孫維維

[摘 要]公共行政的起源、發(fā)展與現(xiàn)代性有著千絲萬縷的聯(lián)系，可以說公共行政是在現(xiàn)代性這個宏大的敘事背景下出現(xiàn)并發(fā)展的，因此，要想對公共行政有一個全面透徹的研究，首先要從它的現(xiàn)代性基礎(chǔ)開始，本文通過探討公共行政與現(xiàn)代性的密不可分的關(guān)系，從思想基礎(chǔ)與實(shí)踐基礎(chǔ)兩個方面入手，重在闡述說明影響公共行政發(fā)展的現(xiàn)代性基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]公共行政；現(xiàn)代性；基礎(chǔ)

[中圖分類號]D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）08 — 0036 — 02

一、公共行政與現(xiàn)代性的關(guān)系

所謂現(xiàn)代性指的是“有關(guān)人類主體和人類理性之力量和本質(zhì)的各種假設(shè)和信念的獨(dú)特核心，是這些東西構(gòu)成了西方近500多年來——這個時(shí)期出現(xiàn)了如此之多技術(shù)的、社會的、政治的和經(jīng)濟(jì)的‘奇跡——主導(dǎo)的心靈模式?！薄?〕它是以理性為核心，以主體性為原則，堅(jiān)信科學(xué)和技術(shù)可以解放全人類的歷史意識與心靈模式。公共行政是在現(xiàn)代性的發(fā)展過程中產(chǎn)生的，是以現(xiàn)代性的一些特征和表現(xiàn)為基礎(chǔ)發(fā)生并發(fā)展起來的。因此，現(xiàn)代性是公共行政賴以產(chǎn)生并發(fā)展的重要的基石。

（一）現(xiàn)代性是公共行政發(fā)展的宏大背景

現(xiàn)代性發(fā)端于16世紀(jì)，在啟蒙運(yùn)動的謀劃中達(dá)到頂峰，隨著現(xiàn)代性的演進(jìn)，公共行政出現(xiàn)并發(fā)展起來，學(xué)界普遍認(rèn)為威爾遜于1887 年發(fā)表的《行政學(xué)研究》一文，代表了這一領(lǐng)域的開端，他將公共行政從政治領(lǐng)域分離出來成為一門獨(dú)立的學(xué)科。在威爾遜之前，不是沒有公共行政活動，只是和政治活動同屬一個領(lǐng)域并均歸于政治活動，也就是自從有了國家活動就有了公共行政，只是在黑暗的中世紀(jì)時(shí)期，宗教權(quán)威多數(shù)要高于國家權(quán)威，人民在蒙受著宗教神學(xué)的統(tǒng)治，沒有自身的主體性意識，當(dāng)現(xiàn)代性初見端倪時(shí)，其表現(xiàn)就是人類自我意識的覺醒，反對宗教神學(xué)的統(tǒng)治和束縛，意識到人類現(xiàn)世共同體也就是國家的重要性。因此，對完善國家管理以及政治活動的需求成了人們?nèi)找骊P(guān)注的焦點(diǎn)，在現(xiàn)代性的逐步發(fā)展中，人們已經(jīng)開始探尋更好的國家管理，乃至于1887年，就出現(xiàn)了威爾遜提出要發(fā)展公共行政學(xué)這樣一門學(xué)科。

（二）公共行政發(fā)展具有現(xiàn)代性特征

雖然威爾遜提出將政治與行政分開受到了很多批評，并且我們都知道兩者真正的分開也是不可能的，但是他確實(shí)確立了公共行政的研究領(lǐng)域。由于當(dāng)時(shí)企業(yè)管理的發(fā)展要優(yōu)于公共領(lǐng)域，因此，公共行政借鑒了許多企業(yè)的管理方式，例如科學(xué)管理、理性計(jì)算、帳簿制等等，這些都體現(xiàn)了公共行政的工具性特征，以及理性化與科學(xué)化，最終導(dǎo)致了公共行政的規(guī)范化即科層化，“公共行政的規(guī)范化觀念和思想是植根于19世紀(jì)后期至20世紀(jì)初期的現(xiàn)代性世界的?！薄?〕公共行政是國家必不可少的一部分，從馬基雅維利到霍布斯到洛克，現(xiàn)代國家的概念逐漸形成：這是一個世俗的被謀劃的國家，它是個人的自然聯(lián)合體，國家的動源性根基是個人權(quán)利和意志，其合法性是同意性的契約。國家的觀念一部分體現(xiàn)著公共行政，公共行政就是一個世俗性的領(lǐng)域，是一個“人工制品”，是人們的理性化與契約化的集中體現(xiàn)，而這些皆是現(xiàn)代性所具有的最重要的特征。

