閆辰 張健

[摘 要]實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，需要建立一種政府與社會(huì)之間良性互動(dòng)和協(xié)調(diào)合作、開放透明的治理過(guò)程以及政府責(zé)任制度化的治理模式。中國(guó)政府治理模式的變革，既是中國(guó)政府為推動(dòng)社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn)積極地自我變革的結(jié)果，也是公民對(duì)社會(huì)正義訴求要求政府變革的產(chǎn)物。以公平正義為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)中國(guó)政府治理模式的轉(zhuǎn)型的著力點(diǎn)在于增強(qiáng)社會(huì)自主性、創(chuàng)新公共議程設(shè)置模式以及建立系統(tǒng)的有效的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)正義；政府治理；治理模式變革

[中圖分類號(hào)]D621 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2014）08 — 0038 — 02

社會(huì)公平正義決不是自發(fā)實(shí)現(xiàn)的，離不開政府治理，社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)程度，與政府治理的良善程度存在著密切的正相關(guān)，促進(jìn)社會(huì)公平正義，必須形成以善治為導(dǎo)向的政府治理模式。本文擬從政府治理與社會(huì)公平正義的關(guān)系分析入手，探討在社會(huì)正義價(jià)值導(dǎo)向下優(yōu)良的政府治理模式以及如何推動(dòng)中國(guó)政府治理模式的變革。

一、政府治理與社會(huì)公平正義的邏輯關(guān)聯(lián)

社會(huì)公平正義是對(duì)人的社會(huì)行為與社會(huì)關(guān)系是否正當(dāng)?shù)淖穯枺己玫恼卫韯t是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共核心價(jià)值的主要途徑與重要手段。政府作為國(guó)家的最重要政治結(jié)構(gòu)，承載著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的各種安排，無(wú)疑對(duì)社會(huì)公平正義的促進(jìn)起著不可估量的作用。政府治理與社會(huì)公平正義不僅在發(fā)展趨勢(shì)上有密切的正相關(guān)性，而且在發(fā)生領(lǐng)域與體現(xiàn)范疇方面具有高度的重疊性。一方面，政府治理集中在人與人之間利益和關(guān)系的調(diào)節(jié)，其具體實(shí)踐正是研究社會(huì)公平正義的前提。另一方面，政府治理要體現(xiàn)的法治與共治，完善參與機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、監(jiān)督評(píng)估機(jī)制和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制等，在本質(zhì)上都是回應(yīng)社會(huì)公平正義在制度上的建設(shè)與完善狀況。正是從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，政府治理與社會(huì)公平正義之間有著密切的邏輯關(guān)聯(lián)。

第一，政府是社會(huì)基本益品的權(quán)威性分配主體，其功能在于通過(guò)制定政策、宏觀調(diào)控等手段對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行分配。社會(huì)所得利益與社會(huì)所承負(fù)擔(dān)的分配公平度在很大程度上是由政府的行為來(lái)決定的，政府對(duì)社會(huì)所得利益與社會(huì)所承負(fù)擔(dān)的分配狀態(tài)則是由其治理模式來(lái)影響的。龔蔚紅的研究指出：“在解釋政府承擔(dān)實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的責(zé)任上， 政治學(xué)角度的理解可以從政府的統(tǒng)治權(quán)利與統(tǒng)治義務(wù)的證成中得到答案”?！?〕

第二，政府不僅要維護(hù)公共秩序，保護(hù)公民的利益，也為公民提供公共福利，增強(qiáng)公民抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，社會(huì)基本益品的初次分配由市場(chǎng)機(jī)制控制，若要矯正在此過(guò)程中對(duì)公平正義的過(guò)度偏離，政府就要在社會(huì)基本益品的再分配中發(fā)揮主導(dǎo)作用。因此，政府行為的公正與否，在很大程度上決定了一個(gè)社會(huì)的公正狀態(tài)。

