毛壽龍

[新聞背景]2016年7月28日，《關于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》和《網(wǎng)絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》正式對外公布，醞釀兩年之久的出租汽車改革方案及網(wǎng)約車新規(guī)終于塵埃落定，備受關注的網(wǎng)約車終于獲得合法身份。網(wǎng)約車合法化不僅在國內獲得交口稱贊，而且具有世界性意義。因為中國成為全球第一個網(wǎng)約車合法的國家。網(wǎng)約車合法化的過程，在社會治理意義上，有諸多好的做法可以總結：管理沒有一禁了之、也沒有一放了之，而是在規(guī)范的基礎上促進其健康發(fā)展；適應新業(yè)態(tài)需要，為網(wǎng)約車管理“量體裁衣”制定辦法；此次辦法在國家層面確定了大方向的同時，堅持因地制宜、因城施策，給地方政府管理預留了空間；更為重要的是，從去年10月征求意見開始，到最終辦法通過，體現(xiàn)了公共決策的民主化。此外，對網(wǎng)約車這一新生事物的規(guī)范管理也給其他領域帶來了較好的示范效應。

[摘要]網(wǎng)約車管理辦法的出臺，不僅在國內解決了近些年來出租車領域“互聯(lián)網(wǎng)+市場化”改革所面臨的多方面實際問題，而且也使得中國的出租車改革在國際上處于領先位置。當然更重要的是，中國政府的治理之道也因此在出租車領域有了重大進展。

[關鍵詞]網(wǎng)約車 合法化 政府治理

[中圖分類號]C916 [文獻標識碼]A

從出租車到“黑車”：政府管制及其困境

出租車的發(fā)展史，表面上看起來是汽車技術的發(fā)展史，以及人民群眾交通出行需求的發(fā)展史，但其背后則是政府治理的發(fā)展史。而政府治理的發(fā)展史，往往和市場經濟的發(fā)展密切相關。適應市場經濟需要的政府治理，會促進市場經濟的發(fā)展，同時促進汽車技術的發(fā)展，促進人民群眾生活水平的提升，進而促進出租車市場的發(fā)展。

在中國，出租車很早就有，但由于市場經濟不夠發(fā)達，出租車規(guī)模一直非常有限，主要服務于高端商務和政務人士。尤其是實行計劃經濟之后，出租車規(guī)模進一步縮水，到上個世紀80年代未，主要是為外事活動服務的。1992年開始，中國全面實行市場經濟，開始出現(xiàn)面向大眾的出租車。社會各個方面投入出租車的積極性非常高。短短三年時間里，北京出租車行業(yè)出現(xiàn)了“野蠻生長”的現(xiàn)象，市面上有1400多家公司，路上有六萬多輛出租車在奔跑。

不過，也就在這一年，北京市出租車行業(yè)開始進行數(shù)量管制。此后出租車價格、數(shù)量一直處于高度管制的狀態(tài)。出租車數(shù)量基本維持在1994年的水平。其他大城市的情況也基本類似，經過兩三年的“野蠻生長期”，就開始進入高度管制的狀態(tài)。很多城市的出租車數(shù)量甚至一直維持在零增長的狀態(tài)，上海還出現(xiàn)了出租車負增長。有些城市即使有增長，在高度管制條件下形成的利益鏈剛性，也使得增長機制一直沒有很好地發(fā)育。而這個時期的城市人口卻在翻番。1994年北京市常住人口1000萬出頭，20年后的2014年已經2000萬出頭，但出租車數(shù)量卻沒有什么增長。

有高度管制。就會有“黑市”。在出租車領域，“黑市”就是“黑出租”，也就是“黑車”?！昂谲嚒?，是指利用私家車（非出租車），未經政府有關部門許可、沒有取得運營資格，但從事出租運營的車輛?！昂谲嚒焙统鲎廛囅啾取]有運營證，沒有納入政府的管理，掙了是自己的，被逮住了是政府的。但消費者很喜歡。由于城市快速擴張，公交服務沒有相應跟上。而出租車因為受到嚴格的數(shù)量管制、價格管制和份子錢管制，多重管制使得出租車對營運地點和時間有很大的選擇性，很多地方打不到或者很難打到出租車。大城市出臺限購、限行之后，私家車購買和出行也遇到困難。其結果是給“黑車”留出了很大一塊市場。

