摘要：菏澤市位于山東省西南部，在全省屬于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村村莊建設(shè)用地較為粗放。對此，菏澤市充分挖掘農(nóng)村建設(shè)用地潛力，不斷加大城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤力度，走出了一條“數(shù)質(zhì)并重”的項目路子。（1）助推新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)情況；（2）助推重點鎮(zhèn)建設(shè)情況；（3）助推礦產(chǎn)開發(fā)建設(shè)情況；（4）助推黃河灘區(qū)群眾搬遷情況。

關(guān)鍵詞：增減掛鉤；新型城鎮(zhèn)化；新型農(nóng)村社區(qū)

中圖分類號：F293文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2014）18-0215-02

菏澤市位于山東省西南部，在全省屬于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村村莊建設(shè)用地較為粗放。據(jù)調(diào)查，全市共有162個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處，5 755個行政村，16 759個自然村，大部分村莊布局零星散亂，且人均占地不均，村莊建設(shè)占地總面積201.4萬畝，農(nóng)村人均占用建設(shè)用地211m2，大大高于《山東省村莊建設(shè)規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則》所規(guī)定的“平原地區(qū)城郊居民點人均建設(shè)用地面積不得大于90平方米，其他居民人均不得大于100平方米”用地的標準。對此，菏澤市充分挖掘農(nóng)村建設(shè)用地潛力，不斷加大城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤力度，走出了一條“數(shù)質(zhì)并重”的項目路子。

一、基本情況

2006年以來，菏澤市先后批復(fù)增減掛鉤項目區(qū)94個，涉及周轉(zhuǎn)指標規(guī)模5.59萬畝。目前，已復(fù)墾耕地2.96萬畝，使用結(jié)余指標2.2萬畝，新建村莊（社區(qū)）123個，安置住房3.6萬戶，新建各類項目117個。

（一）助推新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)情況

為加快新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，大力推進城鄉(xiāng)一體化進程，市委、市政府出臺了《關(guān)于以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為抓手，進一步推進生態(tài)文明鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》，將全市所有行政村規(guī)劃整合為1 500個左右的新型農(nóng)村社區(qū)，集聚人口原則上控制在5 000人左右，一般不少于3 000人，距市、縣（區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地較遠的農(nóng)村社區(qū)以建設(shè)二層樓房為主。合理確定新型社區(qū)建設(shè)規(guī)模和時序，根據(jù)群眾真實意愿，及時將新型社區(qū)建設(shè)逐級納入增減掛鉤項目區(qū)。堅持一切工作從群眾利益出發(fā)。拆遷前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村領(lǐng)導(dǎo)做了大量的宣傳工作，獲得了老百姓的理解和支持。在評估丈量和建設(shè)階段，每一百人選出一個群眾代表，由群眾代表對群眾原有房屋現(xiàn)場丈量、現(xiàn)場公布。搞好復(fù)墾土地規(guī)?；咝Ю?，提高社區(qū)公共服務(wù)能力和水平。近期郭樹清省長到菏澤調(diào)研時，專門到“十三村社區(qū)”考察并給予了較高評價。

（二）助推重點鎮(zhèn)建設(shè)情況

按照省委、省政府部署，菏澤市委、市政府已確定30個經(jīng)濟社會發(fā)展鎮(zhèn)作為加快推進新型城鎮(zhèn)化的重點鎮(zhèn)，出臺了一系列扶持政策，其中規(guī)定重點鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)增減掛鉤結(jié)余指標全部留給本鎮(zhèn)使用，指標收益全部用于本鎮(zhèn)建設(shè)，到2016年底，每個重點鎮(zhèn)建成區(qū)人口要達4萬人以上，面積要達到4平方公里以上。實現(xiàn)上述目標，各重點鎮(zhèn)均不同程度存在諸如新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)類似的困難和問題。利用本鎮(zhèn)增減掛鉤結(jié)余指標，引進各類工業(yè)企業(yè)23家，不僅創(chuàng)造了7 000個就業(yè)崗位，而且?guī)恿烁黝惾a(chǎn)服務(wù)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)了進鎮(zhèn)居民的安居樂業(yè)。

（三）助推礦產(chǎn)開發(fā)建設(shè)情況

菏澤市煤、鐵、鹽、地?zé)岬鹊V產(chǎn)資源豐富，依據(jù)礦產(chǎn)開采規(guī)劃，陸續(xù)將有411個自然村45.7萬人、16.3萬畝村莊用地需整村莊搬遷。同時，隨著各類礦產(chǎn)資源開發(fā)，全市陸續(xù)將有98.8萬畝良田變?yōu)樗莸?，塌陷深度平?.6米。村莊搬遷和礦區(qū)塌陷區(qū)綜合治理均成為重大課題。借助城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策平臺，全市已有23個壓煤村莊順利實施了搬遷，安置社區(qū)以建設(shè)多層樓房為主，節(jié)地率在65%以上，較以往加快了搬遷進度，支持了礦業(yè)企業(yè)發(fā)展，并利用騰出的用地指標安排了29個工業(yè)項目和城鎮(zhèn)化項目。

