苗+繪　李海申　張慧玲

摘 要：完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托，應該制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托特別法，加大政策扶持和財稅優(yōu)惠力度，設立土地信托的相關機構(gòu)，加大金融機構(gòu)的支持力度，完善農(nóng)村社會保障體系，解決農(nóng)戶土地信托流轉(zhuǎn)的后顧之憂。

關 鍵 詞：土地承包經(jīng)營權(quán)信托；土地流轉(zhuǎn)；中介服務機構(gòu)；農(nóng)村社會保障

中圖分類號：F830.8 文獻標識碼：A 文章編號：1006-3544（2014）03-0046-04

黨中央在2013中央一號文件中指出：“堅持依法自愿有償原則，引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。土地流轉(zhuǎn)不得搞強迫命令，確保不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力?！表槕r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革的大趨勢，一種新的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式——信托流轉(zhuǎn)方式在農(nóng)村中嶄露頭角，開辟了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的新視野。

一、 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵和推廣意義

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托是指土地信托服務組織接受土地承包者的委托，在堅持土地所有權(quán)和承包權(quán)不變的前提下，按照土地使用權(quán)市場化要求，通過運用一定的方法，實施必要的程序，將其擁有的土地使用權(quán)在一定期限內(nèi)依法、有償轉(zhuǎn)讓給其他單位或個人的行為。它屬于信托范疇。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托主體包括三方當事人：即委托人、受托人和受益人。委托人是農(nóng)村集體土地承包者，其對土地擁有可轉(zhuǎn)讓權(quán)和獨立的處分權(quán)。委托人的組織形式大多是個體家庭，也可以是集體。受托人大多是信托公司，其接受委托人委托，有技術(shù)、有資金、有能力對信托土地進行經(jīng)營管理。受益人大多是委托人自己，也可以是其指定的第三人。土地流轉(zhuǎn)過程如圖1所示。

從圖1中看出，委托人（土地承包者）將土地委托給土地信托公司，土地信托公司通過轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、反租倒包、股份合作等多種形式將土地轉(zhuǎn)讓給具有專業(yè)技術(shù)和能力的第四方經(jīng)營（大戶經(jīng)營者或機構(gòu)經(jīng)營者），從而實現(xiàn)對土地的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營管理。土地獲得收益后，信托機構(gòu)扣除一定的傭金和手續(xù)費等，絕大多數(shù)收益分配給受益人。而政府大多行使監(jiān)管和約束職能， 制定有關農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的政策法律法規(guī)，設立土地信托管理機構(gòu)，加強政策引導。

目前在我國建立并推廣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

1. 有利于我國土地政策的順利實施， 并實現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營、土地資源利用效率的提高。我國農(nóng)村地區(qū)在土地劃分過程中過分強調(diào)公平， 土地分配采取肥瘦搭配形式， 致使農(nóng)戶的承包地具有分散化和細碎化特點。而推廣農(nóng)村承包土地信托，就可以將土地集中起來委托給受托人統(tǒng)一經(jīng)營， 降低了單位成本，提高了土地效益，使土地資源得到充分合理的利用，實現(xiàn)了規(guī)模效應。受托人還可以因地制宜，選擇農(nóng)業(yè)種植的類型和范圍， 實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢，實現(xiàn)土地效益的最大化。農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)委托給受托人時要設立受益人（農(nóng)戶或其他人），當農(nóng)戶增人、減人時，無需調(diào)整承包地經(jīng)營權(quán)，只需改變信托的受益人便可使農(nóng)戶的利益得到保證，又可以保證承包地經(jīng)營權(quán)30年不變。

2. 有利于保護農(nóng)民土地財產(chǎn)利益、 推進城鎮(zhèn)化建設。在城鎮(zhèn)化建設過程中，大量農(nóng)民進城務工，出現(xiàn)大量留守老人和留守兒童，許多農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)“有地無力種”和“有力無地種”的尷尬局面，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)極易受到損害。而農(nóng)戶把承包土地經(jīng)營權(quán)作為信托財產(chǎn)轉(zhuǎn)移給信托服務機構(gòu)，由信托服務機構(gòu)經(jīng)營或出租給第四方經(jīng)濟主體經(jīng)營，農(nóng)民就可以獲得穩(wěn)定的收益。由于信托財產(chǎn)具有獨立性和安全性，可以使農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利免受他人侵害。

