江若塵，陸 煊

(1.上海財經(jīng)大學 自由貿(mào)易區(qū)研究院，上海 200433；2.上海財經(jīng)大學 國際工商管理學院，上海 200433)

一、引 言

中共十八屆三中全會提出構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制，從頂層設計角度創(chuàng)新我國對外開放的模式，形成應對全球競爭、參與國際合作的新戰(zhàn)略，進一步促進國內(nèi)體制改革。這不僅關(guān)系到我國的社會主義市場經(jīng)濟能否有效運行，而且關(guān)系到我國在新的開放條件下能否融入全球經(jīng)濟，并獲得參與國際分工、國際合作和國際競爭的現(xiàn)實利益。在經(jīng)濟全球化大環(huán)境中，一國經(jīng)濟的發(fā)展在很大程度上已經(jīng)不單純?nèi)Q于自身的實力，而是取決于它能否在制度的導引下吸收更多的資本和技術(shù)。因此，各國都紛紛建立自由港、經(jīng)濟特區(qū)或自貿(mào)園區(qū)，集聚各種優(yōu)質(zhì)資源，形成制度優(yōu)勢，加快經(jīng)濟發(fā)展。三十多年來，我國改革開放由淺入深逐步深化，這是一種摸索、試驗和積累合理制度的過程，是一個過渡性制度依次替代最終實現(xiàn)正式制度的漸進性創(chuàng)新過程，取得了輝煌的成就(孫代堯，2007；林毅夫等，1993)。但隨著我國改革開放進入了深水區(qū)和攻堅期，受到利益固化的束縛，使得改革呈現(xiàn)出一種低效率的路徑依賴狀態(tài)，亟須引入強有力的外部變量，促進體制改革的順利推進。在此背景下，2013年9月，國家頒布《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》，從改革的戰(zhàn)略層面對接國際通行法則，對接市場普遍規(guī)則。通過在上海自貿(mào)試驗區(qū)“大膽闖、大膽試、主動改”的實踐，主動應對一系列外部挑戰(zhàn)，加快形成經(jīng)濟增長的新動力和新的比較優(yōu)勢，建成推動中國新一輪高標準改革開放的示范區(qū)。

本文運用制度創(chuàng)新相關(guān)理論，分析了上海自貿(mào)試驗區(qū)實施制度創(chuàng)新的緊迫性，著力評估了上海自貿(mào)試驗區(qū)自成立以來實施制度創(chuàng)新的階段性成果，發(fā)現(xiàn)其在市場準入、貿(mào)易便利化、法律法規(guī)方面取得了制度創(chuàng)新的階段性成果，但在財稅制度和金融外匯管理方面，推進謹慎，創(chuàng)新力度較小。最后，本文明確提出制度創(chuàng)新需要遵循的三項原則，并從對接國際貿(mào)易新規(guī)則、轉(zhuǎn)變政府職能兩大方向，對上海自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的路徑選擇提出了可資借鑒的建議。

二、上海自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的緊迫性

制度創(chuàng)新是人們?yōu)榱双@取在現(xiàn)存制度結(jié)構(gòu)內(nèi)無法實現(xiàn)的潛在收益而對現(xiàn)存制度采取的突破性改革。制度創(chuàng)新在經(jīng)濟成長中扮演著關(guān)鍵角色，決定了社會演進的方式(Furubotn，2005)。市場經(jīng)濟形態(tài)不是一種“自然秩序”，而是一種在科學技術(shù)發(fā)展基礎(chǔ)上的制度環(huán)境，其本質(zhì)是一種相對穩(wěn)定的交易程序和規(guī)則，人們的經(jīng)濟行為乃至整個社會的經(jīng)濟運行，必然要以這種程序和規(guī)則來規(guī)范(王濤生，2010)。因此，我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，不僅要研究生產(chǎn)要素資源的約束問題，更要解決制度資源的約束問題，以便在把握歷史機遇的同時有效地應對嚴峻的外部挑戰(zhàn)。

(一)市場博弈全球化帶來的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

1.全球貿(mào)易體系的變革。國際貿(mào)易正在經(jīng)歷區(qū)域格局與經(jīng)濟力量平衡方面的重大轉(zhuǎn)變。伴隨中國成為世界第二大經(jīng)濟體和第一大出口國，國際貿(mào)易摩擦不斷升溫。特別是國際金融危機發(fā)生以來，各國圍繞制度、規(guī)則、資源、市場、技術(shù)的競爭日趨激烈，貿(mào)易保護主義不斷升級。世界各國都在尋求自我保護并促進自身利益，包括我國在內(nèi)的新興經(jīng)濟體面臨的國際貿(mào)易保護主義，已經(jīng)從出口補貼、關(guān)稅等顯性形式，逐步演變?yōu)橘Q(mào)易監(jiān)管和管制等隱蔽形式，部分國家以知識產(chǎn)權(quán)、勞工標準、環(huán)境保護、氣候變化等為借口，設置市場準入門檻和產(chǎn)品貿(mào)易壁壘。

2.在區(qū)域自由貿(mào)易談判中處于被動地位。多哈回合談判屢屢無果而終，不能滿足國際經(jīng)濟一體化的深層需要，促使經(jīng)濟體采用多邊體制。截至2012年，國際上約有300項大規(guī)模貿(mào)易協(xié)定生效，平均每個協(xié)定有13個世貿(mào)組織成員國參與，使得各國間的經(jīng)濟聯(lián)系更加緊密。跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)、跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定(TTIP)等超大自由貿(mào)易區(qū)正在孕育，美國希望通過建立TPP和TTIP分享全球特別是亞洲等新興經(jīng)濟體高速增長的紅利，拆散東亞現(xiàn)有合作架構(gòu)，重構(gòu)國際貿(mào)易和投資新規(guī)則，扭轉(zhuǎn)美國在國際競爭中的頹勢，遏制中國等新興經(jīng)濟體的崛起(任保平和郭晗，2013；張其佐，2013)。如果TPP和TTIP最終達成協(xié)議，那么除中國和金磚國家之外的主要經(jīng)濟體都進入了兩大貿(mào)易區(qū)之內(nèi)，給中國在國際上的貿(mào)易和投資帶來很多限制。

