王曉琳+王文元

摘要：在河南省城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程中，征地逐漸增多，但由于土地征收制度的缺陷和執(zhí)行力度的不足，農(nóng)民的土地權(quán)益經(jīng)常受到侵害，影響農(nóng)村的進(jìn)一步發(fā)展。因此，保護(hù)農(nóng)民合法的土地權(quán)益迫在眉睫，從河南省土地征收制度的現(xiàn)狀出發(fā)，分析河南省征地中農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)存在的問題，進(jìn)而提出可行性的對策建議。

關(guān)鍵詞：河南??；征地農(nóng)民；土地權(quán)益；保護(hù)對策

中圖分類號：D92文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2014）18-0317-02

征地即土地征收，是指國家為了滿足社會公共利益的需要，根據(jù)有關(guān)權(quán)限和法定程序，強(qiáng)制性地將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地，并對農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民實行一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)男姓袨?。征地三個特征：政府主導(dǎo)、用于公共目的、合理的補(bǔ)償。土地權(quán)益是農(nóng)民基于土地所享有的基本權(quán)益，具體包括經(jīng)濟(jì)權(quán)益（土地承包經(jīng)營權(quán)、征地補(bǔ)償權(quán)）、政治權(quán)益（知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、司法救濟(jì)權(quán)）、社會保障權(quán)（就業(yè)保障權(quán)、醫(yī)療保障權(quán)、養(yǎng)老保障權(quán)）。

一、河南省征地中農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀

（一）河南省征地中農(nóng)民土地權(quán)益受到的侵害

隨著河南省城鎮(zhèn)化進(jìn)程的迅速發(fā)展，用地需求的持續(xù)增加，征地逐漸增多，導(dǎo)致農(nóng)村土地大量被征用，失地農(nóng)民逐漸增多。以河南省為例，據(jù)不完全統(tǒng)計，1986—2005年十九年間，年征農(nóng)地30萬畝，共計達(dá)600萬畝，失地農(nóng)民人數(shù)達(dá)840萬，河南省失地農(nóng)民的邊緣化階層已經(jīng)形成。根據(jù)河南省社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)要求，全省十一五期間每年需要新增建設(shè)用地約30萬畝，這意味著每年新增失地農(nóng)民40多萬[1]。

（二）河南省征地中農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的成效

2009年，河南省人民政府公布實施《河南省征地區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)的通知》規(guī)定了全省征地區(qū)片綜合地價的標(biāo)準(zhǔn)，并在2012年進(jìn)行了修訂。在補(bǔ)償價格上，全省最高的是平頂山市衛(wèi)東區(qū)平均區(qū)片價為98 751元/畝，全省最低的是洛陽市嵩縣平均區(qū)片價為30 518元/畝，全省的平均區(qū)片價為42 407元/畝。在費用分配上，土地補(bǔ)償費20%歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，80%歸被征地的農(nóng)民，一定程度上維護(hù)被征地農(nóng)民的權(quán)益，實現(xiàn)了征地過程的和平過渡。但從保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的力度上來看，仍需要進(jìn)一步完善。

二、河南省征地中農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)存在的問題

（一）政府壟斷土地財政，農(nóng)民處于弱勢地位

河南省于1999年實行《土地管理法》辦法，2009年公布實施《河南省征地區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)的通知》。雖經(jīng)幾次修訂，但未觸及征地制度的根本，即政府對征地和轉(zhuǎn)用市場的壟斷狀況。河南省強(qiáng)征地現(xiàn)象較為嚴(yán)重，河南省以經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的名義，從1992年來建立了27個省級以上（含省級）開發(fā)區(qū)，80%用的是農(nóng)村集體土地。在征地過程中，地方政府有雙重屬性：權(quán)力主體和經(jīng)濟(jì)利益主體，依靠行政權(quán)力從農(nóng)民手中低價征收土地，高價轉(zhuǎn)手開發(fā)商，獲取豐厚的土地差價作為當(dāng)?shù)卣呢斦杖?，即土地財政。?qiáng)權(quán)政府使得弱勢的農(nóng)民失去了穩(wěn)定的土地經(jīng)營權(quán)，影響農(nóng)業(yè)的正常發(fā)展。

