劉菁，時(shí)立榮

(1.北京科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院，北京100083；2.北京科技大學(xué)文法學(xué)院，北京100083)

我國殘疾人口數(shù)量龐大，其中很多是有一定的勞動能力的，以新疆維吾爾自治區(qū)1988年的情況為例，15歲及15歲以上殘疾人數(shù)共924人,其中有勞動能力的356人,有部分勞動能力的397人,喪失勞動能力的171人。有勞動能力或部分勞動能力殘疾人數(shù)合計(jì)753人,在業(yè)殘疾人數(shù)466人，在業(yè)殘疾人數(shù)占有勞動能力或部分勞動能力的比重為61.89%,還有38.11%的人不在業(yè)[1]。福利企業(yè)的發(fā)展壯大依賴于國家的支持和鼓勵(lì)政策，尤其是稅收優(yōu)惠方面的政策。建國以來，我國的稅制改革的發(fā)展大致跟我國經(jīng)歷的幾個(gè)經(jīng)濟(jì)時(shí)期是基本吻合的，即建國初期、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期和改革開放后這三個(gè)時(shí)期。我國建國以來的五次重大稅制改革的內(nèi)容和成果[2]，見表1。

表1 建國以來我國五次重大稅制改革的內(nèi)容及成果

一、福利企業(yè)確立初期的優(yōu)惠政策

1957年內(nèi)務(wù)部、財(cái)政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于城市烈軍屬、軍屬和貧民生產(chǎn)單位稅收減免和貸款輔助問題的聯(lián)合通知》是第一部關(guān)于福利生產(chǎn)單位的稅收優(yōu)惠的政策性文件。同年發(fā)布的《關(guān)于解決烈屬、軍屬、殘廢軍人、貧民生產(chǎn)原料困難問題的聯(lián)合通知》中，針對福利生產(chǎn)單位的原材料供應(yīng)不足問題給予了規(guī)定，督導(dǎo)地方各相關(guān)部門給予必要的支持，對原材料供應(yīng)和產(chǎn)品銷量問題進(jìn)行合理的統(tǒng)籌安排。并于1979年發(fā)布《關(guān)于切實(shí)安排好民政部門社會福利生產(chǎn)單位產(chǎn)供銷計(jì)劃的通知》也針對福利企業(yè)的產(chǎn)供銷問題進(jìn)行了規(guī)定[3]。

1978年重新設(shè)立民政部后，國家為福利企業(yè)在稅收減免、計(jì)劃管理和貸款等方面都給予了相應(yīng)的政策保護(hù)[4]。1981年發(fā)布的國務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部《關(guān)于保護(hù)和扶持社會福利生產(chǎn)的請示報(bào)告的通知》，規(guī)定各地將福利生產(chǎn)納入地方經(jīng)濟(jì)調(diào)整計(jì)劃，能不關(guān)停的福利生產(chǎn)單位盡量不要關(guān)停；適合殘疾人生產(chǎn)的產(chǎn)品，其他部門給予讓步，優(yōu)先解決福利生產(chǎn)單位。值得注意的是，該通知規(guī)定，在經(jīng)濟(jì)調(diào)整過程中不能適應(yīng)市場的福利生產(chǎn)單位，必須關(guān)停的，要保證職工工資照發(fā)，不能使其失業(yè)，并對這些職工進(jìn)行培訓(xùn)和技術(shù)深造，體現(xiàn)了黨和政府對殘疾人生活的關(guān)心和照顧。

二、財(cái)政“利改稅”后的優(yōu)惠政策

1983—1984年我國分別進(jìn)行了第一步和第二步的利改稅，國務(wù)院決定在全國實(shí)行國營企業(yè)“利改稅”①即，將國營企業(yè)向國家上繳利潤的制度改為繳納企業(yè)所得稅，并實(shí)行工商稅制改革。，適應(yīng)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期經(jīng)濟(jì)體制的要求。

1984年民政部印發(fā)財(cái)政部《關(guān)于對民政部門舉辦的社會福利生產(chǎn)單位免征稅問題的通知》，分別對福利企業(yè)的有關(guān)產(chǎn)品稅、增值稅和營業(yè)稅問題進(jìn)行了規(guī)定，經(jīng)過整理具體見表2。