3.對外直接投資面臨新的制約因素。經(jīng)過三十多年的發(fā)展，中國已成為全球第三大對外投資國。中國對外直接投資由2003年的28.5億美元提高到2012年的842.2億美元。但相對于發(fā)達國家，中國企業(yè)仍處于起步階段。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議(UNCTAD)數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)，2012年中國對外直接投資占全球直接投資總量的6.1%，是全球第三位，但存量占比卻只有2.2%，位列全球第13位，比重偏低。中國開展國際投資是參與全球價值鏈重塑、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級的重要途徑。但是，中國的對外直接投資仍受制于發(fā)達國家投資保護主義和新的安全審查政策(朱邦寧和馬相東，2013)。地緣政治的不穩(wěn)定給我國對外投資帶來了新的不確定因素。

(二)構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制的內(nèi)在要求

建設上海自貿(mào)試驗區(qū)，旨在突破經(jīng)濟發(fā)展新階段面臨的約束條件，以制度創(chuàng)新加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，推動發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變。一方面，上海經(jīng)濟社會發(fā)展已達到一定水平，發(fā)展過程中率先遇到瓶頸，迫切需要“先行”思考，尋求新突破；另一面，“先行先試”是國家重大戰(zhàn)略舉措和新一輪開放的起點。在上海自貿(mào)試驗區(qū)“先試”，建立高標準自貿(mào)園區(qū)，可以為我國新一輪高標準改革開放積累經(jīng)驗，實現(xiàn)中國經(jīng)濟的均衡增長和可持續(xù)發(fā)展。

1.探索創(chuàng)新驅(qū)動的新路徑。中國改革制度變遷始于三十多年前的農(nóng)村改革。小崗村包產(chǎn)到戶，動搖了人民公社體制；1984年，受農(nóng)村改革成功的鼓舞，國有企業(yè)改革拉開序幕；20世紀80年代初實施經(jīng)濟特區(qū)建設，開始了外向型市場經(jīng)濟的探索。在社會現(xiàn)行制度前提下，我國通過漸進性增量改革，建立了新的制度體系。然而，初始制度選擇具有報酬遞增和自我強化的機制，會強化既存制度，導致初始改革為后續(xù)改革劃定范圍的傾向(Arthur，1992)，形成很強的歷史慣性，以一種路徑依賴的方式緩慢演化，只對制度進行邊緣性的調(diào)整，積淀了牽制制度創(chuàng)新的傳統(tǒng)行政文化(管斌，2010)。著名的制度經(jīng)濟學家諾思認為，從家庭(聯(lián)產(chǎn))責任制開始，中國發(fā)展出一種信念結(jié)構(gòu)；這種信念結(jié)構(gòu)無須借助任何西方的標準處方就實現(xiàn)了經(jīng)濟的快速發(fā)展。然而，如果中國想繼續(xù)保持經(jīng)濟的快速發(fā)展，那么它必須在政治或經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中構(gòu)建力度空前的激勵體系，這可能需要建立那些更具西方適應性效率特征的制度(North，1999)。當前，我國改革進入深水區(qū)，與以往“摸著石頭過河”不同，通過在上?！跋仍嚒?，擺脫原來的路徑依賴；通過對接國際高標準規(guī)則，形成倒逼機制，探索出新的發(fā)展路徑。

2.探索經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的新模式。2008年國際金融危機爆發(fā)，經(jīng)濟陷入深度衰退，國際市場需求大幅下降。世界經(jīng)濟的大調(diào)整使我國發(fā)展的外部環(huán)境出現(xiàn)諸多新變化，機遇與挑戰(zhàn)的內(nèi)涵不同于以往。在目前的發(fā)展階段，我國面臨經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡，資源環(huán)境約束，消費需求疲軟，出口放緩等突出矛盾；要素成本低的優(yōu)勢逐步減弱，勞動力成本、土地等自然資源價格顯著上升，從長遠看，已很難依靠加大要素投入量維持經(jīng)濟持續(xù)增長。上海經(jīng)過連續(xù)16年GDP兩位數(shù)高速增長，GDP增長進入7% 左右的“7”時代，資源和環(huán)境的壓力達到了極限，社會生產(chǎn)的規(guī)模已經(jīng)逼近生產(chǎn)的可能性邊緣，實際生產(chǎn)的增長率已經(jīng)接近潛在的增長率。上海要贏得新優(yōu)勢，靠的是轉(zhuǎn)變競爭力發(fā)展模式，通過自貿(mào)試驗區(qū)建設，構(gòu)建面向未來的持續(xù)競爭力，同時，為中國應對TPP、TTIP的挑戰(zhàn)探索經(jīng)驗。