3. 有利于完善農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。 目前我國農(nóng)村養(yǎng)老面臨“三低兩高”的難題：農(nóng)民人均收入水平低，家庭養(yǎng)老能力低，農(nóng)村養(yǎng)老保險水平低；同時，醫(yī)療費用高，物價水平逐年升高。這使超過70%以上的農(nóng)村人口的養(yǎng)老保障面臨巨大挑戰(zhàn)。而土地信托流轉(zhuǎn)，可以將信托土地的部分收益作為農(nóng)戶繳納的養(yǎng)老保險金，使規(guī)范化、成熟化的信托公司成為農(nóng)村養(yǎng)老金的繳納者和運營者，老年人成為土地信托的受益人，使自身養(yǎng)老問題得到保障。

二、 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)在我國的實踐

（一）浙江紹興模式

浙江紹興縣是土地信托服務體系的始創(chuàng)地，2001年就開始進行土地流轉(zhuǎn)的試點工作。全縣建立了縣、鎮(zhèn)、村三級信托服務體系，縣級為土地信托服務中心，20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部建立了土地信托服務站，774個村由經(jīng)濟合作社開展土地信托服務。其服務內(nèi)容主要包括：一是土地流轉(zhuǎn)前的土地使用權(quán)供求登記和信息發(fā)布；二是土地流轉(zhuǎn)中的中介協(xié)調(diào)和指導簽證；三是土地流轉(zhuǎn)后的跟蹤服務和糾紛調(diào)處。土地信托使“土地存進‘銀行生利息，農(nóng)民跳出土地賺外快”的新型農(nóng)民創(chuàng)收理念變成現(xiàn)實，取得了“三贏”效果：農(nóng)戶得實惠，村集體增收入，經(jīng)營者獲利益。據(jù)抽樣調(diào)查，4個月內(nèi)柯橋鎮(zhèn)四個村共流轉(zhuǎn)土地1481畝，農(nóng)戶在不投入、不擔風險的情況下，得到土地出讓金18.9萬元，同時可以安心外出務工經(jīng)商；村集體通過土地倒包，責任田畝均增加承包款330元，口糧田畝均增加承包款105元，比流轉(zhuǎn)前共增收17萬元；經(jīng)營者獲得了較低租費的土地后，開發(fā)水產(chǎn)、茶葉、果蔬等效益農(nóng)業(yè)，預計每畝收入可提高2～10倍。更重要的是，土地信托服務從土地經(jīng)營制度的深層次改革入手，在堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的前提下，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、專業(yè)化經(jīng)營；土地信托服務為農(nóng)民提供了改變身份、進入城市的機會，加速了人口向二三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)集聚，推動了農(nóng)村城市化進程。

（二）湖北龍崗模式

龍崗模式主要內(nèi)容包括： 一是借助龍頭企業(yè)的輻射帶動作用，通過“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”方式實現(xiàn)了生產(chǎn)種植規(guī)?；\作、經(jīng)營管理專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化。這種模式提高了農(nóng)民組織化程度，也提高了農(nóng)業(yè)社會化服務水平。 二是在收益分配過程中保障農(nóng)民利益，創(chuàng)新采取“租金保底+盈余分紅+打工收入”的利益分配機制，即合作社不論盈虧，每年必須按一定底價支付村集體、農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)土地租金，剩余利潤按股權(quán)同比例分成。入股農(nóng)戶能獲得4項收入，包括國家惠農(nóng)政策補貼、入股土地的保底租金、盈余按股分紅和打工收入，其中最多的是按股分紅的盈余收入。這使集體、農(nóng)戶、企業(yè)三方利益協(xié)調(diào)統(tǒng)一，得到社會廣泛認可。三是信托是以資本形式來介入，推進土地流轉(zhuǎn)股份化，實現(xiàn)了土地要素的資本化。入股的農(nóng)民和企業(yè)成為規(guī)模經(jīng)營的主體，一榮俱榮、一損俱損。因此， 龍崗模式完整地體現(xiàn)了市場經(jīng)濟條件下土地流轉(zhuǎn)的過程，先是租賃，接著是土地入股，這是租賃模式的升華。 它確立了農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，將農(nóng)民的獲益轉(zhuǎn)換成可交易形態(tài)， 并實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營機制和農(nóng)民利益保障機制的創(chuàng)新。endprint