表2 《關(guān)于對民政部門舉辦的社會福利生產(chǎn)單位免征稅問題的通知》的免稅情況

1990年國稅總局發(fā)布《關(guān)于民政部門舉辦的社會福利生產(chǎn)單位的征免稅問題的通知》[5]，對福利生產(chǎn)單位的稅收征免問題進(jìn)行了規(guī)定，經(jīng)過整理具體如表3所示。

表3 《關(guān)于民政部門舉辦的社會福利生產(chǎn)單位的征免稅問題的通知》的征免稅情況

通過與1984年的《關(guān)于對民政部門舉辦的社會福利生產(chǎn)單位免征稅問題的通知》的比較可以看出，1990年增加了超過10%但未達(dá)到35%的和街道辦的非中途轉(zhuǎn)辦的集體性質(zhì)的社會福利生產(chǎn)單位。國家進(jìn)行產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整，對嚴(yán)格控制銷售生產(chǎn)的30種產(chǎn)品和“八小”④國務(wù)院辦公廳國辦發(fā)〔1989〕1號文件規(guī)定，“八小”企業(yè)指：小毛紡廠、小棉紡廠、小絲織廠、小煉油廠、小油漆廠、小軋材廠、小煙廠、小酒廠；嚴(yán)格控制的30種特殊消費(fèi)品、長線產(chǎn)品包括：煙、酒、鞭炮、焰火、鐘、表、自行車、縫紉機(jī)、電風(fēng)扇、電冰箱、摩托車、洗衣機(jī)、吸塵器、空調(diào)器、電子琴、鋼琴、電視機(jī)、錄音機(jī)、放音機(jī)、錄像機(jī)、電子游戲機(jī)、易拉罐及易拉罐飲料、鋁合金門窗及建筑裝飾材料、電度表、糖精、粘土磚瓦、化妝品、護(hù)膚護(hù)發(fā)品、焚化品。企業(yè)實(shí)行一定的控制，但對在1989年1月1日以前的生產(chǎn)銷售這些產(chǎn)品的福利生產(chǎn)企業(yè)以三年的緩沖期。充分體現(xiàn)了國家對福利企業(yè)的關(guān)心和照顧。

1992年民政部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)社會福利生產(chǎn)管理工作的決定》，在肯定福利企業(yè)的巨大作用的同時(shí)，也正視了外部環(huán)境的巨大改變。為了加強(qiáng)管理，并使福利企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的社會主義商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，各地民政部門推行政企分開。但在產(chǎn)供銷方面依然優(yōu)先供給福利企業(yè)需要的原材料。同時(shí)給予貸款優(yōu)惠⑤即按照中國人民銀行貸款利率下調(diào)20%的優(yōu)惠。。

從財(cái)政“利改稅”之后，國家雖然對國營企業(yè)進(jìn)行了改革，但對福利企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策還是比較全面的，因此這一時(shí)期的福利企業(yè)仍舊良好發(fā)展，再加上街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦福利企業(yè)安置的殘疾職工數(shù)是不斷增加的。后期由于出現(xiàn)了很多冒充福利企業(yè)騙取國家稅收和貸款優(yōu)惠政策的事例，以至于在1992年針對福利企業(yè)管理的決定中，主張適當(dāng)控制福利企業(yè)的數(shù)量，堅(jiān)持“集體、小型、分散”的方針，主要進(jìn)行福利企業(yè)的鞏固和提高，以及加強(qiáng)對福利企業(yè)管理費(fèi)和減免稅收的監(jiān)督工作上，原則上不鼓勵(lì)私營福利企業(yè)。