3.探索解決“先試”中難點問題的新經(jīng)驗。“先行先試”試什么?從國家戰(zhàn)略層面，要求“堅持以制度創(chuàng)新為核心，盡快形成一批可復制、可推廣的新制度”(姜錦銘，2014)。由于各地經(jīng)濟發(fā)展的稟賦條件不同，因此，上海自貿(mào)試驗區(qū)要具有更廣的視野，既要提煉可復制的制度成果，又要提供可推廣的實施方法。從現(xiàn)階段看，一些重要領(lǐng)域仍面臨諸多亟待突破的難點。例如，使市場在資源配置中起決定作用與加快服務型政府建設，轉(zhuǎn)變政府職能的邊界；平衡金融創(chuàng)新、金融開放與有效控制風險之間的關(guān)系；作為金融創(chuàng)新重要目標的人民幣資本項目可兌換、利率市場化、人民幣跨境使用等；著眼于服務企業(yè)，在試驗的基礎(chǔ)上取得經(jīng)驗，形成宏觀審慎管理體系；針對文化服務、商貿(mào)服務、社會服務等領(lǐng)域擴大開放，可能產(chǎn)生各種風險，建立適應高風險開放市場的監(jiān)管體系；是分步驟對接國際高標準制度規(guī)范還是整體推進；等等，都需要在上海自貿(mào)試驗區(qū)這塊試驗田“播下良種，精心耕作，精心管護，期待好收成，并且把培育良種的經(jīng)驗推廣開來”(胥會云，2014)。

三、上海自貿(mào)試驗區(qū)制度現(xiàn)狀及國際高標準制度的借鑒

從全球范圍看，自貿(mào)園區(qū)的發(fā)展已有數(shù)百年歷史。由于經(jīng)濟發(fā)展歷史縱深的差異，呈現(xiàn)兩類不同的發(fā)展戰(zhàn)略。歐洲、北美洲等發(fā)達國家和地區(qū)的自貿(mào)園區(qū)建立時間較早，如倫敦、鹿特丹、漢堡等，本國經(jīng)濟的市場化程度較高，因此這些國家和地區(qū)的自貿(mào)園區(qū)主要服務國家微觀層面的經(jīng)濟目標，例如提升就業(yè)、增加地區(qū)收入、恢復老舊工業(yè)區(qū)、維持和提升某一產(chǎn)業(yè)的競爭力等。20世紀70年代以后，特別是受空港經(jīng)濟的驅(qū)動，全球自貿(mào)園區(qū)進入快速發(fā)展期。亞洲、非洲和南美洲許多新興市場國家建立的自貿(mào)園區(qū)，如新加坡、釜山、迪拜等，不僅要實現(xiàn)一些微觀經(jīng)濟目標，還承載了許多國家層面宏觀的經(jīng)濟戰(zhàn)略、政治目標，包括擴大就業(yè)、提高外匯儲備、吸引國外投資、學習技術(shù)管理經(jīng)驗、實現(xiàn)部分產(chǎn)業(yè)的工業(yè)化升級改造、實施出口導向型經(jīng)濟戰(zhàn)略、結(jié)構(gòu)升級改革等。在經(jīng)濟全球化的背景下，宏觀和微觀層面的發(fā)展方向趨于融合。國際自貿(mào)園區(qū)已積累了成熟的經(jīng)驗，大致可以歸納為：穩(wěn)定的政策環(huán)境，透明高效的法律制度，注重運用市場力量，政府的支持和便捷的行政手續(xù)，貨幣自由兌換，聚焦現(xiàn)代服務業(yè)和信息技術(shù)發(fā)展。上海自貿(mào)試驗區(qū)不同于發(fā)達國家傳統(tǒng)的自貿(mào)園區(qū)，也不完全類似于新興市場的自貿(mào)園區(qū)，屬于不發(fā)達國家中發(fā)達城市的自貿(mào)園區(qū)。其重點是“試驗”，關(guān)注經(jīng)濟全球化如何與國際接軌，探索在全球一體化背景下開放型經(jīng)濟新的制度體系、新的管理機制(趙曉雷，2014)。因此，國際自貿(mào)園區(qū)制度創(chuàng)新的價值取向、法理依據(jù)、成熟經(jīng)驗都值得上海自貿(mào)試驗區(qū)借鑒。

(一)市場準入方面

市場準入制度的核心是形成公平、公正、有序的市場競爭秩序，以保護市場交易安全與秩序。投資自由是市場準入的基礎(chǔ)，因此，開放寬松的外資準入制度是自貿(mào)園區(qū)實現(xiàn)“投資自由”的重要前提，也是其開放度和自由度的重要體現(xiàn)。2013年，比照國際貿(mào)易協(xié)議中的制度安排，上海自貿(mào)園區(qū)公布了我國首份負面清單，秉持 “法不禁止即可為”的市場管理理念，率先實施外商投資備案管理制度，大幅提高了外商投資便捷性。2014年7月1日，“2014版負面清單”在滬發(fā)布。與2013版相比，清單里的特別管理措施由原來的190條調(diào)整為139條，“瘦身”幅度高達26.8%。推出進一步擴大開放的“新31條”措施，政府管理透明度進一步增加，負面清單管理模式基本達到了預期目標。同時，上海自貿(mào)試驗區(qū)積極探索外資安全審查篩選制度，建立健全反壟斷審查機制，簡化流程，促進誠信體系建設，改年檢制為年報公示制，變企業(yè)向政府負責為向社會負責，并取得了階段性成果。然而，與國際自貿(mào)園區(qū)高標準市場準入制度相比，仍然存在不足：一是以負面清單為核心的市場準入制度的開放程度有待提高。例如，2012年生效的美國與盧旺達簽訂的雙邊投資協(xié)定中，負面清單僅包含22條管理措施。二是在國家安全審查、反壟斷方面，還沒有推出實質(zhì)性、可操作的制度。三是行業(yè)開放力度還有待進一步提高。