（三）湖南益陽模式

益陽模式是借助土地信托流轉(zhuǎn)基金以及土地信托托管中心加強土地流轉(zhuǎn)。具體內(nèi)容包括：一是強化政府平臺。2010年4月， 湖南益陽首先選擇了沅江草尾鎮(zhèn)作為試點。政府制定了《草尾鎮(zhèn)農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)暫行辦法》，就土地信托流轉(zhuǎn)方式、程序、管理、優(yōu)惠政策、爭議解決和法律責任作了詳細的規(guī)定。鎮(zhèn)政府還對全鎮(zhèn)的土地信托流轉(zhuǎn)進行了長遠規(guī)劃，計劃到2015年，全鎮(zhèn)信托流轉(zhuǎn)土地12萬畝，占耕地總面積的82%，并要確保糧食種植面積9萬畝，蔬菜種植面積5萬畝。二是公司化運作。草尾鎮(zhèn)土地信托流轉(zhuǎn)中，由政府出資設立信托投資公司，對農(nóng)戶和種植大戶及農(nóng)業(yè)公司實行對接形式進行運作。2010年7月，鎮(zhèn)政府出資200萬建立土地信托流轉(zhuǎn)基金并成立了“沅江市草尾農(nóng)村土地信托投資公司”，其宗旨是圍繞農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)進行投資開發(fā)，開展土地信托流轉(zhuǎn)的前、中、后服務。農(nóng)民把土地托管給政府設立的信托公司，提高了土地信托的信譽和保障。三是市場化經(jīng)營，即利用市場機制調(diào)節(jié)土地信托流轉(zhuǎn)供求關系，優(yōu)化資源配置。信托公司以土地租賃合同為依據(jù)，把土地出租給農(nóng)業(yè)大戶、投資開發(fā)商等來經(jīng)營。益陽土地信托流轉(zhuǎn)模式中，其流轉(zhuǎn)主體包括：農(nóng)民（委托人）、政府設立的信托公司（受托人、也是出租人）、種植大戶及農(nóng)業(yè)公司（承租人）、受益人（農(nóng)民）。這使流轉(zhuǎn)模式更加規(guī)范，流轉(zhuǎn)過程更加高效。從2010年4月至今，土地流轉(zhuǎn)的效果明顯。數(shù)據(jù)顯示，草尾鎮(zhèn)已經(jīng)成功流轉(zhuǎn)土地15 100畝，政府引入了19家種植大戶，以蔬菜、優(yōu)質(zhì)稻種植為主的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模初現(xiàn)。

三、完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)機制的措施

作為新型的土地流轉(zhuǎn)制度，土地承包經(jīng)營權(quán)信托在我國尚未得到推廣，政府應加強引導和規(guī)范。政府應明確土地承包經(jīng)營權(quán)信托必須堅持三項原則：一是堅持集體所有權(quán)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不變；二是堅持農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)合法合規(guī)、公平自愿的原則，不強迫流轉(zhuǎn)，不行政定價；三是堅持土地的農(nóng)業(yè)用途不變，土地要素得到有效利用和保護。

（一）完善法律法規(guī)，制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托特別法

目前《農(nóng)村土地承包法》中明確了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，包括：轉(zhuǎn)包、互換、出租、轉(zhuǎn)讓等。今后應將信托方式明確歸入承包權(quán)的流轉(zhuǎn)方式中。這樣既可以讓農(nóng)戶了解國家的法律，選擇適合自己的流轉(zhuǎn)方式，又有利于信托這種流轉(zhuǎn)方式的推廣。目前我國《信托法》的規(guī)定過于籠統(tǒng)，對我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托沒有進行特別立法。信托業(yè)發(fā)達的日本，除了有《信托法》、《信托業(yè)法》等基本信托法律外，還有依據(jù)不同信托業(yè)務類型制定的特別法，如《土地信托法》等，值得我國借鑒。今后，隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托制度深入人心，土地承包經(jīng)營權(quán)信托形成規(guī)模之后，應制定統(tǒng)一的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托法》。