三、國家第二次稅制改革后的優(yōu)惠政策

1994年為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，我國又進(jìn)行了一次建國以來力度最大的工商稅制改革，實(shí)行以增值稅為重點(diǎn)來改革流轉(zhuǎn)稅①流轉(zhuǎn)稅（commodity turnover tax，goods turnover tax）又稱流轉(zhuǎn)課稅、流通稅，指以納稅人商品生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)的流轉(zhuǎn)額或者數(shù)量以及非商品交易的營業(yè)額為征稅對象的一類稅收。流轉(zhuǎn)稅是商品生產(chǎn)和商品交換的產(chǎn)物，各種流轉(zhuǎn)稅（如增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅、關(guān)稅等）是政府財(cái)政收入的重要來源。，初步統(tǒng)一了稅法并簡化了稅制。同年國家稅務(wù)總局出臺了《關(guān)于民政福利企業(yè)征收流轉(zhuǎn)稅問題的通知》，對民政辦福利企業(yè)給予一定的優(yōu)惠，但主要局限于生產(chǎn)產(chǎn)品增值稅應(yīng)稅貨物，以及安置“四殘”人員35%以上的服務(wù)業(yè)稅目范圍（不包括廣告業(yè)）內(nèi)業(yè)務(wù)的營業(yè)稅。增值稅的優(yōu)惠通過先征后返的方式進(jìn)行。同時(shí)規(guī)定了5種不享受優(yōu)惠的消費(fèi)稅情況。同年財(cái)政部和國家稅務(wù)總局發(fā)布的《關(guān)于企業(yè)所得稅若干優(yōu)惠政策的通知》中規(guī)定了對福利企業(yè)的優(yōu)惠政策。通知規(guī)定對民政部門和街道辦的非中途轉(zhuǎn)辦的社會福利生產(chǎn)單位，安置“四殘”人員在35%以上的企業(yè)，暫免征收企業(yè)所得稅；達(dá)到10%以上不足35%的，減半征收企業(yè)所得稅。

2007年財(cái)政部、國家稅務(wù)總局出臺《關(guān)于促進(jìn)殘疾人就業(yè)稅收優(yōu)惠政策的通知》，國家稅務(wù)總局、民政部、中國殘聯(lián)出臺《關(guān)于促進(jìn)殘疾人就業(yè)稅收優(yōu)惠政策征管辦法的通知》等文件，對殘疾人集中就業(yè)稅收優(yōu)惠相關(guān)政策進(jìn)行了調(diào)整。值得注意的是，這里有一條專門規(guī)定了，對于上述的增值稅和營業(yè)稅的退稅或減稅部分，不征收企業(yè)所得稅。而這一條被后來的財(cái)稅〔2008〕151號文件所廢止。

四、現(xiàn)行新政對福利企業(yè)的影響及原因分析

福利企業(yè)從建國以來迅猛發(fā)展。表4是從1993年到2011年全國福利企業(yè)生產(chǎn)綜合情況的統(tǒng)計(jì)。

表4 1993—2011年全國福利企業(yè)生產(chǎn)綜合情況統(tǒng)計(jì)

從表4可以看出，自1995年到2011年，全國福利企業(yè)的數(shù)量逐年減少，殘疾職工的數(shù)量也呈下降趨勢。根據(jù)民政部的民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告的描述，從1998年至2004年連續(xù)7年的時(shí)間，福利企業(yè)都在進(jìn)行減員增效的調(diào)整。“現(xiàn)有的企業(yè)規(guī)模和效益難以保障殘疾人的就業(yè)，且現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠也難以促進(jìn)福利企業(yè)的發(fā)展，而且殘疾人在福利企業(yè)中的就業(yè)層次和收入較低”[6]等都是福利企業(yè)在現(xiàn)階段所表現(xiàn)出來的問題。

造成這種現(xiàn)狀的因素很多，筆者僅就財(cái)稅〔2007〕92號文件出臺前后的稅收優(yōu)惠政策對福利企業(yè)的影響進(jìn)行比較分析。主要有以下幾個(gè)方面：