表1 上海自貿(mào)試驗區(qū)借鑒國際高標準市場準入制度現(xiàn)狀

資料來源：作者根據(jù)網(wǎng)絡公開資料和實地調(diào)研整理得到。

(二)財稅制度方面

具有國際競爭力的財稅制度是自貿(mào)園區(qū)的基本特征和通行慣例，也是其吸引國外投資、促進跨國貿(mào)易的主要優(yōu)勢。從國際自貿(mào)園區(qū)看，激勵性財稅制度是園區(qū)發(fā)展的核心制度，一般遵循“境內(nèi)關(guān)外、平等對待、低稅負擔、屬地管理”四項原則，涉及免稅、緩稅、退稅政策，提升了園區(qū)企業(yè)在國際貿(mào)易中的競爭力。上海自貿(mào)試驗區(qū)綜合了原有外高橋、洋山港、浦東機場等園區(qū)的稅收制度，還吸納了國內(nèi)其他經(jīng)濟特區(qū)的稅收政策，在所得稅減免和關(guān)稅減免方面實現(xiàn)了制度性的突破。在成立初期，試驗區(qū)推出了涵蓋7項明確實行的稅收政策和2項探索實行的稅收政策的“7+2”稅收政策體系，涉及前者非貨幣性資產(chǎn)對外投資、股權(quán)激勵、融資租賃出口退稅試點、進口環(huán)節(jié)增值稅等方面。但與國際主要自貿(mào)園區(qū)相比，上海自貿(mào)試驗區(qū)稅收制度激勵幅度較低。區(qū)內(nèi)企業(yè)所得稅、流轉(zhuǎn)稅稅負與園區(qū)外同類型企業(yè)相比并無明顯優(yōu)勢；在諸如服務貿(mào)易、融資活動等特殊領(lǐng)域，尚缺乏明確的稅收制度安排；特別是對金融創(chuàng)新活動的基礎(chǔ)性支持不足，仍有較大提升空間。

表2 上海自貿(mào)試驗區(qū)借鑒國際高標準財稅制度現(xiàn)狀

資料來源：作者根據(jù)網(wǎng)絡公開資料和實地調(diào)研整理得到。

(三)金融外匯管理方面

國際成熟的自貿(mào)園區(qū)實行寬松、自由、開放的外匯管理制度和金融安排，其核心為“離岸金融+自由兌換”。這主要體現(xiàn)在寬松的外匯管制，采取資金自由進出、外匯自由兌換、外匯結(jié)算便利的外匯管理方式，在資本項目開放、外匯賬戶設立、收付匯便利、離岸支付結(jié)算等方面提供外匯便利。這些制度提升了企業(yè)運營的便利性，最大限度地降低匯兌風險給外商投資帶來的成本。上海自貿(mào)園區(qū)自掛牌以來，中國人民銀行等國家監(jiān)管機構(gòu)先后出臺了51條金融支持試驗區(qū)建設的政策措施，央行又相繼出臺了5個實施細則。2014年3月25日，上海自貿(mào)試驗區(qū)圍繞“存、貸、匯、投”等服務領(lǐng)域發(fā)布了九大創(chuàng)新案例，已在存款利率市場化、企業(yè)融資、支付結(jié)算、資金管理創(chuàng)新、對外直接投資、金融機構(gòu)集聚六個方面實現(xiàn)創(chuàng)新。2014年6月18日經(jīng)央行上?？偛框炇?，浦發(fā)銀行、中國銀行等5家銀行實現(xiàn)了開立自由貿(mào)易賬戶功能，自貿(mào)區(qū)分賬核算體系正式落地，利率、匯率實現(xiàn)初步市場化嘗試，小額外幣存款利率放開已于6月27日起推廣到整個上海。但另一方面，除了存款利率市場化、支付結(jié)算有了具體制度安排，其余四個方面尚停留在制度探索階段，對外資企業(yè)經(jīng)營性外匯管制依然沒有放松。特別是在促進總部經(jīng)濟發(fā)展方面，支持政策匱乏。對外籍員工工資薪金的支付制度、總部運營的稅收優(yōu)惠制度、外資股權(quán)投資的財稅優(yōu)惠制度，均無政策安排，相比國際其他自貿(mào)園區(qū)無明顯競爭優(yōu)勢，嚴重制約了國際企業(yè)綜合型總部落戶試驗區(qū)。

表3 上海自貿(mào)試驗區(qū)借鑒國際高標準金融外匯制度現(xiàn)狀

資料來源：作者根據(jù)網(wǎng)絡公開資料和實地調(diào)研整理得到。

(四)貿(mào)易便利方面

國際貿(mào)易是一國自貿(mào)園區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)。簡化和協(xié)調(diào)貿(mào)易程序，加速要素跨境的流動，為自貿(mào)園區(qū)內(nèi)的貿(mào)易活動創(chuàng)造了一個便利、協(xié)調(diào)、透明的環(huán)境，是國際通行的做法。上海自貿(mào)試驗區(qū)推出了一批貿(mào)易便利化措施，其核心思想是提高貿(mào)易活動自由度，構(gòu)建高效便捷的貨物進出管理機制，貨物清關(guān)效率大幅提升。據(jù)測算，新模式下企業(yè)貨物入?yún)^(qū)通關(guān)時間可縮短2～3天，物流成本平均減少10%。同時，上海自貿(mào)試驗區(qū)積極創(chuàng)新貨物管理制度，培育多種新型貿(mào)易業(yè)態(tài)。上海海關(guān)、出入境檢驗檢疫局出臺了40余項措施，積極探索以“貨物狀態(tài)、分類監(jiān)管”為導向的貨物貿(mào)易監(jiān)管方式，率先試行商品檢驗原產(chǎn)地證書轉(zhuǎn)簽服務，構(gòu)建科學化、系統(tǒng)化、便捷化的貨物貿(mào)易監(jiān)管體系。2014年7月1日，上海海關(guān)進一步推出四項涉及企業(yè)管理方面的改革措施：企業(yè)注冊登記改革、海關(guān)“經(jīng)認證的經(jīng)營者”互認、企業(yè)協(xié)調(diào)員時點和企業(yè)信用信息公開。2014年7月7日，國稅總局推出了針對上海自貿(mào)試驗區(qū)的“辦稅一網(wǎng)通”，涵蓋10項創(chuàng)新稅收服務措施，以信息技術(shù)為依托，為市場主體搭建了便捷、優(yōu)質(zhì)、高效的現(xiàn)代化稅收服務“通道”。同時，集融資、保險、咨詢等功能于一體的自貿(mào)區(qū)境外投資服務平臺也于7月上線試運營?？傮w來看，上海自貿(mào)試驗區(qū)貿(mào)易便利化的創(chuàng)新措施比較到位，基本對接國際自貿(mào)園區(qū)高標準制度。