（二）加大政府的扶持力度

1. 加大對信托投資公司（受托人）的政策扶持

一方面， 政府對土地承包經(jīng)營權(quán)信托的受托人在項目審批、工商登記、稅收等方面應給予政策扶持和優(yōu)惠。為受托人提供相關土地流轉(zhuǎn)信息，對其實行低稅、免稅政策。重點扶持具有一定社會影響力、達到一定規(guī)模的經(jīng)營者大戶，對市場前景好、效益高的經(jīng)營項目大力支持， 力求實現(xiàn)委托人和受托人雙贏的效果。另一方面，政府應對受托人提供有力的資金支持。應設立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托專項資金，同時給受托人以經(jīng)濟補貼， 對于達到一定規(guī)模的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托受托人給予適當?shù)霓r(nóng)業(yè)規(guī)模補貼。專項資金用于農(nóng)村交通、水利、通訊等基礎設施，實現(xiàn)水、電、信暢通，體現(xiàn)公共財政向農(nóng)業(yè)重點產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢區(qū)域的傾斜。

2. 加大對農(nóng)戶（委托人）的創(chuàng)業(yè)指導和業(yè)務技能培訓

土地承包經(jīng)營權(quán)信托實施后， 農(nóng)民面臨新的擇業(yè)和就業(yè)難題，這關系到社會的穩(wěn)定，政府必須為農(nóng)民提供新的發(fā)展空間和平臺。一方面，政府應加強對農(nóng)民擇業(yè)和創(chuàng)業(yè)的引導和扶持。對創(chuàng)業(yè)農(nóng)民在用地、征稅、繳費、工商登記等多方面提供優(yōu)惠條件，并提供政策咨詢、創(chuàng)業(yè)指導、優(yōu)質(zhì)項目推薦、后續(xù)支持等創(chuàng)業(yè)服務。組織擇業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓，針對政府貼息的項目應向農(nóng)民創(chuàng)業(yè)提供財政貼息，緩解其創(chuàng)業(yè)資金難題。另一方面，政府應對土地信托后的農(nóng)民進行業(yè)務、技能、知識培訓，提高勞動者就業(yè)能力。土地流轉(zhuǎn)后，由于農(nóng)民專業(yè)技能不高，業(yè)務知識不全，許多行業(yè)和企業(yè)無法接納其就業(yè)。應結(jié)合行業(yè)和企業(yè)的特殊要求，對農(nóng)民開展有針對性的業(yè)務技能培訓， 增強他們的就業(yè)、擇業(yè)競爭力，提高他們的就業(yè)率。

（三）加快設立土地信托的相關社會中介服務機構(gòu)

1. 設立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托服務機構(gòu)?？梢再x予鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務中心承擔信托服務機構(gòu)的功能， 履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對土地信托流轉(zhuǎn)的引導和管理職責，規(guī)范土地信托流程，提供土地信托相關政策咨詢。其具體職能包括：（1）土地信托流轉(zhuǎn)信息的搜集、 登記和公布。 有土地承包經(jīng)營權(quán)信托需求的農(nóng)戶，都可以到該機構(gòu)進行登記?？梢匀蚊抛u好的村干部為土地信托信息收集員， 建立農(nóng)村土地信托的信息資料庫。 土地信托服務機構(gòu)應將土地供求信息及時公布，以實現(xiàn)土地信托供求雙方的對接和交易。（2）審查受托人的資質(zhì)和能力。信托服務機構(gòu)應該承擔起對受托人資質(zhì)和能力的審查職能，確保受托人的合法性，重點審查受托人的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，以保障受益人的權(quán)利。（3）指導雙方當事人簽訂合法規(guī)范的信托合同。土地信托服務機構(gòu)應及時指導雙方當事人簽訂合同，明確信托主體的各項權(quán)利和義務，并幫助辦理登記公示手續(xù)。（4）協(xié)助解決土地信托流轉(zhuǎn)的后續(xù)服務和糾紛處理。土地承包經(jīng)營權(quán)信托合同簽訂后，對委托人（土地所有者）和受托人（承包者和經(jīng)營者）出現(xiàn)的問題及二者之間的糾紛，土地信托服務機構(gòu)應協(xié)助解決，及時調(diào)解糾紛，維護雙方利益。

