.起 訴主體不同

環(huán)境侵權(quán)訴訟的主體必須是受到環(huán)境侵害的個(gè)人、法人、其他組織。從侵權(quán)關(guān)系構(gòu)成的要件而言，要求起訴主體受到的損害與環(huán)境侵權(quán)者的侵權(quán)行為之間有因果聯(lián)系。而環(huán)境公益訴訟的主體是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，不包括個(gè)人，不以直接受到環(huán)境侵害為限。

3.救 濟(jì)的程度不同

環(huán)境損害既包括對(duì)個(gè)人利益的損害（人身、財(cái)產(chǎn)），也包括對(duì)環(huán)境利益的損害。環(huán)境侵權(quán)訴訟往往關(guān)注以環(huán)境為媒介的人身?yè)p害、財(cái)產(chǎn)損害或精神損害，著眼于人的利益損害（人身、財(cái)產(chǎn)），以賠償損害為主要的救濟(jì)手段，而忽略了對(duì)更深層次的生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)。公眾環(huán)境利益救濟(jì)是針對(duì)環(huán)境的，任何行為只要造成環(huán)境質(zhì)量的下降，無(wú)論是否產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性損害，都要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，并且其不以個(gè)人補(bǔ)償為滿足，而要求環(huán)境質(zhì)量的徹底改善[1]。

4.判 決的要求不同

環(huán)境侵權(quán)訴訟判決只要求符合當(dāng)事人的公正性要求，也就是說(shuō)，判決結(jié)果只要符合當(dāng)事人的訴訟期待。比如，在環(huán)境侵權(quán)訴訟中，如果污染者支付受害人足夠補(bǔ)償，或者將污染源轉(zhuǎn)移至無(wú)人處，救濟(jì)已充分，符合當(dāng)事人公正性要求，該判決的正義性標(biāo)準(zhǔn)已然實(shí)現(xiàn)，即使行為對(duì)整體環(huán)境而言，侵害仍在繼續(xù)，則在所不問(wèn)。這樣，即使個(gè)人利益得到救濟(jì)，公眾的環(huán)境權(quán)益仍受到損害。而在環(huán)境公益訴訟中，由于環(huán)境侵害行為的產(chǎn)生往往與現(xiàn)代工業(yè)技術(shù)的發(fā)展有關(guān)，這些技術(shù)在造成環(huán)境損害的同時(shí)，很大程度上具有價(jià)值正當(dāng)性和社會(huì)有用性，要實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益案件的公正審理，必須要同時(shí)兼顧多方面的利益需要：既能夠?yàn)槭芎θ颂峁┘皶r(shí)充分的救濟(jì)，又能防止社會(huì)公眾的權(quán)益受到侵害，還能夠確?，F(xiàn)代工業(yè)技術(shù)的健康發(fā)展[2]，這對(duì)環(huán)境公益訴訟的判決提出了更高要求。

由此可見(jiàn)，環(huán)境侵權(quán)訴訟與環(huán)境公益訴訟一個(gè)是私益訴訟，一個(gè)是公益訴訟，正是因?yàn)楣媾c私益的差異，才決定了兩者在起訴主體、救濟(jì)程度、以及最終在判決的要求上殊為不同。但是，環(huán)境訴訟的公益與私益之分并非一種嚴(yán)格的學(xué)理分類，從各國(guó)的情況來(lái)看，私人為了公共利益而提起的訴訟近年來(lái)不斷增加，環(huán)境訴訟也不例外。在環(huán)境保護(hù)的視野下，任何環(huán)境利益的損害都會(huì)波及整個(gè)社會(huì)，任何人在當(dāng)今社會(huì)都不可能脫離環(huán)境條件而獨(dú)善其身。因此，當(dāng)公共利益受到損害時(shí)，不會(huì)僅是一個(gè)人受到損害，而是整體內(nèi)的所有人都會(huì)受到損害。這時(shí)，訴的利益由“私人利益”擴(kuò)大到了“私人利益兼顧公共利益”[3]，就此而言，環(huán)境公益訴訟的概念不應(yīng)限制在“純粹公益訴訟”的范疇，部分既為保護(hù)私人利益、也為維護(hù)公共利益的公益兼私益訴訟也應(yīng)包括在內(nèi)。但2012年新修訂的《民事訴訟法》限制個(gè)人提起公益訴訟，只有法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)和組織才能提起公益訴訟，公私兼顧的公益訴訟的數(shù)量將會(huì)大大減少，我國(guó)的環(huán)境公益訴訟將更多的是一種純粹保護(hù)環(huán)境公益的訴訟。

