朱國安　李沚娛

摘 要：農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的完善對我國經(jīng)濟的改革與發(fā)展具有重要意義。而我國農(nóng)民工社養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)問題嚴(yán)重，其主要因為我國社保統(tǒng)籌層次低、養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)政策規(guī)定不明確以及農(nóng)民工的高流動性。根據(jù)原因可以找出解決這一問題的可選途徑：提高我國社保統(tǒng)籌層次及覆蓋面、降低農(nóng)民工的流動性以及養(yǎng)老保險費分段計算。通過對社保費改稅的特點及其在農(nóng)民工社養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)過程中可能起到的作用可發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)階段的經(jīng)濟和政策背景下，養(yǎng)老保險稅并不符合可選途徑的要求。因此，我們給出解決農(nóng)民工社養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)的簡單建議。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險；稅收； 農(nóng)民工； 轉(zhuǎn)移續(xù)接

一、 農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)問題

（一） 養(yǎng)老保險的經(jīng)濟意義

新古典學(xué)派將養(yǎng)老看成消費者的一種行為。消費者為了養(yǎng)老，需要把收入的一部分進行儲蓄。這樣養(yǎng)老就變成一種社會行為，影響整個經(jīng)濟?，F(xiàn)代社會中的養(yǎng)老保險制度就發(fā)揮了這樣一種“儲蓄”的作用，有助于可以調(diào)節(jié)一生中的收入。對個人來說，養(yǎng)老保險制度是未來生活的保障；對宏觀經(jīng)濟來說，養(yǎng)老保險制度有助于保證消費水平，促進經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展。弗里德曼在《資本主義與自由》中從社會公平的角度提出救助弱勢群體、實施針對性的養(yǎng)老保障制度的必要性。因此，養(yǎng)老保險雖表現(xiàn)為一種政策，然而在其實行的過程中，它又會涉及到社會的方方面面，包括就業(yè)、收入、社會公平、財政收支和社會福利等等，因而它具有很強的經(jīng)濟效應(yīng)。農(nóng)民工的養(yǎng)老保險在我國具有特殊的意義。他們是我國程式化的主要參與者和建設(shè)者，合理的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度可以確保農(nóng)民工積極地參與城市建設(shè)并保證他們問來的生活來源。然而，農(nóng)民工養(yǎng)老保險是當(dāng)前我國面臨的突出問題，如果這些問題解決不好，就會嚴(yán)重影響農(nóng)村剩余勞動力的合理流動、城市建設(shè)并阻礙城鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展。[1]

（二） 農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)問題

2012年國家統(tǒng)計局公布的調(diào)查結(jié)果顯示，我國2011年農(nóng)民工總量為25278萬人，比上年增長4.4%。其中，外出農(nóng)民工15863萬人，增長3.4%；本地農(nóng)民工9415萬人，增長5.9%。[2]農(nóng)民工這一在我國是如此龐大的群體，然而其社會保障問題卻始終非常嚴(yán)重，大量農(nóng)民工無法完全享受甚至完全沒有享受到社會保障權(quán)利。在2.52億農(nóng)民工中，參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險的4641萬人，僅占18.36%；參加工傷保險的6837萬人萬人，占27.05%，2均不到三分之一。引起這一問題的既有農(nóng)民工自身的原因，也有我國社保制度不夠完善的原因，其中非常重要的就是社會保險制度不健全。

據(jù)相關(guān)調(diào)查，愿意參與養(yǎng)老保險的農(nóng)民工比例非常高，達90%，[3]而實際參保者數(shù)量卻非常少，且存在著嚴(yán)重的退?，F(xiàn)象。在農(nóng)民工集中的廣東、浙江等地，農(nóng)民工退?，F(xiàn)象非常普遍，有些城市農(nóng)民工退保率甚至達到95%。這樣大規(guī)模的農(nóng)民工都選擇了退保，這就不能歸咎于農(nóng)民工短視，其原因是我國社保制度不完善而造成的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)困難。可見，包括農(nóng)民工在內(nèi)的大量勞動人口的社會保障權(quán)益因轉(zhuǎn)續(xù)困難而部分喪失了。雖然政府為解決這一問題，在2010年開始執(zhí)行的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)續(xù)暫行辦法》（下稱《辦法》），規(guī)定勞動者基本養(yǎng)老保險可以跨省轉(zhuǎn)續(xù)，然而在未實現(xiàn)社會保險全國統(tǒng)籌，并在戶籍制度的隔離等種種原因下，我國至今仍然沒有真正的基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)續(xù)。

二、 農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)問題的原因

由于我國社保制度不完善，我國城鎮(zhèn)職工都無法享受到無障礙的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)。這一問題之所以在農(nóng)民工群體中體現(xiàn)的尤為突出，是因為農(nóng)民工具有流動性高這一特點。因此，農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)問題突出的原因可總結(jié)為以下三點：