表4 上海自貿(mào)試驗區(qū)借鑒國際高標準貿(mào)易便利制度現(xiàn)狀

資料來源：作者根據(jù)網(wǎng)絡公開資料和實地調(diào)研整理得到。

(五)法律法規(guī)方面

從國際自貿(mào)園區(qū)的經(jīng)驗來看，注重立法先行，強調(diào)“境內(nèi)關(guān)外、流動自由”的立法理念，將所實行的經(jīng)濟政策以法律形式固定下來，是自貿(mào)園區(qū)有序、平穩(wěn)發(fā)展的重要保障。上海自貿(mào)試驗區(qū)也在相同方向上做出努力。在國家層面，暫停了三部法律在上海自貿(mào)試驗區(qū)的實施，隨后又終止了32條行政審批措施，各部委相繼出臺支持性政策。在地方層面，2013年9月以來，上海出臺并實施《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)管理辦法》和相應的政策措施，調(diào)整了一批地方性法規(guī)。2014年4月29日，上海市第一中級人民法院發(fā)布了《涉中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)案件審判指引》。5月1日起國內(nèi)首部自貿(mào)園區(qū)仲裁規(guī)則——《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)仲裁規(guī)則》開始實施，這部自由園區(qū)仲裁規(guī)則與國際商事規(guī)則相接軌，是構(gòu)建法制化商事環(huán)境的重要舉措。《上海自貿(mào)試驗區(qū)管理條例》已經(jīng)過上海人大兩次審議，將為試驗區(qū)制度創(chuàng)新提供了法律保障。但從國際通行做法看，上海自貿(mào)試驗區(qū)還需要在國家層面制定一部類似美國《對外貿(mào)易區(qū)法案》且具有較高法律效力的法規(guī)，并籌建國家層面的主管機構(gòu)，從國家層面進行自貿(mào)試驗區(qū)的頂層設計。

表5 上海自貿(mào)試驗區(qū)借鑒國際高標準法律法規(guī)制度現(xiàn)狀

資料來源：作者根據(jù)網(wǎng)絡公開資料和實地調(diào)研整理得到。

綜上分析，上海自貿(mào)試驗區(qū)運行近一年來，圍繞加快政府職能轉(zhuǎn)變、探索管理模式創(chuàng)新、促進貿(mào)易和投資便利化的國家戰(zhàn)略，實施了一批改革措施，落實了一批開放舉措，在市場準入、貿(mào)易便利化、法律法規(guī)方面制度創(chuàng)新取得了階段性成果，形成了與國際投資、貿(mào)易通行規(guī)則相適應基本制度框架的雛形。但在財稅制度和金融外匯管理方面，推進比較謹慎，有所突破，改革幅度較小，尚未形成具有普遍意義的成果。對比國際高標準規(guī)則，上海自貿(mào)試驗區(qū)制度安排依然存在較大的探索空間，需要挖掘我們的優(yōu)勢，在風險可控的情況下進行深層次制度創(chuàng)新。

四、上海自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的原則和主要路徑

(一)自貿(mào)園區(qū)制度創(chuàng)新的原則

從宏觀的體制視角轉(zhuǎn)為微觀化的制度創(chuàng)新，需遵循反映自貿(mào)試驗區(qū)制度基本規(guī)律的原則：一是集成優(yōu)化原則。制度之間的互補性是中國改革成功的因素之一(Lewis和Litai，2003)。一種制度安排的功能會強化另外一些相關(guān)制度的功能，從而產(chǎn)生一種功能放大的協(xié)同效應。上海自貿(mào)試驗區(qū)建設沒有“政策洼地”，而是通過制度之間互補性與優(yōu)勢的耦合產(chǎn)生新的質(zhì)變。依靠區(qū)位優(yōu)勢、高端服務優(yōu)勢和先進制造產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢，形成新的替代優(yōu)勢。二是激勵相容原則。市場經(jīng)濟是不同利益主體間多方博弈經(jīng)濟。評估自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的一個重要方面就是看它是否激勵相容，形成不同利益主體間良性博弈，用制度化的方式激勵創(chuàng)新與競爭，容納沖突，平衡各類矛盾。三是有限目標原則。資源的有限性是制定有限目標的基礎(chǔ)。在自貿(mào)試驗區(qū)建設中同樣存在資源有限性的約束，從而也有一個有限資源擇優(yōu)利用的問題。為此，在制度創(chuàng)新上必須有所取舍，將有限的資源投入到?jīng)Q定性的機會上，形成局部優(yōu)勢，而不追求建立“全面優(yōu)勢”。

(二)自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的主要路徑

國際上成功的自貿(mào)園區(qū)都得益于兩大互補因素，即制度創(chuàng)新與政府支持。發(fā)揮政府的主導作用是制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。上海從1843年開埠以來，對外貿(mào)易已經(jīng)歷了170多年，長期位于我國的外貿(mào)中心，具有深厚的歷史積淀。黨的十四大提出“開發(fā)開放浦東”、“要把上海建成國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易中心之一”，上海又有了改革開放新的實踐。上海的特點是發(fā)展歷史長、國際化程度高、對相應資源的配置能力較強。此外，上海的開放型經(jīng)濟規(guī)模大，擁有先進的海港、空港，商業(yè)環(huán)境、法制環(huán)境處于全國領(lǐng)先地位。因此，上?？梢栽趯訃H貿(mào)易新規(guī)則和政府職能轉(zhuǎn)變兩個重要領(lǐng)域，實現(xiàn)更高起點上的創(chuàng)新。