三、環(huán)境公益訴訟應(yīng)由侵害行為地法院實(shí)行專屬管轄

在理解了環(huán)境公益訴訟的基礎(chǔ)上，我們來(lái)看看環(huán)境公益訴訟的管轄權(quán)的問(wèn)題。目前國(guó)內(nèi)對(duì)于環(huán)境公益訴訟的地域管轄問(wèn)題尚無(wú)人做專門研究。2014年6月26日筆者在中國(guó)知網(wǎng)的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)總庫(kù)輸入公益訴訟管轄進(jìn)行檢索，沒(méi)有結(jié)果，再輸入環(huán)境訴訟管轄，只檢索到三篇論文。郭翔《論環(huán)境民事訴訟的地域管轄》注意到了環(huán)境侵權(quán)訴訟涉及公共利益，但沒(méi)有區(qū)分環(huán)境侵權(quán)訴訟與環(huán)境公益訴訟的本質(zhì)差異；張穎的《我國(guó)環(huán)境民事訴訟管轄制度研究》籠統(tǒng)地稱之為環(huán)境民事訴訟管轄制度；俞建林《民事公益訴訟之地域管轄考——以流域水環(huán)境民法保護(hù)為視角》是從民事公益訴訟的角度進(jìn)行管轄研究，但卻是以流域水環(huán)境保護(hù)為視角，不能適用于所有的環(huán)境公益訴訟。筆者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟不同于追求私益的環(huán)境侵權(quán)訴訟，應(yīng)實(shí)行專屬管轄。

1.環(huán) 境公益訴訟應(yīng)建立專屬管轄制度

根據(jù)大陸法系民事訴訟理論，民事權(quán)利屬于私權(quán)，當(dāng)事人有處分的自由?；谶@一原則，民事訴訟案件多為任意管轄。專屬管轄以外的案件，都屬于任意管轄。法律在規(guī)定任意管轄制度時(shí)，主要考慮的是當(dāng)事人的私益糾紛的解決，以方便當(dāng)事人訴訟和平衡原、被告的利益為出發(fā)點(diǎn)。適用任意管轄的案件只涉及當(dāng)事人之間的權(quán)益糾紛，無(wú)關(guān)案外人的利益，因此只要當(dāng)事人認(rèn)可糾紛解決結(jié)果，通常就可以認(rèn)定該案的審理是公正的。任意管轄制度存在的目的之一就是希望通過(guò)賦予當(dāng)事人對(duì)管轄法院充分的選擇權(quán)，換取當(dāng)事人對(duì)法院判決的認(rèn)同度[1]。

而專屬管轄的主要功能在于賦予特定的法院糾紛解決的權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)糾紛的公正解決。從世界各國(guó)的情況來(lái)看，專屬管轄的案件有一個(gè)共同的特征：該案件涉及到當(dāng)事人以外的公共利益。這里的公共利益可能是指處理的結(jié)果涉及公共利益，也可能是指糾紛的過(guò)程涉及公共利益。由于公共利益的存在，案件的公正審理就變得至關(guān)重要，在管轄法院的確定方面，當(dāng)事人選擇管轄法院的自由就必然要讓位于對(duì)案件審理的公正性的考量。