一是福利企業(yè)實(shí)際可享受到的稅收優(yōu)惠幅度銳減。經(jīng)過國家對福利企業(yè)的稅收優(yōu)惠進(jìn)行調(diào)整之后，雖然規(guī)定了按實(shí)際安置殘疾人的人數(shù)確定減免限額，有利于更多的安置殘疾人就業(yè)，貫徹了稅負(fù)公平原則，但同時(shí)也使得福利企業(yè)所享受的國家稅收優(yōu)惠政策大幅削減。財(cái)稅〔2007〕92號文件對福利企業(yè)的退稅規(guī)定：“實(shí)際安置的每位殘疾人每年可退還的增值稅或減征的營業(yè)稅的具體限額，由縣級以上稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)單位所在區(qū)縣(含縣級市、旗，下同)適用的經(jīng)省(含自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市，下同)級人民政府批準(zhǔn)的最低工資標(biāo)準(zhǔn)的6倍確定，但最高不得超過每人每年3.5萬元?！必?cái)稅〔2008〕151號文件和2008年新的《企業(yè)所得稅法》規(guī)定，福利企業(yè)所享受的這部分退稅和減稅收入，也要按照企業(yè)所得征收25%的企業(yè)所得稅，這就使部分福利企業(yè)所享受的優(yōu)惠額度銳減。以浙江省為例，政策調(diào)整前全省的殘疾職工人均退稅額為5.73萬元，調(diào)整后人均退稅額降為2.45萬元，減幅達(dá)到57%[7]。這樣一方面原本生產(chǎn)效益較好利潤較高的福利企業(yè)本身產(chǎn)品附加值較高，由于無法更多的享受稅收優(yōu)惠帶來的更強(qiáng)的企業(yè)競爭力，失去了舉辦福利企業(yè)的積極性而退出了福利企業(yè)的隊(duì)伍；另一方面，對于較小型的福利企業(yè)而言，企業(yè)利潤本身不高，稅收帶來的優(yōu)惠也無法擴(kuò)大再生產(chǎn)或產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級，大多停留在簡單再生產(chǎn)的水平，市場競爭力較差，有些甚至面臨企業(yè)減產(chǎn)甚至停產(chǎn)的尷尬。

二是安置比例的調(diào)整加大殘疾職工流動。新政策調(diào)整福利企業(yè)安置殘疾職工的比例從50%降低為25%，總數(shù)最低10人，同時(shí)將享受優(yōu)惠政策的幅度跟實(shí)際安置的殘疾人數(shù)掛鉤，而非以前的與企業(yè)產(chǎn)值掛鉤，目的在于讓福利企業(yè)根據(jù)自己的實(shí)際經(jīng)營狀況安置殘疾職工，形成多安置多享受優(yōu)惠的原則。這樣在經(jīng)營狀況不好或是無法享受到更多的稅收優(yōu)惠時(shí)，一些企業(yè)便會辭退一部分殘疾職工；同時(shí)也不利于產(chǎn)業(yè)升級，由于新政策按照安置人數(shù)而非企業(yè)產(chǎn)值給予照顧和優(yōu)惠，使原本科技含量高的福利企業(yè)轉(zhuǎn)而投向勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這對福利企業(yè)的整體發(fā)展是不利的。

三是勞動運(yùn)行成本增加。一方面是用工成本增長。以北京市為例，根據(jù)北京市人力資源與社會保障局對2012年北京市勞動力市場工資指導(dǎo)價(jià)位及人工成本的狀況統(tǒng)計(jì)來看，全市2012年的衛(wèi)生、社會保障和社會福利業(yè)的平均人工成本為67 587元，人工成本的增加值為44.58%①數(shù)據(jù)來自北京市人力資源與社會保障局.網(wǎng)址鏈接：http://www.bjld.gov.cn/gzcx/other/201211/P0201211066905410870 93.rar.；另一方面，安置殘疾職工的實(shí)際費(fèi)用也在增加。福利企業(yè)在日常管理、無障礙設(shè)施以及安全生產(chǎn)方面的投入成本越來越高，同時(shí)原材料成本、水電等生產(chǎn)要素的投入成本也越來越高，在雙重成本增加的情況下，有些產(chǎn)值較小的企業(yè)很難維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

四是市場經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的影響。福利企業(yè)的市場競爭能力較弱，本身的技術(shù)含量和產(chǎn)品附加值比較低，職工的整體素質(zhì)也較一般企業(yè)相對弱勢。福利企業(yè)的行業(yè)分布主要集中在更容易受到市場沖擊的第二產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)所吸納的殘疾職工非常有限，市場經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境也對福利企業(yè)造成了不同程度的沖擊，完全靠國家優(yōu)惠政策的支持。一旦這種支持政策的優(yōu)惠幅度小于其承擔(dān)的社會責(zé)任所付出的代價(jià)，這種優(yōu)惠也就不足以支撐他們繼續(xù)發(fā)展，甚至倒閉。

五、相關(guān)的解決建議

通過上述對福利企業(yè)從建國以來的發(fā)展進(jìn)行梳理，以及現(xiàn)階段福利企業(yè)發(fā)展的瓶頸和障礙，針對上述的問題及原因，具體建議如下：