在這種情況下，政府雖然經常嚴厲打擊，但打擊手段的效果非常有限，并且往往由于取證困難而無法執(zhí)法。在嚴打時期，“黑車”可能會有所收斂，但一旦嚴打階段過去，“黑車”又開始“野蠻生長”。政府最有效的打擊手段是“釣魚執(zhí)法”，但“釣魚執(zhí)法”本身的邏輯存在很大的道德困境，真釣到了“黑車”，一般就認罰了，但如果“釣”到了私家車善意給人搭“順風車”，把私家車的善意行為當作違法行為來處理，“釣魚執(zhí)法”一下子就遇到了內在的道德困境。而且一旦受到司機反抗。而執(zhí)法人員再有點暴力執(zhí)法。那就會成為一場反野蠻執(zhí)法的社會輿論運動。在這種情況下，就出現(xiàn)了類似于城管和無證攤販之間的奇特現(xiàn)象：政府嚴厲打擊?！昂谲嚒币靶U生長；政府“釣魚執(zhí)法”，輿論一片嘩然。這個時候執(zhí)法人員“睜只眼、閉只眼”，“黑車”司機“眼觀六路、耳聽八方”，不去嚴打區(qū)域，只去灰色區(qū)域，見到執(zhí)法人員就逃之夭夭。天天都在上演“貓捉老鼠”，但“老鼠”依然野蠻生存。而有些地方有些執(zhí)法人員還私養(yǎng)“黑車”，出現(xiàn)了腐敗的問題。

這種“貓捉老鼠”現(xiàn)象的背后，其實是政府治理之道內在困境的外在表現(xiàn)。它說明，在計劃經濟的政府治理之道下，根本不會有“老鼠”。自然也不會出現(xiàn)捉老鼠的“貓”，因為計劃經濟是短缺經濟，政府需要解決的核心問題是短缺。在短缺經濟條件下，走路和騎自行車是常態(tài)。出租車只有來自市場經濟國家的人才有能力坐得起，所以是為外國來華人士服務的。在市場經濟時期，政府一旦讓市場起決定作用，經濟就會迅速發(fā)展。經濟不再短缺，人們的交通需求和供給能力也快速提升，出租車就會“野蠻生長”，短短的三年就會基本滿足交通出行要求。

出租車市場“野蠻生長”所出現(xiàn)的種種問題，會引來高強度的政府管制。在出租車領域，引入市場經濟，會讓出租車迅速發(fā)展，但引入政府高強度管制，就會讓出租車市場幾十年沒有發(fā)展，而且還出現(xiàn)“黑車”的野蠻生長。政府對出租車市場管而不活、政府對“黑車”市場管而不死。就成了中國1994-2014年出租車市場的基本特征。

高度管制模式所導致的出租車市場停滯不前、“黑車”管而不制反而野蠻生長的問題，還有出現(xiàn)的普遍性腐敗問題，引起了多方面的關注，但改革舉步維艱。甚至最簡單的措施，比如隨城市規(guī)模的發(fā)展而增加出租車數(shù)量，也基本都落空，原因是高度管制的政府治理模式具有內在強化的趨向。對政府來說，數(shù)量管制和證照管理模式最簡單也最方便，最適合現(xiàn)在單中心等級制的體制。除非在管理技術上有重大的突破。否則很難突破這一管理模式。對出租車企業(yè)甚至少量的個體戶來說。一旦“野蠻生長”期結束，政府開始高度管制，就相當于“上了車的人關了門”，自身就形成了高度封閉的利益集團。這個利益集團坐擁出租車牌照。每張牌照市場價值七八十萬上百萬，一萬張牌照就是七八十億上百億。這個模式是很多國家的模式，包括美國。一旦增加出租車牌照數(shù)量。就會稀釋出租車牌照的價值。在政府監(jiān)管部門和出租車企業(yè)雙重利益支持下，高度管制的政府治理模式很難改革。顯然是符合公共選擇邏輯的。

網(wǎng)約車激活了出租車市場，對政府治理提出新的挑戰(zhàn)

隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，這一切都開始松動。在國外是優(yōu)步公司，在中國是滴滴打車。優(yōu)步公司和滴滴打車的迅速發(fā)展，靠的是互聯(lián)網(wǎng)技術和導航軟件。私家車只要符合條件就可以接入平臺，消費者只要下載手機app就可以隨時叫車，而且不需要像“黑車”那樣討價還價。由于有風投資金介入，網(wǎng)絡約車市場開始借助資本市場的力量迅速擴張，而且其定價機制也走出原始市場的成本定價方法，而走向資本和平臺定價。一方面網(wǎng)約車司機可以拿到高額補貼從而獲得高收入，另一方面消費者也可以拿到高額補貼和低價格、高品質的服務，其結果是“黑車”市場一夜之間通過網(wǎng)絡進入了灰色地帶，而且還一下子擠壓了“黑車”市場野蠻生長所帶來的高價低服務的可能空間。