環(huán)境公益訴訟審理的結(jié)果是否公正，不僅要滿足當(dāng)事人的公正要求，而且還必須考慮司法裁判的社會(huì)公正要求。假使在涉及環(huán)境公共利益的訴訟中，賦予當(dāng)事人管轄選擇權(quán)，借此換取當(dāng)事人對(duì)糾紛解決結(jié)果的高度認(rèn)可，就可能導(dǎo)致司法權(quán)對(duì)侵犯社會(huì)公益的行為束手無(wú)策，仍然是不公正的。人們已經(jīng)意識(shí)到這一點(diǎn)，所以在大陸法系國(guó)家，法律通常規(guī)定涉及公共利益的案件，當(dāng)事人無(wú)權(quán)選擇管轄法院，只能遵從法律專屬某一法院管轄。這實(shí)際上排除了當(dāng)事人選擇有利于自己訴訟的管轄法院的自由，其目的是使司法裁決的結(jié)果不僅滿足當(dāng)事人的公正要求，更重要的是符合社會(huì)公眾對(duì)公正的期待?？紤]到環(huán)境侵害案件的公益性質(zhì)，已有學(xué)者建議我國(guó)可以建立此類案件的專屬管轄[4]。筆者認(rèn)為由環(huán)境損害引發(fā)的民事訴訟分為侵權(quán)行為訴訟和環(huán)境公益訴訟，侵權(quán)訴訟是為了當(dāng)事人利益的私益訴訟，應(yīng)當(dāng)給予當(dāng)事人充分的選擇自由，按照一般侵權(quán)行為賦予原告在被告住所地、侵權(quán)行為地中進(jìn)行選擇。而環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)滿足社會(huì)公正性要求，只能實(shí)行專屬管轄。并且我國(guó)法律對(duì)特定的環(huán)境污染損害訴訟已經(jīng)實(shí)行了專屬管轄，《中華人民共和國(guó)海事訴訟特別程序法》第7條規(guī)定：“下列海事訴訟，由本條規(guī)定的海事法院專屬管轄：……（二）因船舶排放、泄漏、傾倒油類或者其他有害物質(zhì)，海上生產(chǎn)、作業(yè)或者拆船、修船作業(yè)造成污染損害提起訴訟的案件……”

2.環(huán) 境公益訴訟應(yīng)由侵害行為地法院作為管轄法院

在對(duì)環(huán)境公益訴訟實(shí)行專屬管轄的情況下，應(yīng)該以什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定管轄法院呢？是以訴訟當(dāng)事人的所在地（尤其是被告的住所地）與法院轄區(qū)之間的聯(lián)系來(lái)確定，還是以訴訟標(biāo)的或法律事實(shí)與法院之間的聯(lián)系為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定訴訟管轄法院？

如前所述，環(huán)境公益訴訟涉及公共利益，審理結(jié)果不但應(yīng)滿足當(dāng)事人的公正性要求，還要兼顧社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境利益的要求，因此在管轄法院的設(shè)置上，保障案件的客觀公正審理必然優(yōu)先于當(dāng)事人對(duì)管轄法院的選擇自由，基于此，以便于當(dāng)事人訴訟的目的而獲得管轄權(quán)的被告住所地法院，在環(huán)境公益訴訟中，為保障法院審理案件的社會(huì)公正，就不宜被規(guī)定為具有管轄權(quán)的法院，而應(yīng)以侵害行為發(fā)生地作為唯一管轄法院。

侵害行為發(fā)生地具體是指污染物所在地、污染源所在地、或者實(shí)施損害環(huán)境行為的地點(diǎn)。在生態(tài)環(huán)境公益訴訟中，侵害行為的影響范圍很廣，侵害結(jié)果地常常眾多，所以不適宜選定為專屬法院管轄地，應(yīng)以侵害行為發(fā)生地作為管轄法院。以侵害行為地作為管轄法院有以下獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)：