（三）公共行政是現(xiàn)代性的產(chǎn)物

公共行政這一純粹世俗化的理性領(lǐng)域，在人類社會發(fā)展中起著至關(guān)重要的作用?，F(xiàn)代性的世俗化以及理性化等不但體現(xiàn)在國家政治活動中，在經(jīng)濟(jì)行為方面表現(xiàn)為精確計(jì)算投資與收益之比的簿記方法，在法律行為方面表現(xiàn)為司法過程的程序化，在文化行為方面表現(xiàn)為世界的“祛魅”過程，即世俗化過程。毋庸置疑公共行政屬于國家活動，是引領(lǐng)社會前進(jìn)的動力所在，因此雖然現(xiàn)代性的產(chǎn)物涉及領(lǐng)域廣泛，但是公共行政作為現(xiàn)代性的一個產(chǎn)物是至關(guān)重要的，先不論現(xiàn)代性所產(chǎn)生的危害，就其價(jià)值和貢獻(xiàn)而言，可以說現(xiàn)代社會的高度發(fā)展和繁榮都要?dú)w功于現(xiàn)代性，將現(xiàn)代性從公共行政領(lǐng)域內(nèi)清除是完全不可能的，也是做不到的，所以公共行政作為現(xiàn)代性的一個產(chǎn)物具有不可更改的公共行政現(xiàn)代性。

二、公共行政發(fā)展的現(xiàn)代性的思想基礎(chǔ)

（一）主體性與自我意識覺醒

正如布盧姆伯格闡述的：“現(xiàn)代主義的自我確證是一種存在主義的圖謀，依據(jù)這一圖謀，人把他的存在置于某一歷史情境中，暗示自己將如何處理他周圍的現(xiàn)實(shí)和用什么來構(gòu)成向他開放的可能性?！薄?〕當(dāng)個體超越純粹的自在自發(fā)的日常生活的閾限，同科學(xué)、技術(shù)、理性發(fā)生實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)時(shí)，現(xiàn)代意義上的人才真正產(chǎn)生，即由此才可以確立人類的主體性原則?！艾F(xiàn)代性作為體現(xiàn)在個體生存之中的文化模式或文化精神，通常是以個體的主體性、個體自由、個體的自我意識等為表征的。質(zhì)言之，現(xiàn)代性體現(xiàn)在個體層面的本質(zhì)特征是‘個體化，或者換言之，作為現(xiàn)代性突出標(biāo)志的理性化在個體層面的具體體現(xiàn)就是個體化。”〔4〕當(dāng)人作為個體從自在自發(fā)的狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂勺杂X的狀態(tài)，使得個體成為現(xiàn)代社會運(yùn)行的支撐性因素，是現(xiàn)代社會的創(chuàng)新能力、內(nèi)在活力和驅(qū)動力的源泉。

（二）理性化與契約化精神

“在韋伯看來，現(xiàn)代性是通過更大的理性化發(fā)生的?，F(xiàn)代主義的理性化——不同于前現(xiàn)代的合理性觀點(diǎn)——認(rèn)為沒有一種自然模式是人類必須遵循的，在它看來，自我是不受約束的?！薄?〕所謂“理性化”，首先是建立在對“理性”能力的確認(rèn)之上的，也就是把理性確認(rèn)為一種不同于感情、情感、意志的能力。理性化在國家活動中最突出的表現(xiàn)就是契約化，提到契約化，就能想到一系列的思想家，當(dāng)然最著名的還是盧梭的“社會契約論”，當(dāng)他意識到由于私有制的出現(xiàn)，人類不可能再回到“人人平等”的自然狀態(tài)中，因此，他認(rèn)為人類可以通過讓渡自己的權(quán)力，在契約的基礎(chǔ)上建立社會秩序，這種契約最根本的問題是解決了社會協(xié)作和社會團(tuán)結(jié)的問題。而這種基于自然權(quán)利讓渡和契約建立起來的社會的本質(zhì)特征是以理性的原則取代了自然的原則。