網(wǎng)約車因為互聯(lián)網(wǎng)技術力量的支撐，獲得野蠻生長的速度，不僅激活了閑置的私家車資源，而且還激活了出租車市場，對出租汽車的政府治理體制構成了挑戰(zhàn)，讓出租車牌照的市場價格一下子下跌了一半以上，但這一過程依然是非常艱難的。世界各地的政府部門都出臺了種種辦法來管制網(wǎng)約車。中國的情況好一些，但以管為本的做法依然是常態(tài)，很多地方政府管理部門按照打擊“黑車”的模式來打擊網(wǎng)約車。但本屆中央政府的重要政策理念是支持“互聯(lián)網(wǎng)+”。網(wǎng)約車作為“互聯(lián)網(wǎng)+”的一部分，顯然也在支持之列。于是中國各級政府的治理之道也開始隨之發(fā)生改變。從而促成了中國網(wǎng)約車的合法化。

圍剿網(wǎng)約車這一新鮮事物，是高度管制的單中心政府治理結構的排異反應；支持網(wǎng)約車這一新鮮事物，是市場結構中政府治理的友好反應。這兩個反應，看起來是網(wǎng)約車合不合法的問題，以及政府要不要選擇嚴格執(zhí)法的問題。而實質是政府治理之道是否變革了的問題。如果政府治理之道實現(xiàn)了變革，這一問題在治理層次就得到了解決，否則互聯(lián)網(wǎng)技術再發(fā)達，快車、專車等網(wǎng)約車詞匯無論如何有智慧，都是“黑車”的代名詞，依然無法讓私家車真正參與租車市場。

網(wǎng)約車合法化，體現(xiàn)了政府公共決策過程中治理結構的變化

但為什么網(wǎng)約車在全世界依然到處被圍剿，依然在灰色地帶“野蠻生長”，而中國往往被發(fā)達國家看作是“非市場經濟”的國家，反而能夠搶先合法化呢？這不僅意味著中國政府的治理已經開始適應市場經濟的需要，更重要的是，網(wǎng)約車合法化的決策過程也體現(xiàn)了中國政府公共政策過程之治理結構的變化。

這一治理結構變化的特點是，國家的公共決策先以地方實踐經驗作為基礎。2015年10月8日，上海市交通委給“滴滴快的”頒發(fā)了中國第一張專車平臺資質許可——網(wǎng)絡約租車平臺經營資格許可，網(wǎng)約車合法化在上海率先破冰。兩天后，即10月10日，國家交通運輸部發(fā)布了《關于深化改革進一步推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見（征求意見稿）》和《網(wǎng)絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（征求意見稿）》，進行為期一個月的公開征求意見。

在一個月的時間里，國家交通運輸部通過網(wǎng)站留言、電子郵件、信函、電話等各種渠道搜集到各種意見6000多件。一個月內共有100多場座談會、聽證會、論證會舉行。國家交通運輸部也召開了一個“深化出租汽車行業(yè)改革有關文件征求意見稿座談會”，邀請持正反兩派意見的專家出席。整個過程不僅在程序上體現(xiàn)了公共政策制定的開放，而且從結果來看，也的確吸收了各方面的意見和建議。因為從征求意見稿來看，雖然也支持網(wǎng)約車合法化，但對網(wǎng)約車的管理，更多地體現(xiàn)了以管為本的特點，比如規(guī)定私家車不得接入網(wǎng)約車，而最后通過的辦法則規(guī)定，獲得網(wǎng)約車營運證就可以合法接入網(wǎng)約租車服務。

再如，征求意見稿的規(guī)定在政府管理上延續(xù)了行政條塊分割的管理特點，線上服務雖然是沒有地域限制的，但網(wǎng)約線上服務的政府管理和網(wǎng)約車運營有嚴格的屬地限制，這樣全國網(wǎng)約車市場就因為管理上的條塊分割而被嚴格地割裂開來，而且網(wǎng)約服務平臺必須一個一個地在全國各地注冊，導致公司管理和運營成本大幅度上升。而暫行辦法規(guī)定，網(wǎng)約車平臺不要求自有車輛，不搞屬地限制，線上服務能力由注冊地省級相關部門一次認定、全國有效，這顯然是認可了全國市場的統(tǒng)一性，而且也確保了政府管理的一體性，而不再延續(xù)過去計劃經濟時期形成的條塊分割、高度碎片化的政府治理模式。

正是公共政策制定過程的開放性，以及國家交通運輸部在決策過程中廣泛聽取意見，使得2016年7月28日發(fā)布的管理辦法終于讓網(wǎng)約車合法化了，盡管目前出臺的辦法還是暫行辦法，其中還有很多需要改善的地方。管理辦法的出臺，不僅在國內解決了近些年來出租車領域“互聯(lián)網(wǎng)+市場化”改革所面領的多方面實際問題。而且也使得中國的出租車改革在國際上處于領先位置。當然更重要的是，中國政府的治理之道也因此在出租車領域有了重大進展。

（作者為中國人民大學公共政策研究院執(zhí)行院長、教授）