羅曉

摘要：在我國(guó)的司法體制中，檢察機(jī)關(guān)既是執(zhí)法者，又是監(jiān)督者，難以保證執(zhí)法的公正性，為解決這一問(wèn)題，最高人民檢察院嘗試建立了人民監(jiān)督員制度。實(shí)踐中，人民監(jiān)督員制度一直作為一種制度試點(diǎn)，缺乏法律威信，為改變?cè)撝贫让桓睂?shí)的狀態(tài)，應(yīng)積極推進(jìn)人民監(jiān)督員制度的法制化，賦予人民監(jiān)督員法律地位，使監(jiān)督真正地法律化、長(zhǎng)期化、穩(wěn)定化，確保檢察權(quán)的正確行使。

關(guān)鍵詞：人民監(jiān)督員制度；法制化；規(guī)范；完善

在我國(guó)的司法體制中，檢察機(jī)關(guān)不僅承擔(dān)著職務(wù)犯罪偵查的職能，還承擔(dān)著承擔(dān)法律監(jiān)督重要職能，也就是說(shuō)檢察機(jī)關(guān)既是執(zhí)法者，又是監(jiān)督者。這樣的制度設(shè)計(jì)很容易形成內(nèi)部利益共同體，使監(jiān)督流于形式，難以保證司法公正。最高人民檢察院在深入研究和廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，同時(shí)也借鑒了外國(guó)檢察監(jiān)督權(quán)的有益做法，決定在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)全面實(shí)行人民監(jiān)督員制度，該制度是對(duì)職務(wù)犯罪偵查監(jiān)督機(jī)制的完善而設(shè)立的一項(xiàng)外部社會(huì)監(jiān)督制度。

一、人民監(jiān)督員制度的價(jià)值

人民監(jiān)督員制度是為了完善對(duì)檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督、確保檢察權(quán)的正確行使而設(shè)立的一項(xiàng)新制度，不僅可以有效地促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦事，正確行使檢察權(quán)；還可以有效地減少公眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)的猜疑與誤解，增強(qiáng)公眾對(duì)法律的信心。人民監(jiān)督員制度是一種剛性的、程序性的監(jiān)督，使得原本只向當(dāng)事人公開(kāi)的檢察程序置于公眾的監(jiān)督之下，可以防止檢察權(quán)的濫用，減少司法腐敗的孳生。

從近幾年來(lái)試行的情況看，人民監(jiān)督員制度對(duì)提高案件質(zhì)量、減少辦案過(guò)程中的違法違紀(jì)問(wèn)題具有一定的積極作用，受到了社會(huì)各界的好評(píng)，但這種制度經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，仍停留在試點(diǎn)階段，不得不說(shuō)是一種遺憾。

二、人民監(jiān)督員制度存在的問(wèn)題

（一）人民監(jiān)督員制度的地位問(wèn)題

人民監(jiān)督員制度作為一種內(nèi)部改革，并長(zhǎng)期停留在制度試點(diǎn)的低層次上，導(dǎo)致其制度優(yōu)勢(shì)無(wú)法得到最大限度的發(fā)揮。近年來(lái)，人民群眾參與國(guó)家政治生活的意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)烈，對(duì)人民監(jiān)督員制度立法的呼聲越來(lái)越高，要求以法律的形式將人民監(jiān)督員制度的運(yùn)作轉(zhuǎn)向體外化、長(zhǎng)期化，使其從政策性文件提升到法律法規(guī)這一權(quán)威層次的呼聲也越來(lái)越強(qiáng)烈，順應(yīng)群眾要求，把法外程序變成法定程序無(wú)疑會(huì)增強(qiáng)這種監(jiān)督的權(quán)威性，增強(qiáng)監(jiān)督意見(jiàn)的約束力。

（二）被監(jiān)督者制定監(jiān)督規(guī)則問(wèn)題

目前，有關(guān)于人民監(jiān)督員制度的規(guī)則大部分都是由檢察機(jī)關(guān)參與制定的，檢察機(jī)關(guān)是被監(jiān)督者，卻為監(jiān)督者設(shè)定行為規(guī)范。這樣的制度設(shè)計(jì)，很顯然違反了自然正義原則，難以讓人相信人民監(jiān)督員制度的正當(dāng)性，難以樹(shù)立人民監(jiān)督員制度的威信，不利于人民監(jiān)督員制度的有效貫徹和實(shí)施。

三、立法建議

（一）人民監(jiān)督員制度應(yīng)由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)立法的方式來(lái)確立

最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)中地位最高，又獨(dú)立于檢察機(jī)關(guān)，由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定法律可使人民監(jiān)督員制度更具權(quán)威性與正當(dāng)性。