（二）土地征收的程序不規(guī)范，農(nóng)民的政治權(quán)益受損

黨的十八大報告中指出：“凡事涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意，要切實保障人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。”但由于農(nóng)民組織化程度低、維權(quán)意識差、法律認(rèn)識不足，加上利益表達(dá)機(jī)制、司法救濟(jì)制度缺乏，在河南省實際的征地工作中，被征地農(nóng)民往往處于信息極不對稱的非均衡狀態(tài)的弱勢端，知情權(quán)、參與權(quán)，表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、聽證權(quán)、司法救濟(jì)權(quán)未得到合理的保障。

《土地管理法》辦法規(guī)定征地補(bǔ)償安置方案公示后，聽取被征地農(nóng)民的意見，但是公示征求意見程序只是作為象征性的流程被放在確定實施的方案之后，實質(zhì)上，被征地人對征地決定沒有參與權(quán)、表達(dá)權(quán)?！逗幽鲜≌鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議裁決辦法》規(guī)定當(dāng)事人對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，應(yīng)當(dāng)向省轄市、縣（市）人民政府申請協(xié)調(diào)解決。但是法律知識的缺乏和巨大的交易成本，往往使農(nóng)民望而卻步。《河南省征地區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)的通知》更是對被征地農(nóng)民的權(quán)益只字未提，征地區(qū)片綜合地價的確定完全取決于政府的行為。

（三）補(bǔ)償費用偏低和收益分配不合理，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益無法維護(hù)

根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，征地補(bǔ)償費用包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費、地上附著物和青苗補(bǔ)償費等。河南省的土地補(bǔ)償具有行政強(qiáng)制性，并不是以市場價為依據(jù)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?。河南省征地區(qū)片補(bǔ)償均價為42 407元/畝，是政府基于農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入進(jìn)行估算的，沒有以市場為導(dǎo)向進(jìn)行合理估算，所以制定的補(bǔ)償費用偏低，一定程度上損害了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。

土地增值和土地補(bǔ)償存在巨大差距，在征地中，土地增值收益被處于壟斷地位的政府占有，原土地所有者農(nóng)民卻無法得到。土地增值收益在農(nóng)民、地方政府和集體經(jīng)濟(jì)組織之間分配不合理，征地補(bǔ)償費用在農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的不合理分配進(jìn)一步侵害了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益[2]。

（四）農(nóng)村社會保障制度不健全，農(nóng)民的社會權(quán)益得不到保障

河南省對征地的農(nóng)民往往采取一次性貨幣補(bǔ)償?shù)霓k法，忽視了被征地農(nóng)民的就業(yè)、社會保障安置。一方面，土地被征收，農(nóng)民失去了擁有土地所能帶來的社會權(quán)益（就業(yè)權(quán)和社會保障權(quán)）；另一方面，由于城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制度，農(nóng)民和市民享受不同的待遇，在就業(yè)、社保上，被征地的部分農(nóng)民往往游離于城市社會保障體系之外，這就使得失地農(nóng)民處于兩難境地，進(jìn)而影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。

三、河南省征地中保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的對策

（一）政府履行服務(wù)和監(jiān)管的職能，培育農(nóng)民成為土地市場的主體

打破政府對農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場的壟斷狀況，轉(zhuǎn)變政府在土地市場中的職能，強(qiáng)調(diào)服務(wù)和監(jiān)管職能。改變強(qiáng)權(quán)政府和弱勢農(nóng)民的現(xiàn)狀，轉(zhuǎn)變在征地過程中地方政府作為經(jīng)濟(jì)利益主體的行為，切斷對土地財政的依賴，僅保留地方政府在土地市場的服務(wù)和監(jiān)管職能，積極完善和創(chuàng)新土地市場的服務(wù)體系和監(jiān)管體系，促進(jìn)征地中土地市場的合理化發(fā)展。

建立和健全農(nóng)地向非農(nóng)地轉(zhuǎn)換的土地市場機(jī)制，完善土地交易規(guī)范，建立起有序、合理的土地流轉(zhuǎn)市場，明確農(nóng)民在征地過程中對原有土地的使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)。在國家、地方法律法規(guī)的范圍內(nèi)，可適當(dāng)放開農(nóng)村集體土地的二級交易市場，讓土地開發(fā)商和農(nóng)民或農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行直接的交易，讓農(nóng)民真正成為土地市場的主體，獲取土地的主要轉(zhuǎn)讓收益，規(guī)避政府的中間牟利。