二、社會(huì)正義價(jià)值導(dǎo)向下優(yōu)良的政府治理模式

在現(xiàn)代國(guó)家，公平正義的政治生態(tài)生成于一個(gè)富有責(zé)任和積極行為的政府。然而，并不是所有政府都以推動(dòng)社會(huì)公正正義為施政目標(biāo)，也并不是所有政府治理模式都能推動(dòng)社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐表明，在良好的治理模型中，政府是促進(jìn)社會(huì)公平和正義的實(shí)現(xiàn)的重要力量。與之相反，不良的治理模式，政府必然成為催生社會(huì)不公的一個(gè)重要變量。實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，需要建立一種政府與社會(huì)之間良性互動(dòng)和協(xié)調(diào)合作、開放透明的治理過(guò)程以及政府責(zé)任制度化的治理模式，以實(shí)現(xiàn)政府的善治。

第一，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，構(gòu)建優(yōu)良的政府治理模式意味著要實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)之間的良性互動(dòng)和協(xié)調(diào)合作。從治理主體的面向來(lái)看，良好的政府治理模式其特質(zhì)在于治理主體是多元的。這要求在社會(huì)治理主體日趨多元化的今天，擴(kuò)大各種社會(huì)治理主體在社會(huì)公共事務(wù)管理過(guò)程中的參與，充分發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)治理中的潛在，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織之間的良性互動(dòng)和協(xié)調(diào)成為一種必然要求。一方面要通過(guò)加強(qiáng)政府的職能和作用來(lái)提高政府在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的主體作用。另一方面要強(qiáng)調(diào)發(fā)揮公民在政治過(guò)程中的積極作用，把權(quán)力的單向流動(dòng)變革為雙向互動(dòng)。在政府與公民之間實(shí)現(xiàn)權(quán)力共享，使公民能夠成為政治議程的設(shè)置者、公共權(quán)力的監(jiān)督者、政策質(zhì)量的評(píng)估者。

第二，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，構(gòu)建優(yōu)良的政府治理模式意味著要增強(qiáng)治理過(guò)程的公開性和透明度。從治理過(guò)程的面向來(lái)看，優(yōu)良的政府治理模式的特質(zhì)在于治理過(guò)程是透明的，開放的。這就要求增強(qiáng)政治過(guò)程的公開性，使每個(gè)公民都能夠了解和獲得與自身利益密切相關(guān)的政府決策信息，以便于公民能夠有效參與公共決策和監(jiān)督公共決策的實(shí)施。治理過(guò)程的開放程度和透明程度與政府的善治程度呈正相關(guān)，一方面要求政府要及時(shí)公開與公民切身利益密切相關(guān)的政府決策、法律條款、公共開支等信息，依法保障公民的知情權(quán)；另一方面是要為公民有效參與治理過(guò)程提供制度化渠道，通過(guò)制度化的方式保障公民參與的規(guī)范運(yùn)作。

第三，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，構(gòu)建優(yōu)良的政府治理模式意味著通過(guò)責(zé)任制度化推動(dòng)政府積極地承擔(dān)起相應(yīng)的公共責(zé)任，以提升維護(hù)社會(huì)公正所需要的能力。從治理效果的面向來(lái)看，優(yōu)良的政府治理模式的特質(zhì)在于治理主體不是無(wú)責(zé)任的，而是責(zé)任被制度化的。在優(yōu)良的政府治理模式中，對(duì)其責(zé)任的要求意味著“透明度、法律義務(wù)、可控性、職責(zé)、以及政府回應(yīng)性”?！?〕在這方面，責(zé)任制度化就是要求運(yùn)用法律和道德的雙重手段，以增大政府及其公務(wù)人員的責(zé)任性。一方面，要從“責(zé)任的確定、責(zé)任的追究、問責(zé)的救濟(jì)”等方面加強(qiáng)政府行政問責(zé)的制度設(shè)計(jì)。〔3〕另一方面，要注重對(duì)政府行政行為的監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，使政府部門和公務(wù)人員在違背公共責(zé)任時(shí)能夠得到及時(shí)有效的遏制。