1.在深入對接國際貿(mào)易新規(guī)則中實現(xiàn)制度創(chuàng)新?！吨袊?上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》中明確，上海自貿(mào)試驗區(qū)要“率先建立符合國際化和法制化要求的跨境投資和貿(mào)易規(guī)則體系”。國際現(xiàn)代自貿(mào)園區(qū)制度基礎(chǔ)可概括為“三自由，一保障”：貨物進出自由、投資自由、金融自由，法律法規(guī)保障。這些已成為發(fā)達國家經(jīng)濟運行的基本制度。從現(xiàn)狀看，我國不僅與國際貿(mào)易自由化成熟的基礎(chǔ)制度有差距，如金融自由、貨物進出自由等，而且在涵蓋農(nóng)業(yè)、勞工標準、競爭中立、政府采購、綠色發(fā)展、知識產(chǎn)權(quán)、服務貿(mào)易等“21世紀新領(lǐng)域”與國際新規(guī)則的差距更大。從國際多邊關(guān)貿(mào)協(xié)定談判的趨勢看，國際貿(mào)易新規(guī)則是一個龐大的制度體系，包括貨物貿(mào)易、服務貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)三大領(lǐng)域。每一個領(lǐng)域又包含繁雜的協(xié)議、規(guī)則。當前，各領(lǐng)域都醞釀著新的突破，主要是：增進服務貿(mào)易市場準入；加強以規(guī)則為基礎(chǔ)的投資；消除所有的貿(mào)易關(guān)稅；解決非貿(mào)易關(guān)稅問題，包括阻礙農(nóng)產(chǎn)品流動的貿(mào)易壁壘；通過加強兼容性、透明度與合作，大量減少監(jiān)管與標準方面的差異，同時維持衛(wèi)生、安全、環(huán)保方面的高標準；等等。我們不僅要看到原有制度和政策上的突破的程度，更重要的是以國際新規(guī)則的視野，反觀我們在國際貿(mào)易自由化制度安排上的位勢差異。

因此，上海自貿(mào)試驗區(qū)要主動迎接國際貿(mào)易自由化諸方面挑戰(zhàn)，積極與全球經(jīng)濟自由化接軌，向跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議(TPP)靠近，充分借鑒國際自貿(mào)園區(qū)的先進制度體系，為日后全面參與建立高標準國際貿(mào)易規(guī)則積累經(jīng)驗。具體而言，上海自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的主要路徑要在四個領(lǐng)域八個方面對接國際新規(guī)則。四個領(lǐng)域包括：投資領(lǐng)域、金融領(lǐng)域、貿(mào)易方式轉(zhuǎn)變、相關(guān)配套改革(稅收、外匯、海關(guān)、工商政策)。八個方面包括：一是“境內(nèi)關(guān)外”的海關(guān)監(jiān)管制度；二是接軌國際的服務貿(mào)易管理制度；三是基于負面清單管理的外資準入制度；四是高效規(guī)范的投資管理制度；五是風險可控的外匯管理制度；六是與市場全球化金融業(yè)務相適應的金融制度；七是符合國際慣例的稅收管理制度；八是與國際規(guī)則相適應的法律制度。最終目標是形成一套完整的可復制、可推廣的自貿(mào)試驗區(qū)制度框架。

2.在轉(zhuǎn)變政府職能中實現(xiàn)制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新與組織轉(zhuǎn)型是緊密相連的(Selznick，1996)。任何制度創(chuàng)新過程都要求對組織的制度安排做出相應調(diào)整。上海自貿(mào)試驗區(qū)的建設過程是加快政府轉(zhuǎn)變職能的過程，也是一場政府的“自我革命”，不僅需要勇氣，更需要從外界引進新的思想和觀念。具體而言，政府職能的轉(zhuǎn)變發(fā)生于兩個維度：

(1)政府職能實現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)變。整體而言，我國政府直接配置資源的范圍仍然過大，對微觀經(jīng)濟主體的干預仍然較多，公共服務供給仍然不足。因此，需要通過制度創(chuàng)新來約束政府權(quán)力和規(guī)范行政行為：一是處理好政府與市場的關(guān)系。這包括：按照市場經(jīng)濟的要求，厘清政府與市場的邊界；進一步簡政放權(quán)，按價值規(guī)律、供求規(guī)律和競爭規(guī)律制定完備的市場規(guī)則；由企業(yè)創(chuàng)新行為去拓展市場，而不是依靠行政指令去營造激勵企業(yè)的環(huán)境。在成熟的市場經(jīng)濟中，主要是市場的“無形之手”在配置資源，對中國這樣的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟，還需要政府這只“有形之手”發(fā)揮作用。但是應當以“市場失靈”作為政府行為的邊界，注重發(fā)揮政府的投入與引導作用，為企業(yè)、社會提供經(jīng)濟性公共服務。二是創(chuàng)新政府行政管理方式。要不斷完善“負面清單”管理模式，簡化不必要的行政審批，構(gòu)建標準明確、程序嚴密、制約有效、權(quán)責分明的政府行政管理體系。提高行政透明度，完善體現(xiàn)投資者參與、符合國際規(guī)則的信息公開機制，改變帶有部門利益和行政壟斷的觀念，消除帶有傳統(tǒng)體制烙印的行政干預，減少政府干預對市場機制的損傷，最終形成政府管理與市場調(diào)節(jié)的均衡機制。同時，努力提高信息資源管理效率，實現(xiàn)管理數(shù)據(jù)標準化、智能化、自動化，對政府事務的處理流程進行優(yōu)化再造。