人民監(jiān)督員制度的法制化，不僅涉及到人民檢察院組織法的修改，而且涉及刑事訴訟法修改、人民檢察院刑事訴訟規(guī)則的修訂，同時(shí)還涉及相關(guān)訴訟程序的完善、配套。既要對(duì)人民監(jiān)督員監(jiān)督性質(zhì)進(jìn)行定位、選擇合適的組織管理模式、選任的資格和監(jiān)督范圍，還要明確監(jiān)督的方式、效力及權(quán)利的保障等。人民監(jiān)督員制度是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程。人民監(jiān)督員法制化可以以法律修正案的形式進(jìn)行，對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行修改，并在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候效仿人民陪審員制度，專門出臺(tái)“關(guān)于人民監(jiān)督員制度的決定”，對(duì)人民監(jiān)督員制度做具體的設(shè)計(jì)。

（二）人民監(jiān)督員最宜由各級(jí)人大常委會(huì)組織選任，并盡可能地?cái)U(kuò)大選任范圍

截止目前，人民監(jiān)督員的選任經(jīng)歷了由檢察機(jī)關(guān)選任到司法機(jī)關(guān)選任的嘗試，雖有一定的進(jìn)步，但由位階較低的司法機(jī)關(guān)選任人民監(jiān)督員還是難以徹底擺脫檢察機(jī)關(guān)的影響。

人民監(jiān)督員的選任最宜由對(duì)檢察機(jī)關(guān)有監(jiān)督權(quán)的各級(jí)人大常委會(huì)來(lái)組織選任，以獨(dú)立的、純粹的地位對(duì)檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，以表明人民監(jiān)督員產(chǎn)生程序的嚴(yán)肅性。

人民監(jiān)督員的選任，可以盡可能的擴(kuò)大人民監(jiān)督員的選任范圍，除了“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位推薦”外，還可以增加“轄區(qū)內(nèi)的選民直接報(bào)名”的規(guī)定，盡可能體現(xiàn)監(jiān)督員的廣泛代表性。人選比例上也不可局限于機(jī)關(guān)、企事業(yè)團(tuán)體，應(yīng)盡量社會(huì)化，可規(guī)定，擬任人民監(jiān)督員的人選中，機(jī)關(guān)、團(tuán)體事業(yè)單位工作人員一般不應(yīng)超過(guò)一定比例，加強(qiáng)民眾的參與度，有利于增強(qiáng)民眾對(duì)法律的信心。

（三）擴(kuò)大監(jiān)督范圍

人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍可以擴(kuò)展檢察工作的其他方面，尤其是關(guān)系到犯罪嫌疑人重要權(quán)利的方面。目前檢察機(jī)關(guān)直接受理的批捕案件，由人民監(jiān)督員依法監(jiān)督，而其他由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)偵查的批捕案件卻沒(méi)有此救濟(jì)途徑，這種因?yàn)榉覆煌淖锒鴧^(qū)別對(duì)待的做法對(duì)犯罪嫌疑人而言是不公平的。

（四）應(yīng)賦予人民監(jiān)督員制度一定的強(qiáng)制力

目前，人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見(jiàn)對(duì)檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有強(qiáng)制約束力，這種監(jiān)督力度和實(shí)效難免會(huì)引起公眾的懷疑。

筆者認(rèn)為，應(yīng)賦予人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)一定的強(qiáng)制力，一方面，沒(méi)有強(qiáng)制力的監(jiān)督，其象征意義大于實(shí)際意義，與制度設(shè)立的目的背道而馳；另一方面，賦予監(jiān)督意見(jiàn)強(qiáng)制力與檢察獨(dú)立并不矛盾，絕對(duì)的權(quán)利導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，社會(huì)主義國(guó)家不存在絕對(duì)的權(quán)利，因此，檢察權(quán)的獨(dú)立也并不是絕對(duì)的獨(dú)立，其必須接受人民的監(jiān)督，而且必須是有強(qiáng)制力的監(jiān)督。

四、結(jié)語(yǔ)

人民監(jiān)督員制度是檢察機(jī)關(guān)自覺(jué)接受人民監(jiān)督的有益探索，為普通民眾參與檢察提供了制度化、規(guī)范化的渠道，是我國(guó)民主法治的一大進(jìn)步。但目前，人民監(jiān)督員制度仍存在大量問(wèn)題，需要我們不斷地在實(shí)踐中改進(jìn)、完善，并積極推進(jìn)制度的法制化，為我國(guó)的民主法治建設(shè)發(fā)揮更大的作用。（作者單位：四川大學(xué)）

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