【摘 要】農(nóng)村居民最低生活保障制度的建立，是農(nóng)村社會保障工作的突破口，對于緩解我國農(nóng)村居民的貧困狀況具有重要的作用。本文針對農(nóng)村居民最低生活保障制度，系統(tǒng)的闡述了它的發(fā)展現(xiàn)狀、存在的主要問題，并提出幾點改進的設(shè)想與措施。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；最低生活保障；制度；完善

城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，是我國公民的一項基本權(quán)力，也是我國人權(quán)事業(yè)的一項重要內(nèi)容。 該制度的實行，不僅能夠保障我國貧困居民的基本生活，而且是我國公民的“物質(zhì)幫助權(quán)”和國際公約里“最低生活標(biāo)準(zhǔn)權(quán)”規(guī)定的具體落實。這一制度在農(nóng)村的推行，在保護城鄉(xiāng)弱勢群體、解決貧困問題、維護社會公平、維持社會穩(wěn)定、促進城鄉(xiāng)社會持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。

一、農(nóng)村居民最低生活保障制度的發(fā)展現(xiàn)狀

2007年7月，國務(wù)院發(fā)布在全國建立農(nóng)村低保制度的通知，表明中國進入“全民低保”的階段。7月底，全國有31個省建立這一制度，保障對象2311.5萬人；到2011年底，我國有農(nóng)村低保對象2672.8萬戶、5305.7萬人，比上年同期增加91.7萬人，增長了1.8%。全年各級財政共支出農(nóng)村低保資金667.7億元，比上年增長50.0%，其中中央補助資金502.6億元，占總支出的75.3%。2011年全國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)143.2元/人、月，比上年提高26.2元，增長22.4%；全國農(nóng)村低保月人均補助水平106.1元（含一次性生活補貼），比上年提高43.4%。農(nóng)村低保制度發(fā)展至今，更是有了巨大的變化，救助對象增多，資金投入更大。

二、農(nóng)村居民最低生活保障制度的主要問題

1.法律規(guī)范缺失

對于農(nóng)村居民最低生活保障制度，還沒有一部國家級的法律法規(guī)作為指導(dǎo)。目前現(xiàn)存的規(guī)范制度，只是部分省市在城市居民最低生活保障制度的基礎(chǔ)上進行的簡單修改。這種做法既是在漠視救助對象的合法權(quán)益，也使群眾缺乏維權(quán)的必要法律保護。而且，無法防止和懲罰挪用最低生活保障資金的行為和個人。

2.保障標(biāo)準(zhǔn)較低，地區(qū)差異大

農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)多少不一，拿2006年來說，全國的平均標(biāo)準(zhǔn)是每人每月大約72元。其中，最高的是廣東省珠海區(qū)每人每月大約330元，最低的是陜西省華縣每人每月大約8元。雖然這只是補差標(biāo)準(zhǔn)，但地區(qū)差距過大。在2011年，全國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)到143.2元/人.月，但保障力度仍然較低。所以，我國最低生活保障僅停留在解決溫飽方面，看病、老人喪葬、自然災(zāi)害救助等方面仍然得不到救助。

3.對象難以識別

目前確定低保對象的方法是：民政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部配合，入戶調(diào)查低收入居民，經(jīng)過居民申請和民政部門審批，最終確定低保對象。在實際操作中，卻出現(xiàn)了許多問題，例如：收入計算沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；保障對象的隱性收入、臨時收入難以核算；保障對象的全體人員收入不易確定；在確定對象時個別地方任人唯親，不實事求是；因建房、嫁娶、傷病、計劃生育罰款等造成的家庭困難是否列入保障范圍等。

4.資金籌措不暢

我國農(nóng)村居民最低生活保障制度資金最初由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村按照一定的比例進行分擔(dān)，后果是：對于發(fā)達(dá)地區(qū)而言，最低生活保障制度能夠順利推行，貧困者享受較高的保障標(biāo)準(zhǔn)；但對于大部分的貧困地區(qū)而言，保障資金的籌集是個難題，省級財政沒有錢拿出來建立低保制度，嚴(yán)重制約了這一制度的實施和完善。

5.缺乏規(guī)范管理

農(nóng)村居民最低生活保障制度在運行上普遍存在的幾個問題是：第一，缺乏專門的組織機構(gòu)。第二，缺少專業(yè)的工作人員。第三，硬件設(shè)施落后，辦公經(jīng)費不足。這些表現(xiàn)反映出我國農(nóng)村低保制度的運行仍處在初級階段。

三、農(nóng)村居民最低生活保障制度的完善措施

1.加快社會救助立法進程

農(nóng)村居民最低生活保障制度本身是一項制度建設(shè)，重點在于建立法律章程。在今后出臺的農(nóng)村低保政策上，應(yīng)當(dāng)正確看待低保的作用，讓貧困居民有保障有尊嚴(yán)地拿到救助資金。這就要求國家要加快社會救助法律法規(guī)的建設(shè)步伐。

2.科學(xué)合理確定保障標(biāo)準(zhǔn)

正確地制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，才能最大的發(fā)揮這項制度的功能。制定標(biāo)準(zhǔn)時，要結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和政府財政能力，同時遵循以下三點原則：第一，保障標(biāo)準(zhǔn)要和低保制度的功能定位相符合。第二，農(nóng)村低保制度的制定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與城市低保標(biāo)準(zhǔn)相聯(lián)系。第三，對保障標(biāo)準(zhǔn)進行適當(dāng)?shù)姆旨?、分類?/p>

3.準(zhǔn)確定位保障對象范圍

農(nóng)村低保對象的確定依據(jù)是最低生活保障線，但并非所有低于最低生活保障線的家庭都要給予救助。應(yīng)該重點關(guān)注沒有勞動能力、沒有收入來源、孤老孤兒、意外事故、重大疾病、自然災(zāi)害造成的生活水平低下的居民。同時實行動態(tài)管理，有進有出的進行保障，并且將補助信息向社會公示。

4.構(gòu)建最低生活保障財政體系

最低生活保障財政體系的構(gòu)建，要求是：第一，中央政府加大對農(nóng)村低保資金的轉(zhuǎn)移支付力度。第二，劃分各級財政的責(zé)任，為低保制度提供穩(wěn)定的資金來源。第三，地方各級政府將農(nóng)村低保資金列入年度財政預(yù)算。第四，引導(dǎo)并鼓勵社會人群向低保對象進行捐贈和資助。

5.完善最低生活保障運行機制

第一，建立以縣為中心的三級救助實施系統(tǒng)。第二，對低保資金的發(fā)放進行規(guī)范化管理。第三，提高低保機構(gòu)的運行效率和人員素養(yǎng)。

四、結(jié)語

在我國，農(nóng)村居民最低生活保障制度進入了全面推進和逐步完善時期，在保障了貧困居民生活的同時，也存在著各種不合理的問題。所以，進一步改進最低生活保障制度仍是當(dāng)前值得關(guān)注的事情。

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作者簡介：

黃靜平（1972-），女，重慶黔江人，現(xiàn)就職于黔江區(qū)石會鎮(zhèn)社會保障服務(wù)所，中級經(jīng)濟師，研究方向：農(nóng)村養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療和社會保障等領(lǐng)域的具體實施和研究。