（四）助推黃河灘區(qū)群眾搬遷情況

菏澤市沿黃河四縣區(qū)目前仍有169個村莊，15.63萬人，居住在黃河大堤以內(nèi)黃河灘區(qū)，居民點用地面積5.03萬畝，人均0.32畝，村內(nèi)用地粗放，交通不便，戶戶高筑房臺，生產(chǎn)、生活條件較差，特別是群眾生命、財產(chǎn)安全無法得到根本保障。東明縣長興集鄉(xiāng)借助掛鉤試點政策，將11個自然村1萬余人整村搬遷到南北兩個大村臺，節(jié)約率在60%以上，徹底解決了村民出行不便，黃河汛期生命財產(chǎn)安全威脅，以及宅基地占有不均和矛盾糾紛問題，并配套建設(shè)了規(guī)范化學(xué)校、超市、醫(yī)務(wù)室、社區(qū)文體廣場，實現(xiàn)了通路、通自來水、通沼氣、通有線電視、通網(wǎng)絡(luò)等“五通”，利用舊村暨復(fù)墾騰出的2 200余畝耕地和黃河灘區(qū)天然生態(tài)環(huán)境，規(guī)劃建設(shè)生態(tài)果園、生態(tài)菜園和生態(tài)養(yǎng)殖項目，以此帶動灘區(qū)黃河旅游項目開發(fā)。

二、存在的問題

菏澤市農(nóng)村居民點用地挖潛空間較大，近年來已初步取得成效，但與形勢任務(wù)相比，一些問題制約因素仍需破解。

（一）規(guī)劃不銜接

一是菏澤市土地利用總體規(guī)劃是2010年批準施行的，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤專項規(guī)劃由于編制時間倉促等原因，未全面征求項目區(qū)大多數(shù)群眾意見，加之其間村兩委班子調(diào)整等，造成一些規(guī)劃掛鉤項目區(qū)很難實施。二是菏澤市原有農(nóng)村社區(qū)布局規(guī)劃制定過程比較粗放，與當?shù)爻青l(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、人口發(fā)展規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃等沒有完全做到有效銜接。

（二）操作不規(guī)范

一是補償標準偏低，超過了一部分群眾的經(jīng)濟能力。二是少數(shù)項目區(qū)單純追求進度，急躁冒進，存有片面追求建設(shè)用地指標的傾向；三是個別縣區(qū)重拆舊復(fù)墾，輕基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施配套；四是暫未納入掛鉤試點村莊不安規(guī)劃建設(shè)，或未編制規(guī)劃就進行建設(shè)，給今年村莊整治挖潛工作帶來較大阻力。

（三）融資不到位

一是掛鉤周轉(zhuǎn)指標使用未能發(fā)揮市場主體作用，未采用招標、掛牌、拍賣方式在本縣、區(qū)或跨市有償調(diào)劑，過多用于工業(yè)項目，投資密度和指標收益率較低。二是掛鉤項目區(qū)規(guī)模偏低，檔次不高，其他涉及項目資金整合力度不大。三是融資渠道偏窄，未充分發(fā)揮用地企業(yè)等社會各方面投資掛鉤項目區(qū)積極性。

（四）產(chǎn)業(yè)部配套

新型城鎮(zhèn)化必須立足于農(nóng)民生活方式和生產(chǎn)方式的根本改善，目前菏澤市部分新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)不同步，特色產(chǎn)業(yè)不突出，多數(shù)未能走出一條農(nóng)業(yè)區(qū)域化布局、標準化生產(chǎn)、市場化經(jīng)營的新路子，加之掛鉤節(jié)余指標過多用于城鎮(zhèn)，項目區(qū)落地農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化龍頭企業(yè)不多，輻射帶動作用不強，農(nóng)民增收不明顯，在一定程度上影響和制約了農(nóng)民進入城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)的積極性。

三、對策與建議

（一）土地利用總體規(guī)劃中期評估要充分考慮增減掛鉤項目區(qū)實施中的諸多困難和制約因素

一是按照“尊重歷史、面對現(xiàn)實”的原則，從項目區(qū)群眾真實意愿出發(fā)，客觀地進行土地規(guī)劃可行性評估，盡力為項目區(qū)實施創(chuàng)造寬松環(huán)境。二是順利以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為基礎(chǔ)，以中心鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)和中小城市建設(shè)為重點的新型城鎮(zhèn)化加快推進的迫切需要，適時進行土地利用總體規(guī)劃調(diào)整并適當擴大增減掛鉤項目申報規(guī)模。