（三）科學(xué)化與普遍化原則

科學(xué)技術(shù)取代了人們心中“上帝”的位置，當(dāng)人類主體性與自由意識覺醒，開始意識到現(xiàn)世的重要和意義，但此時(shí)，存在人們心中的那個“上帝”的位置空缺了，然而科學(xué)技術(shù)的出現(xiàn)以及在社會上產(chǎn)生的強(qiáng)烈反響，使人們更加相信人類自身的能力，由此科學(xué)技術(shù)便坐上了“上帝”的寶座，開始了科學(xué)化的追求。在公共行政領(lǐng)域也同樣如此，西蒙力圖通過分離事實(shí)與價(jià)值和通過界定事實(shí)命題為可驗(yàn)證的命題來建立一門行政科學(xué)，對于價(jià)值，他認(rèn)為“和任何科學(xué)一樣，行政科學(xué)也純粹只關(guān)心事實(shí)性的陳述。道德論斷在科學(xué)體中沒有任何地位。但凡道德陳述出現(xiàn)的時(shí)候，它們都可以分解為兩個部分，一部分是事實(shí)的，一部分是倫理的；而且只有前者才與科學(xué)有某種關(guān)聯(lián)?！薄?〕公共行政到底是科學(xué)還是藝術(shù)，到現(xiàn)在還沒有一個定論，這就是現(xiàn)代性思想所帶給我們的兩難選擇。

三、公共行政發(fā)展的現(xiàn)代性的實(shí)踐基礎(chǔ)

（一）勞動分工促成專業(yè)化

最早出現(xiàn)在私人工廠里的勞動分工為公共行政提供了借鑒，之后發(fā)展為更為普遍的專業(yè)化。專業(yè)化的現(xiàn)代模式只是在進(jìn)步時(shí)代前不久及期間才形成并嘗試的。19世紀(jì)中期各類專業(yè)協(xié)會開始發(fā)展，起初在英國更為迅速，而后轉(zhuǎn)到美國。專業(yè)的特征在19世紀(jì)末20世紀(jì)初已經(jīng)完全顯現(xiàn)出來，它包括專業(yè)協(xié)會、認(rèn)知科學(xué)基礎(chǔ)、制度化培訓(xùn)、證書和道德規(guī)范等。公共行政作為一門學(xué)科得以發(fā)展是以專業(yè)化的興起為基礎(chǔ)的，韋伯對于公共領(lǐng)域職員提出的要求是要具有專業(yè)化的知識，認(rèn)為只有專業(yè)化才是科學(xué)的，并且專業(yè)化也可以促進(jìn)科學(xué)和技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展。在公共行政領(lǐng)域，根據(jù)不同的分工劃分清晰的職責(zé)范圍，職員接受組織分工的任務(wù)并精于自己的工作。

（二）科學(xué)管理促成工具化

以泰勒為代表的科學(xué)管理運(yùn)動給企業(yè)和公共行政注入了鮮活可行的科學(xué)元素，他挑選出優(yōu)秀的工人制定出一套最科學(xué)的工作步驟，之后所有人都要嚴(yán)格按照這個步驟進(jìn)行，他認(rèn)為這種科學(xué)方法是提高生產(chǎn)率的最好的辦法。公共行政領(lǐng)域深受泰勒思想的影響，奠定了公共行政領(lǐng)域的工具化地位。沃爾多曾說：“以往人們總是以為良好的政府就是道德的人的結(jié)果。而現(xiàn)在的觀點(diǎn)則相反，道德是無關(guān)緊要的。只有機(jī)構(gòu)的合理安排、個人熟練的業(yè)務(wù)才是至關(guān)重要的。機(jī)關(guān)組織不再依靠那難以控制的、不可估計(jì)的道德品質(zhì)，只要有業(yè)務(wù)上的專家就行了。這就像一臺機(jī)器，不論開機(jī)器的人品質(zhì)如何，機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)良好才是目的?！薄?〕這也體現(xiàn)了現(xiàn)代性自身的一個悖論，在倡導(dǎo)人類主體性的同時(shí)卻壓抑了人的全面發(fā)展，使人在脫離自然的束縛后又進(jìn)入了機(jī)器的牢籠。