第一，差異性的稅收優(yōu)惠政策。上述由于新政策的調(diào)整，使得企業(yè)所實(shí)際享受的稅收優(yōu)惠的額度大幅度減少，導(dǎo)致的結(jié)果就是一方面產(chǎn)品附加值高的企業(yè)失去了舉辦福利企業(yè)的積極性，筆者從中國殘疾人聯(lián)合會的一些工作人員了解到，能夠受到退稅額3.5萬元封頂限制的是福利企業(yè)中生產(chǎn)效益較好的，大概只占到福利企業(yè)總數(shù)的42%，對于這部分福利企業(yè)，應(yīng)該給予鼓勵(lì)其進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級的優(yōu)惠政策，由普通的勞動密集型產(chǎn)業(yè)向知識密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。而中小福利企業(yè)有不同的訴求，應(yīng)該在制定和貫徹優(yōu)惠政策的同時(shí)，適當(dāng)考慮不同成長階段的企業(yè)不同的政策訴求，努力使其維護(hù)自身的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

第二，疏通產(chǎn)銷渠道。福利企業(yè)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的產(chǎn)物，面對如今市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期的沖擊，難免有些不適應(yīng)。國外對于福利企業(yè)的產(chǎn)品實(shí)行專產(chǎn)專營或證實(shí)政府采購優(yōu)先購買，使得福利企業(yè)的生產(chǎn)有的放矢，也擺脫了銷售難的后顧之憂。我國在改革開放后的一段時(shí)間內(nèi)，對福利生產(chǎn)的產(chǎn)品銷售渠道方面也有過相關(guān)規(guī)定①如1992年《民政部關(guān)于加強(qiáng)社會福利生產(chǎn)管理工作的決定》規(guī)定：“民政直屬福利企業(yè)較多的地方，可以成立福利企業(yè)公司，加強(qiáng)對福利企業(yè)的管理，為企業(yè)提供經(jīng)濟(jì)和技術(shù)信息、技術(shù)開發(fā)、產(chǎn)品推銷等項(xiàng)服務(wù)，幫助企業(yè)疏通產(chǎn)供銷渠道?！保瑫r(shí)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下福利企業(yè)所能享受到的貸款、物資供應(yīng)以及技術(shù)改革等方面的優(yōu)惠也漸漸弱化或消失了。為應(yīng)對這一問題，各地市民政局和殘聯(lián)也都在陸續(xù)制定政府采購優(yōu)先購買和專產(chǎn)專營方面的具體政策措施。

第三，加強(qiáng)監(jiān)管確保殘疾人就業(yè)。國家通過稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)福利企業(yè)的發(fā)展從而保護(hù)殘疾人的就業(yè)權(quán)及其他權(quán)利。個(gè)別企業(yè)為了享受福利企業(yè)的優(yōu)惠政策，謊報(bào)企業(yè)的殘疾職工數(shù)騙取國家稅收優(yōu)惠，很多企業(yè)將殘疾人列入企業(yè)職工名冊中，卻不讓其參加具體勞動。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，殘疾職工如果在勞動中受工傷，企業(yè)所承擔(dān)的賠償金額大大超出其解決一個(gè)殘疾人能享受到的稅收優(yōu)惠額度，而殘疾人由于自身身體條件的限制，其發(fā)生意外的幾率普遍大于正常職工，這也是很多企業(yè)不愿意安排殘疾職工參加具體勞動的原因。

構(gòu)建社會主義和諧社會是中國共產(chǎn)黨從新世紀(jì)新階段中國發(fā)展的現(xiàn)實(shí)出發(fā)并提出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略目標(biāo)。殘疾人的生存和就業(yè)狀況是一個(gè)國家社會保障水平的直接反映。作為吸收殘疾人就業(yè)的重要渠道，福利企業(yè)在保障殘疾人就業(yè)的過程中始終發(fā)揮著重要的作用。對福利企業(yè)進(jìn)行研究對于更好地保障和實(shí)現(xiàn)殘疾人的權(quán)利具有重要的理論和實(shí)踐意義。

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[5]民政部.國家稅務(wù)局關(guān)于民政部門舉辦的社會福利生產(chǎn)單位征免稅問題的通知(民福函〔1990〕196號)[EB/OL].(1990-09-18).http://www.chinalawedu.com/falvfagui/fg 22016/214206.shtml.

[6]韓克慶.轉(zhuǎn)型期中國社會福利研究[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2011:217.

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