（二） 規(guī)范征地程序，建立農(nóng)民參與機(jī)制和利益代表機(jī)制，維護(hù)農(nóng)民的政治權(quán)益

嚴(yán)格規(guī)范征地程序，實現(xiàn)征地過程的透明化，可對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行提前公告，確保農(nóng)民的知情權(quán)。讓土地權(quán)利人在征地調(diào)查、補(bǔ)償費用的協(xié)商及分配等環(huán)節(jié)通過聽證會等方式參與進(jìn)來，實現(xiàn)參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。培育農(nóng)民合作組織或農(nóng)民協(xié)會等非政府機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)組織性和談判能力，切實代表和維護(hù)被征地農(nóng)民的政治權(quán)益。對失地農(nóng)民采取無償司法援助，減免訴訟費用，免費提供法律咨詢，指導(dǎo)維權(quán)措施等方式，實現(xiàn)失地農(nóng)民的合理訴求。在對待處在復(fù)議期間的征收行為時，應(yīng)當(dāng)停止征地行為，避免矛盾的惡化升級。

（三） 以“市場價”為補(bǔ)償基準(zhǔn)，合理分配土地收益，保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益

根據(jù)河南省的征地狀況，應(yīng)在合理范圍內(nèi)實現(xiàn)土地增值收益在農(nóng)民中的分配，實行“以土地市場價為基準(zhǔn)，以土地增值收入為幅度收益”的征地補(bǔ)償機(jī)制，即以市場價對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，同時對土地的增值收入進(jìn)行部分返還失地農(nóng)民。對于用于純公益性項目的征地，土地增值收益歸國家所有；對于準(zhǔn)公益性項目證地的增值收入，70%歸國家，30%返給失地農(nóng)民；對于開發(fā)性項目征地的增值收入，30%歸國家，30%歸地方政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，40%可返還給農(nóng)民。這樣，就可以保證政府和失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益雙贏，同時也適當(dāng)規(guī)避了政府和開發(fā)商的尋租行為，節(jié)約了交易成本。

（四） 完善失地農(nóng)民保障制度，強(qiáng)化技能培訓(xùn)，營造良好的就業(yè)和社會環(huán)境

目前，河南省失地農(nóng)民的社會保障制度正在完善中，在最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障方面都有了基本的規(guī)定，一定程度上維護(hù)被征地農(nóng)民的權(quán)益。政府在就業(yè)方面采取市場化戰(zhàn)略，鼓勵失地農(nóng)民自主擇業(yè)，但由于失地農(nóng)民的文化知識水平有限等因素的限制，找到的工作處于社會最低端，導(dǎo)致心理和生活處在城市的最邊緣。因此，推動非物質(zhì)化的就業(yè)援助和社會保障勢在必行。加大對失地農(nóng)民的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場體系；設(shè)立失地農(nóng)民就業(yè)保障基金，為失地農(nóng)民學(xué)習(xí)技能培訓(xùn)和獲取就業(yè)信息提供資金支持；建立企業(yè)和失地農(nóng)民的提前技術(shù)對接，實現(xiàn)定向培訓(xùn)與定向就業(yè)，為失地農(nóng)民營造良好的就業(yè)和社會環(huán)境。

參考文獻(xiàn)：

[1]呂琳.城市化進(jìn)程中被征地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)研究——以河南省為例[J].法制與經(jīng)濟(jì)，2009，(1)：132-133.

[2]馮雙生.中國征地中農(nóng)民權(quán)益受損及保護(hù)問題研究綜述[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2012，(10)：65-67.

[3]靳紅.河北省征地中農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)研究[J].經(jīng)濟(jì)視角，2013，(9)：92-93.

[責(zé)任編輯 魏杰]

收稿日期：2014-03-18

作者簡介：王曉琳（1991-），女，河南滑縣人，碩士研究生，從事區(qū)域發(fā)展與生態(tài)經(jīng)濟(jì)研究；王文元（1992-），男，河南滑縣人，本科，從事信息與計算科學(xué)研究。

endprint