（三）理性計(jì)算促成科層化

“在現(xiàn)代性之很長一段時(shí)間，西方遺產(chǎn)基本上是以規(guī)則為主。例如主導(dǎo)的宗教信仰就是以規(guī)則為基礎(chǔ)。圣經(jīng)的摩西五經(jīng)和十誡奠定了西方的基調(diào)，這一基調(diào)已成為我們的法律傳統(tǒng)的精髓。許多國家，如美國的政治體系也是建立在對詳盡的規(guī)則的遵守之上的。例如啟蒙時(shí)期的托馬斯·杰斐遜對鐘表尤其著迷，他和其他人設(shè)計(jì)了一個政府，這個政府所具有的程序的精確性可以用鐘表來計(jì)算。”〔8〕理性計(jì)算是現(xiàn)代性的產(chǎn)物，一方面體現(xiàn)在賬簿的記錄，另一方面體現(xiàn)在嚴(yán)格的規(guī)章制度，在這種嚴(yán)格的規(guī)章制度下，就會形成一個嚴(yán)密的體系，這個體系就是等級森嚴(yán)的科層制。科層制是現(xiàn)代性在公共行政領(lǐng)域內(nèi)的最高級的體現(xiàn)形式，它具有理性的計(jì)算模式，嚴(yán)密的等級控制，科學(xué)的方式方法，嚴(yán)格的專業(yè)分工等等。理性科層制的設(shè)計(jì)者——韋伯，他所關(guān)注的核心主題之一是合法性，尤其是權(quán)威的合法性。當(dāng)現(xiàn)代性融入時(shí)，韋伯看到了科層制權(quán)威合法性的日益增長，其基礎(chǔ)在于科學(xué)程序和專業(yè)化。

四、結(jié)論

公共行政的發(fā)展具有現(xiàn)代性的基礎(chǔ)，這是毋庸置疑的，無論是在思想基礎(chǔ)方面還是實(shí)踐基礎(chǔ)方面，西方公共行政的發(fā)展都深受現(xiàn)代性的影響，作為與現(xiàn)代性有著千絲萬縷聯(lián)系的公共行政領(lǐng)域，其所取得的一切成就也是離不開現(xiàn)代性的，并且在今后復(fù)雜的社會現(xiàn)實(shí)以及全球化和不斷變換的外界環(huán)境下，公共行政與現(xiàn)代性的關(guān)系是密切還是疏離，這還有待繼續(xù)探討，但就歷史過程來看，雖然現(xiàn)代性帶來了某些悖論與危害，但是它的成就是大于危害的。因此，在后面的研究過程中我們要做到理順悖論，將二者更好地融合。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕 戴維·約翰·法默爾.公共行政的語言——官僚制、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性〔M〕.北京：中國人民大學(xué)出版社，2005：05.

〔2〕 庫珀.行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑〔M〕.張秀琴譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2001：33.

〔3〕 漢斯·布盧姆伯格.現(xiàn)代的合法性〔M〕.羅伯特·華萊士譯.倫敦：劍橋大學(xué)，1985：75.

〔4〕 衣俊卿.現(xiàn)代性的維度〔M〕.哈爾濱：黑龍江大學(xué)出版社，2011：160.

〔5〕 戴維·約翰·法默爾.公共行政的語言——官僚制、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性〔M〕.北京：中國人民大學(xué)出版社，2005：05.

〔6〕 赫伯特·西蒙.管理行為〔M〕.北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2007：253.

〔7〕 Waldo，Dwight.The Administration State〔M〕. New York：Holmes&Meier，1984.P23.

〔8〕 戴維·約翰·法默爾.公共行政的語言——官僚制、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性〔M〕.北京：中國人民大學(xué)出版社，2005：230.

〔責(zé)任編輯：張 港〕