2. 設立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托登記機構(gòu)。以《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》為依據(jù)，縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門應該是信托登記的機關。土地承包經(jīng)營權(quán)信托的委托人和受托人應同時到政府農(nóng)業(yè)行政主管部門辦理信托登記，此時的登記具有正式的法律效力。登記內(nèi)容應明確信托主體（即委托人、受托人和受益人）及其信托關系、信托客體（土地承包經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)）、信托目的以及需要登記的其他一切內(nèi)容。endprint

（四）加大對土地信托的金融支持力度

土地信托流轉(zhuǎn)離不開金融的大力支持。一方面，應設立政策性銀行加大對土地信托流轉(zhuǎn)的貸款投入。 政策性銀行貸款在利息和期限上都應對受托人給予優(yōu)惠。另一方面，商業(yè)銀行對土地信托也應給予支持。政府應鼓勵商業(yè)銀行向信托公司發(fā)放貸款，并對商業(yè)銀行進行貸款貼息，激勵銀行和各種融資機構(gòu)簡化貸款審批流程和手續(xù)，在保證信貸資金安全的前提下，大力支持農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。同時開展金融創(chuàng)新，嘗試多樣化的貸款產(chǎn)品為土地信托提供融資服務。如農(nóng)地使用權(quán)的抵押擔保貸款，即受托人以其土地附著物申請抵押和擔保貸款，以解決受托人經(jīng)營土地所需資金不足的難題。

（五）農(nóng)村集體組織（土地所有權(quán)人）應認真行使監(jiān)督權(quán)，保障農(nóng)民權(quán)益

我國《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村集體組織是土地所有人，農(nóng)戶是農(nóng)村土地的承包經(jīng)營者，具有使用權(quán)。 農(nóng)戶應該在不損害土地所有權(quán)人合法權(quán)益的前提下，行使土地承包經(jīng)營權(quán)信托的自主決定權(quán)。因此土地所有權(quán)人必須認真履行監(jiān)督權(quán)，加強對信托流轉(zhuǎn)合同的審核。審核內(nèi)容包括兩個方面：一是土地信托合同的簽訂是否公平自愿，即自由真實性；二是土地信托合同是否符合法律法規(guī)，即合法合規(guī)性。其中重點是審查土地承包經(jīng)營權(quán)信托的合法合規(guī)性：（1）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托不能改變土地的農(nóng)業(yè)用途，并要符合當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的長遠發(fā)展。（2）信托的期限不能超過土地承包經(jīng)營權(quán)剩余期限。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是有期限的，土地承包經(jīng)營權(quán)信托的期限最長應截止到土地承包到期日。（3）受托人必須具備極強的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力。受托人農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力強， 才能實現(xiàn)土地的集約化經(jīng)營，實現(xiàn)規(guī)模效益，農(nóng)民的權(quán)益才有保障。

（六）完善農(nóng)村社會保障制度，解決農(nóng)戶土地信托流轉(zhuǎn)的后顧之憂

土地是農(nóng)戶安家立命的根本。 要想農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)在我國得到推廣， 必須解決農(nóng)戶土地信托流轉(zhuǎn)的后顧之憂， 讓農(nóng)民獲得基本的生活保障，這就要求盡快完善農(nóng)村社會保障體系。一是不斷完善農(nóng)村最低生活保障制度， 加大對農(nóng)戶的補助力度，特別是對低于當?shù)厣顦藴实娜鮿萑后w，應給予特殊的物質(zhì)幫助。二是完善農(nóng)村醫(yī)療保險制度，不僅要擴大新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險的覆蓋面和滲透率，而且要建立農(nóng)民工傷醫(yī)療保險制度。 三是設立農(nóng)村貧困大學生基金。有了這些基本的生活保障，農(nóng)民才會減少對土地信托流轉(zhuǎn)的顧慮， 才有信心去實施土地信托流轉(zhuǎn)， 而土地信托流轉(zhuǎn)又能進一步促進農(nóng)村社會保障體系的完善，實現(xiàn)良性循環(huán)。

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（責任編輯：龍會芳；校對：李丹）endprint