(2)政府監(jiān)管體系的構(gòu)建。國際經(jīng)合組織認為，監(jiān)管政策與貨幣或財政政策一樣，是政府政策體系中不可或缺的組成部分(OECD，2009；袁訓國和陳偉，2005)。上海自貿(mào)試驗區(qū)是政府監(jiān)管的特殊范疇，既要符合政府監(jiān)管的一般特點，又要結(jié)合自貿(mào)園區(qū)“境內(nèi)關(guān)外”的特殊要求，構(gòu)建監(jiān)管體系框架。具體應從以下幾方面著手：

一是轉(zhuǎn)變管理理念，建立協(xié)同監(jiān)管與服務體系，加強事中事后監(jiān)管。上海正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過渡期，計劃經(jīng)濟的管理模式對目前監(jiān)管方式依然存在重大的影響，其表現(xiàn)就是注重事前審批及事前監(jiān)管，輕視事中事后監(jiān)管，已經(jīng)很難適應經(jīng)濟全球化發(fā)展的要求。在西方發(fā)達國家，政府干預的對象是市場功能充分發(fā)揮的成熟市場經(jīng)濟，而在我國市場經(jīng)濟尚未得到充分發(fā)展，許多領(lǐng)域還受到過去計劃經(jīng)濟體制的影響。因此，政府需要參照國際條約、公約、協(xié)議以及通行慣例與技術(shù)標準，形成市場自為自治基礎(chǔ)上的集監(jiān)管與服務于一體的、基于多方面因素的綜合協(xié)作監(jiān)管制度。

二是構(gòu)建完備的監(jiān)管法律政策工具體系。通過國家法律、部委政策和上海的配套措施，建立統(tǒng)一的法律法規(guī)框架，為監(jiān)管體系提供明晰的法律政策支持。因此，需要界定政府與市場的邊界，形成統(tǒng)一的維護市場競爭的理念，根據(jù)不同的監(jiān)管目標決定對市場的干預程度，確定使用相應的監(jiān)管法律政策工具。采用國際自貿(mào)園區(qū)公認的監(jiān)管標準，營造各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護的體制環(huán)境，由我國現(xiàn)行的行政性監(jiān)管向國際通行的法治化監(jiān)管轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)質(zhì)的創(chuàng)新。

三是建立監(jiān)管影響評估體系。我國現(xiàn)有的行政法規(guī)不少，監(jiān)管也不能說不嚴，為何監(jiān)管效率不高？關(guān)鍵缺少監(jiān)管影響評估分析這個程序，分析監(jiān)管對經(jīng)濟、社會和環(huán)境的影響。監(jiān)管需要支付成本，更要產(chǎn)生收益，增加公共福利，避免監(jiān)管過度或者監(jiān)管不足(Gouldson和Murphy，2013)。監(jiān)管影響評估不僅是一種政策評估與分析工具，也是一種政策協(xié)調(diào)工具(王蕾，2012)。通過分析監(jiān)管政策對經(jīng)濟、社會和環(huán)境的影響，實現(xiàn)監(jiān)管機構(gòu)與相關(guān)利益群體間的交流與溝通，形成信息“反饋”機制，合理評價政府監(jiān)管績效，為完善監(jiān)管體制提供事實依據(jù)。監(jiān)管影響評估過程，也是監(jiān)管機構(gòu)與相關(guān)利益群體間不斷妥協(xié)、達成共識的過程，從機制上阻止在既得利益集團壓力下形成的非理性決策，營造公開、公平、公正的社會環(huán)境。因此，上海自貿(mào)試驗區(qū)需要率先建立政府監(jiān)管的成本—收益分析程序，對監(jiān)管績效做出合理評價，將政府監(jiān)管措施建立在科學量化的基礎(chǔ)上，為不斷完善監(jiān)管體制提供事實依據(jù)。

五、結(jié) 論

上海自貿(mào)試驗區(qū)設立至今將近一年，聚焦國家戰(zhàn)略，圍繞創(chuàng)新與國際通行規(guī)則相銜接的基本制度體系和政府監(jiān)管體系兩個關(guān)鍵領(lǐng)域，已經(jīng)在形成更加開放透明的投資環(huán)境、提高貿(mào)易便利化水平、推進金融制度創(chuàng)新、深化政府管理改革等方面取得了積極成效，累計新設企業(yè)已突破1萬家，初步形成近40項“可復制、可推廣”的創(chuàng)新事項中，有三分之一已經(jīng)輻射全國，溢出效應逐步顯現(xiàn)，獲得了市場主體的廣泛認同。首先，借鑒制度創(chuàng)新相關(guān)理論，本文探討了上海自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新面臨的緊迫性。其次，系統(tǒng)評估了上海自貿(mào)試驗區(qū)成立以來在市場準入、財稅制度、金融外匯、貿(mào)易便利和法律法規(guī)這五方面的制度創(chuàng)新現(xiàn)狀。通過對接國際自由貿(mào)易園區(qū)高標準制度發(fā)現(xiàn)，試驗區(qū)在市場準入、貿(mào)易便利化、法律法規(guī)方面取得了階段性成果，形成了與國際投資、貿(mào)易通行規(guī)則相適應的基本制度框架。但在財稅制度和金融外匯管理方面，推進比較謹慎，有所突破，改革幅度較小，仍有進一步優(yōu)化的空間。這表明，上海自貿(mào)試驗區(qū)現(xiàn)階段制度創(chuàng)新集中體現(xiàn)在簡政放權(quán)、簡化監(jiān)管程序等淺層次領(lǐng)域。但在深層次領(lǐng)域還受到了我國現(xiàn)有行政管理體制的制約。再次，綜合上述分析，本文認為上海自貿(mào)試驗區(qū)需要遵循集成優(yōu)化、激勵相容和有限目標的創(chuàng)新原則，在深入對接國際貿(mào)易新規(guī)則和轉(zhuǎn)變政府職能中，著力實現(xiàn)政府角色的重新定位和職能轉(zhuǎn)變，按照市場經(jīng)濟的要求厘清和理順政府與市場、政府與社會之間的關(guān)系，塑造良好的思想觀念，營造合理的制度環(huán)境，助力上海自貿(mào)試驗區(qū)深層次制度創(chuàng)新的有序推進。