首先，由侵權(quán)行為地法院管轄有利于起訴主體尋求法律救濟(jì)。修訂后的《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”這里“機(jī)關(guān)”概念比較寬泛、類型很多，包括立法機(jī)關(guān)、人民法院、人民檢察院等，立法未作任何目的性限縮解釋；“有關(guān)組織”眾多，類型有社會(huì)團(tuán)體（約25萬(wàn)個(gè)）、民辦非企業(yè)單位（約20萬(wàn)個(gè)）、基金會(huì)（約2000個(gè)）[5]。盡管目前，司法解釋已經(jīng)規(guī)定由中華環(huán)保協(xié)會(huì)為起訴主體，但是如果數(shù)個(gè)無(wú)利害關(guān)系的原告針對(duì)同一損害環(huán)境公共利益的行為向不同的法院提起訴訟，多家法院受理，浪費(fèi)司法資源。明確以侵害行為實(shí)施地法院管轄，便不會(huì)發(fā)生管轄權(quán)爭(zhēng)議，有利于起訴主體尋求法律救濟(jì)。

其次，由侵權(quán)行為地法院管轄有利于更全面徹底地保護(hù)環(huán)境公益。因?yàn)榄h(huán)境一旦遭受破壞就難以恢復(fù)原狀，所以環(huán)境公益訴訟的提起及最終裁決并不一定要有損害事實(shí)發(fā)生，只要根據(jù)有關(guān)情況合理判斷出可能使社會(huì)公益受到侵害，即可提起訴訟，由違法行為人承擔(dān)法律責(zé)任，將違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。如果以侵害結(jié)果地作為管轄法院，由于不少環(huán)境損害并不明顯，一旦明顯往往已經(jīng)造成無(wú)法挽回的損害，這樣對(duì)于萌芽狀態(tài)的環(huán)境侵害就無(wú)法阻止。

第三，由侵害行為地法院實(shí)施專屬管轄，有利于提高訴訟效率。法諺云，“遲到的正義是非正義”，對(duì)生態(tài)環(huán)境公益訴訟而言，更是如此。侵害行為的存在不僅會(huì)加劇損害結(jié)果，還會(huì)造成新的侵害，因此，排除侵害是法院經(jīng)常采取的一種救濟(jì)方法，這種救濟(jì)方法可以通過(guò)先予執(zhí)行的裁定來(lái)實(shí)施，也可以通過(guò)最終判決來(lái)實(shí)現(xiàn)。但無(wú)論以何種方式實(shí)現(xiàn)正義，都需要以案件事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確為前提，并且都需要義務(wù)人的履行。相比較而言，在所有的法院中，侵害行為實(shí)施地法院最有利于實(shí)現(xiàn)事實(shí)的及時(shí)認(rèn)定，也有利于證據(jù)的及時(shí)收集和保全以及法院裁定、判決的及時(shí)執(zhí)行。

四、結(jié)論

綜上所述，從環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)出發(fā)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益的保護(hù)是環(huán)境公益訴訟的本質(zhì)要求與目的所在。從這一角度出發(fā)探討環(huán)境公益訴訟的管轄法院，應(yīng)以如何實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益救濟(jì)為歸依。由此，筆者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟的管轄法院應(yīng)該確定為環(huán)境侵害行為發(fā)生地法院。

[1] 鞏 固. 政府環(huán)境責(zé)任理論基礎(chǔ)探析[J].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版), 2008.8(2): 33-34

[2] 郭 翔. 論環(huán)境民事訴訟的地域管轄[J].河北法學(xué),2008,26(2):127-131.

[3] 成依怡. 論環(huán)境公益訴訟原告主體的多元化. 中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2013, 7(4):98-102.

[4] 李 浩.民事訴訟專屬管轄制度研究[J].法商研究,2009,(2):94-101.

[5] 肖建國(guó).民事公益訴訟制度的具體適用[N].人民法院報(bào)，2012-10-10(7).

[本文編校：徐保風(fēng)]

On Jurisdiction of Environmental Litigation for Public Interests

ZHAN Nian
(College of Politics and Law, Central South University of Forestry & Technology, Changsha 410004, Hunan, China)

Environmental litigation for public interests focusing on public interests is different from tort litigation involving environment for private interests, so how to make an impartial decision complying with social values is the core consideration to determine the jurisdiction. With balancing relevant elements, the competent tribunal for environment litigation for public interests is the court where the public nuisance is produced.

environmental litigation for public interests; jurisdiction; jurisprudence; competent tribunal