三、以公平正義為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)中國(guó)政府治理模式的轉(zhuǎn)型

隨著改革開放的變化，中國(guó)政府治理模式進(jìn)行了及時(shí)的調(diào)整和完善。然而，由于受到傳統(tǒng)政治文化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素的制約，中國(guó)政府的治理仍具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的指令性特征。公共決策在很大程度上呈現(xiàn)出決策過(guò)程透明度不高、公民參與決策不夠廣泛、決策法治化程度還較低的特征，正是受此影響下的治理模式，成為中國(guó)產(chǎn)生社會(huì)不公正現(xiàn)象的一個(gè)重要原因。面對(duì)由社會(huì)分化所產(chǎn)生的社會(huì)沖突，我國(guó)各級(jí)政府尤其是地方政府的管治思維沒有發(fā)生根本變化，往往采取壓制而非疏導(dǎo)的辦法來(lái)尋求社會(huì)穩(wěn)定。因而，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，要求改革中國(guó)政府現(xiàn)行治理模式。中國(guó)政府治理模式的變革，既是中國(guó)政府為推動(dòng)社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn)積極地自我變革的結(jié)果，也是公民對(duì)社會(huì)正義訴求要求政府變革的產(chǎn)物。以公平正義為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)中國(guó)政府治理模式的轉(zhuǎn)型的著力點(diǎn)體現(xiàn)在三個(gè)方面：

首先，要通過(guò)分權(quán)改革，使政府釋放更多的空間給社會(huì)，增強(qiáng)社會(huì)的自主性，以實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)之間的良性互動(dòng)。“參與式治理要求政府下放權(quán)力，給地方政府特別是基層政府更多的權(quán)力，便于它們?yōu)樯鐣?huì)自治性組織提供更多的公共管理機(jī)會(huì)和自由度”。〔4〕這要求政府要打破對(duì)公共物品提供方式上的壟斷性，要不斷滿足民眾日漸增強(qiáng)的民主參政意識(shí)。這也要求政府變革治理結(jié)構(gòu)，通過(guò)政府向社會(huì)分權(quán)，以增強(qiáng)社會(huì)的自主性，構(gòu)建民主型治理模式實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)之間的良性互動(dòng)與有效合作。構(gòu)建合作治理結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)中國(guó)政府治理模式轉(zhuǎn)型的實(shí)際要求。實(shí)現(xiàn)政府治理的共同合作，一是要求政府能夠授權(quán)放權(quán)于社會(huì)組織，共同承擔(dān)部分社會(huì)職能，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)組織職能增強(qiáng)同步進(jìn)行；二是要通過(guò)制定相應(yīng)的法律規(guī)范，使社會(huì)組織的法定權(quán)利得到有效保障，以增強(qiáng)社會(huì)組織的民主自治能力；三是要通過(guò)多渠道的資源投入機(jī)制的建立，使社會(huì)組織能夠有效利用整合社會(huì)資源，為公眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)；四是要增強(qiáng)社會(huì)組織的民主管理水平，使公民參與在廣度和深度上得以擴(kuò)展。