上海自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新，是一個面對國際、國內(nèi)兩種制度體系的“過渡帶”，或者說是一個制度變遷的“跳躍帶”。在這一過程，政府與市場、經(jīng)濟與社會、國際規(guī)則與我國制度強烈的對比、交匯與融合，是經(jīng)濟制度變革與創(chuàng)新最敏感、最活躍的領(lǐng)域。設立上海自貿(mào)試驗區(qū)，不是引進幾項國際規(guī)則，它蘊含著政治、經(jīng)濟、社會、文化多個層面的制度變革，其復雜程度、艱巨程度比我國改革開放初期面臨的環(huán)境更為嚴峻。當前，自貿(mào)試驗區(qū)深層改革的各項探索仍在路上，制度創(chuàng)新要以國家戰(zhàn)略的大方向作為引領(lǐng)，聚焦重點，在不發(fā)生系統(tǒng)性風險的前提下有序推進，由一個點、一個領(lǐng)域的改革突破，帶動一系列制度創(chuàng)新。要在擴大開放中推進體制改革，在培育功能中促進政策創(chuàng)新，推廣具有可示范、可操作的案例?？梢哉f，經(jīng)濟體制沒有固定模式，制度創(chuàng)新沒有標準道路，上海自貿(mào)試驗區(qū)各項制度創(chuàng)新都是基于實踐的創(chuàng)造。這就要求我們借鑒國際成熟經(jīng)驗，結(jié)合上海的綜合優(yōu)勢和特點，探索出實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變的模式，探索“中國特色”的經(jīng)驗，在“可復制、可推廣”的制度創(chuàng)新中，挖掘帶有某種普適意義的新的理論，深化對市場經(jīng)濟規(guī)律的認識。

[1]Arthur W B.On learning and adaptation in the economy[M].Institute for Economic Research,Queen’s University,1992.

[2]Furubotn E G and Richter R.Institutions and economic theory:The contribution of the new institutional economics[M].University of Michigan Press,2005.

[3]Gouldson A and Murphy J.Regulatory realities:The implementation and impact of industrial environmental regulation[M].Routledge,2013.

[4]Lewis J W and Litai X.Social change and political reform in China:Meeting the challenge of success[J].The China Quarterly,2003,176:926-942.

[5]North D C.Understanding the process of economic change[M].London:Institute of Economic Affairs,1999.

[6]OECD.Reviews of regulatory reform,regulatory impact analysis—A tool for policy coherence[R].OECD Publications,2009.

[7]Selznick P.Institutionalism：“Old” and “new”[J].Administrative Science Quarterly,1996:270-277.

[8]葛荃.制度創(chuàng)新抑或理念更新——社會轉(zhuǎn)型期改善民生問題的行政文化思考[J].社會科學研究,2012 (1):56-61.

[9]管斌.混沌與秩序:市場化政府經(jīng)濟行為的中國式建構(gòu)[M].北京：北京大學出版社,2010.

[10]姜錦銘.推進上海自由貿(mào)易試驗區(qū)建設，加強和創(chuàng)新特大城市社會治理[N].新華每日電訊，2014-03-06.

[11]江若塵等.全球100個自由貿(mào)易區(qū)概覽[M].上海：上海財經(jīng)大學出版社,2013.

[12]林毅夫等.論中國經(jīng)濟改革的漸進式道路[J].經(jīng)濟研究,1993(9):1949-1983.

[13]盧現(xiàn)祥.加入WTO后我國制度變遷的新趨勢[J].當代財經(jīng),2002(10):3-7.

[14]任保平,郭晗.新增長紅利時代我國大國發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型[J].人文雜志,2013 (9):30-37.

[15]趙曉雷等.贏在自貿(mào)區(qū)：尋找改革紅利時代的財富與機遇[M].北京：北京大學出版社,2014.

[16]孫元欣等.2014中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)發(fā)展研究報告[M].上海：上海財經(jīng)大學出版社,2014.

[17]孫代堯.從漸進改革到協(xié)調(diào)改革——一種制度演進視角的分析[J].遼寧大學學報:哲學社會科學版,2008,35(1):11-15.

[18]孫景宇.如何理解轉(zhuǎn)型國家的制度變遷——對相關(guān)研究的一個總體評價[J].江蘇社會科學,2009(4):83-88.

[19]王蕾.政府監(jiān)管政策績效評估分析——以經(jīng)濟合作與發(fā)展組織國家為例[J].甘肅行政學院學報,2009(5):80-86.

[20]王濤生等.制度創(chuàng)新影響區(qū)域產(chǎn)業(yè)競爭力優(yōu)勢機理與實證研究[M].北京：經(jīng)濟出版社，2010.

[21]胥會云.習近平定調(diào)上海使命 期待自貿(mào)區(qū)好收成[N].第一財經(jīng)日報，2014-05-26.

[22]袁訓國,陳偉.OECD 國家的監(jiān)管體制改革[J].經(jīng)濟研究參考,2005,(68):14-18.

[23]張其佐.美國加速推動建立TPP和TTIP：動因何在？影響何在?[N].光明日報，2013-06-12.

[24]趙曉雷.國家戰(zhàn)略：上海自貿(mào)試驗區(qū)的歷史使命[N].文匯報，2014-06-16.