（二）嚴格規(guī)范掛鉤項目區(qū)實施

一是建立風(fēng)險定期評估機制?？h區(qū)局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部在增減掛鉤項目申報前、拆遷動工前、新村安置建成后進行3次風(fēng)險評估，對實施的能力、條件以及可能產(chǎn)生的隱患作出正確的評估，為縣區(qū)領(lǐng)導(dǎo)決策提供科學(xué)的依據(jù)。二是加大政策宣傳力度。通過進村入戶宣傳講解，讓農(nóng)民了解項目實施的政策、規(guī)程、步驟以及所得的實惠。三是嚴格履行申報程序。舊房拆遷、新居選址、戶型設(shè)計、基礎(chǔ)設(shè)施配套、公共服務(wù)設(shè)施配套、安置補償?shù)确矫姹仨殗栏癜匆?guī)定程序聽證、論證、公示，征得95%以上村民同意。四是嚴格土地權(quán)屬管理。項目申報時，堅持“確權(quán)在先”原則，凡沒有完成集體土地所有權(quán)登記發(fā)證或存在土地權(quán)屬爭議又調(diào)處不成的，不得審查通過該項目。五是嚴格項目驗收管理。市級驗收時，隨機抽查部分安置農(nóng)戶，從拆舊建新補償、基礎(chǔ)公益設(shè)施配套、安置區(qū)村民的長遠發(fā)展等方面征求群眾意見。將房屋質(zhì)量驗收報告。財務(wù)決算審計結(jié)果、復(fù)墾新增的耕地承包協(xié)議等事項列入驗收的內(nèi)容。凡材料不完整、復(fù)墾耕地和安置區(qū)建設(shè)不到規(guī)劃設(shè)計要求的，不予通過驗收。六是加強復(fù)墾耕地管理。復(fù)墾耕地必須納入土地整理項目管理，田間道路和灌排溝渠等設(shè)施齊全，達到優(yōu)質(zhì)耕地標準。驗收合格后，市局與縣區(qū)局簽訂復(fù)墾耕地保護目標責(zé)任書，落實保護責(zé)任，加強后期管護，防止違法占地行為發(fā)生。對復(fù)墾出來的耕地，要充分尊重農(nóng)民意愿，由農(nóng)民自主確定經(jīng)營形式。

（三）加大掛鉤項目融資力度

一是積極倡導(dǎo)對節(jié)余指標實行公開拍賣，并逐步建立和完善相關(guān)制度，以維護和確保農(nóng)民利益。節(jié)余土地指標可以在本縣、本市進行公開拍賣，首先滿足本縣、本市的用地需要；指標扔有剩余的，也可以在市外通過土地交易平臺進行公開拍賣。二是搞好涉及項目資金整合。各級涉及農(nóng)資金整合領(lǐng)導(dǎo)小組要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做好項目資金整合工作，將水利、交通、電力、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、衛(wèi)生、文化、教育等各部門涉農(nóng)項目和資金集中整合、捆綁使用，集中投向新農(nóng)村建設(shè)，最大限度發(fā)揮資金效應(yīng)。三是積極爭取金融機構(gòu)支持，積極協(xié)調(diào)信用社等金融機構(gòu)，盡量降低貸款門檻，簡化貸款程序，增加信貸額度，實行利率優(yōu)惠。切實為新農(nóng)村建設(shè)搞好金融服務(wù)。四是加大招商引資力度，綜合運用土地整理、貸款貼息、以獎代補、先建后補等優(yōu)惠政策，吸引各類社會資本積極參與，形成政府、企業(yè)、社會相結(jié)合的多元化投入格局，助力助推增減掛鉤項目建設(shè)。

（四）加快突進新型農(nóng)村社區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)共建步伐

一是加快產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，按照居住社區(qū)化、產(chǎn)業(yè)園區(qū)化的“兩區(qū)兩化”工作思路，嚴格執(zhí)行掛鉤周轉(zhuǎn)指標15%用于農(nóng)村項目區(qū)建設(shè)的規(guī)定，加快發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。二是大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。要以當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)為突破口，采取政策推動、示范帶動、龍頭牽動等措施，大力發(fā)展“一鄉(xiāng)一業(yè)”，“一村一品”，培育一批特色示范村、示范鎮(zhèn)，促進農(nóng)民增收致富。三是積極搭建服務(wù)、融資平臺，鼓勵城市工商資本下鄉(xiāng)，不斷推動城鎮(zhèn)生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)鏈條向農(nóng)村延伸，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施向農(nóng)村覆蓋，逐步實現(xiàn)農(nóng)民就業(yè)城鎮(zhèn)化、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施城市化、生活服務(wù)社區(qū)化，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會融合發(fā)展。

[責(zé)任編輯 王玉妹]

收稿日期：2014-03-18

作者簡介：李峰（1977-），女，山東菏澤人，工程師，從事土地管理工作研究。

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