其次，需要?jiǎng)?chuàng)新公共議程設(shè)置模式，以增強(qiáng)治理過(guò)程的開放性和透明性。公共政策議程的開放度直接影響著公共決策的民主化、科學(xué)化和法治化，公共政策議程的設(shè)置是政治決策的重要環(huán)節(jié)。公共政策議程設(shè)置是決策過(guò)程中的初始階段，即政策問題的形成階段，具有鮮明的政治趨向，“因?yàn)樗鼈儬可娴焦舱咴竿嗝艿膫€(gè)人和團(tuán)體之間的沖突和斗爭(zhēng)?！薄?〕公眾參與在公共政策議程設(shè)置過(guò)程中的積極程度是衡量民主的一個(gè)重要指標(biāo)。王紹光的研究指出“在議程設(shè)置過(guò)程中，隨著專家、傳媒、利益相關(guān)群體和人民大眾發(fā)揮的影響力越來(lái)越大，‘關(guān)門模式和‘動(dòng)員模式逐漸式微，‘內(nèi)參模式成為常態(tài)，‘上書模式和‘借力模式時(shí)有所聞，‘外壓模式頻繁出現(xiàn)”。〔6〕盡管中國(guó)在政治決策民主化過(guò)程中取得了很大進(jìn)展，但是由于中國(guó)政治體系的開放性不足，特別是社會(huì)弱勢(shì)群體被邊緣化。因此，要?jiǎng)?chuàng)新公共議程設(shè)置模式，增強(qiáng)治理體系的開放性來(lái)發(fā)展民主。一方面，執(zhí)政黨和政府要加大政務(wù)公開的力度，消除因信息不對(duì)稱造成的公共政策議程設(shè)置地位上的不平等；另一方面，要注重有序開放政策過(guò)程，充分發(fā)揮大眾傳媒在吸納社會(huì)大眾的利益表達(dá)中的作用，避免公共政策議程設(shè)置被部門利益、特殊利益集團(tuán)所左右。

最后，需要構(gòu)建責(zé)任政治，以通過(guò)建立系統(tǒng)的有效的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制。責(zé)任政治不僅是現(xiàn)代民主法治的意志表達(dá)，更是一種基于民主法治原則的政治責(zé)任制度。中國(guó)責(zé)任政治的發(fā)展還面臨著諸多障礙性因素，其中最主要的是責(zé)任追究的制度需求不斷增大和制度有效供給不足的矛盾，問責(zé)制度體系有待系統(tǒng)化、規(guī)范化。對(duì)于責(zé)任追究制度的施行也存在問題，問責(zé)流于形式。因此，要從完善政治問責(zé)的法律法規(guī)體系和提升問責(zé)制度執(zhí)行力的角度來(lái)建立系統(tǒng)的有效的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制。從完善政治問責(zé)的法律法規(guī)體系來(lái)看，要明確責(zé)任承擔(dān)范圍、主體和承擔(dān)方式，不僅要對(duì)事故直接責(zé)任人作出處罰，也要其上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)連帶責(zé)任，避免問責(zé)錯(cuò)位和缺位。從提升問責(zé)制度執(zhí)行力來(lái)看，要構(gòu)筑國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)構(gòu)、司法部門和社會(huì)公眾共同參與的四位一體監(jiān)督系統(tǒng)，特別是要規(guī)范人大的質(zhì)詢、調(diào)查、彈劾、罷免程序，重視人大在責(zé)任政治構(gòu)建中的地位與作用。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕龔蔚紅，周光輝.社會(huì)正義與政府責(zé)任〔J〕.太平洋學(xué)報(bào)，2010，（03）：22.

〔2〕Jonathan GS Koppell. Pathologies of Accountability. ICANN and the Challenge of “Multiple Accountabilities Disorder”〔J〕. Public Administration Review，Vol.65，No.1，2005.

〔3〕張創(chuàng)新，趙蕾.從“新制”到“良制”：我國(guó)行政問責(zé)制的制度化〔J〕.中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2005，（01）.

〔4〕鄧璇.論新時(shí)期中國(guó)政府治理模式的改革方向〔J〕.理論導(dǎo)刊，2004，（12）：09.

〔5〕〔美〕詹姆斯·E·安德森.公共決策〔M〕.唐亮，譯.北京：華夏出版社，1990：31.

〔6〕王紹光.中國(guó)公共政策議程設(shè)置的模式〔J〕.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2006，（05）：86-99.

〔責(zé)任編輯：張平凡〕