（一） 我國社保統(tǒng)籌層次低

我國的社保體系是在省級以下統(tǒng)籌的，全國幾千個社保統(tǒng)籌單位多在縣、市級統(tǒng)籌內(nèi)運行，各統(tǒng)籌單位之間政策不統(tǒng)一，難以互聯(lián)互通，養(yǎng)老保險關(guān)系無法實現(xiàn)順利轉(zhuǎn)續(xù)。要實現(xiàn)更高層次的社保統(tǒng)籌體系，在技術(shù)上并不是一個難題，其難以實現(xiàn)的關(guān)鍵原因在于各個地區(qū)的社保政策不統(tǒng)一，職工在養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移時會損害地方利益。一方面，《辦法》規(guī)定，養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移時“按計入個人賬戶的全部儲存額計算轉(zhuǎn)移”，而統(tǒng)籌賬戶的資金則留在了轉(zhuǎn)出地，這就使得轉(zhuǎn)出地獲得憑空獲得一部分資金；而轉(zhuǎn)入地將來有可能需要用自己統(tǒng)籌賬戶的自己為轉(zhuǎn)入這提供養(yǎng)老金，使轉(zhuǎn)入地利益受到損害。另一方面，如果參保者從低繳費地區(qū)流入高繳費地區(qū)，那么后者接受較低的養(yǎng)老保險費，卻要為參保者提供較高的養(yǎng)老保險待遇，使高繳費地區(qū)利益受損。

所以造成我國社保統(tǒng)籌層次難以提高的深層次原因是個地方政府的利益博弈，各地方政府為了保會自身利益，設(shè)立各種繁瑣的程序以避免外地人員在本地進行養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)。因此，即使中央提出了“加快省級統(tǒng)籌步伐”以及“基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)”政策，因地方政府的利益博弈而產(chǎn)生的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移壁壘仍沒有被打破。

（二） 養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)政策規(guī)定不明確

《辦法》僅對養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)續(xù)的程序做出簡單的規(guī)定，即“申請、審核、轉(zhuǎn)移、確認(rèn)”四個步驟[4]，但并沒有配套法規(guī)對其細(xì)節(jié)進行補充，這就為地方政府鉆空子、設(shè)置轉(zhuǎn)續(xù)壁壘提供可能。例如，北京社保局稱：“社?，F(xiàn)在還沒有全國聯(lián)網(wǎng)”，所以規(guī)定外埠人員只有戶口變更為本市戶口后才能從外省轉(zhuǎn)移進京。而《辦法》對養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)過程的規(guī)定本來不涉及戶籍問題。世界上沒有完美的政策，一個政策能否實現(xiàn)其政策目標(biāo)，關(guān)鍵在于執(zhí)行機關(guān)能有按照政策意圖對其進行良好的執(zhí)行?！吧嫌姓撸掠袑Σ摺笔俏覈邎?zhí)行過程中的通病，它體現(xiàn)在養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)的執(zhí)行過程中，究其深層原因仍然是個地方政府的保護主義思想在起作用。

（三） 農(nóng)民工的高流動性

在我國養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)面臨種種障礙的情況下，農(nóng)民工工作不穩(wěn)定、流動性高是他們與其他城鎮(zhèn)職工相比，養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)問題突出的根本原因。據(jù)調(diào)查，63.65%的農(nóng)民工變換過工作。在經(jīng)歷過流動的勞動力中，分別有48.1%和28.9%的農(nóng)民工變換過一次和兩次工作，流動三次及以上的占23.0%，平均每人流動2.06次，在當(dāng)前單位的平均工作年限僅約3.4 年。[5]對許多農(nóng)民工來說，變換工作單位通常伴隨著變換工作地區(qū)。他們在每一個地區(qū)工作的年限遠(yuǎn)不及國家規(guī)定正常領(lǐng)取養(yǎng)老金的15年，而他們又無法順利轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系、轉(zhuǎn)續(xù)工作年限，因此即使他們有繳納養(yǎng)老保險金的意愿，他們也無法享受到養(yǎng)老保險帶來的福利。由于許多農(nóng)民工在某一單位（地區(qū)）工作年限不足15年，養(yǎng)老保險對他們來說成為了“零存整取”的賬戶。這為那些希望借助養(yǎng)老保險度過余生的高齡農(nóng)民工的生活帶來了極大的困難。這也就是造成各地農(nóng)民工集體退保的最主要原因。

三、 解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)難題的途徑

通過上文分析可知，造成農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)難題的根本原因是各方政府對自身利益的保護；而“上有政策，下有對策”僅僅是伴隨著前者產(chǎn)生的，即使政策規(guī)定清晰、細(xì)節(jié)完善，下級政府仍然可能通過替換性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行或象征性執(zhí)行等方式繼續(xù)設(shè)置養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)壁壘。因此，要解決上述問題，從指標(biāo)來看，需要提高我國社保統(tǒng)籌層次，同時降低農(nóng)民工的流動性；從治本來看，要盡量避免在養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)過程中對地方政府利益的損害。