盛毅

〔摘要〕作為一個人口眾多、人均資源貧乏、城鎮(zhèn)發(fā)展滯后的國家，只有走具有中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路，才能實現(xiàn)城鎮(zhèn)的跨越發(fā)展。而堅持走這一道路，必須將馬克思主義的一般原理與我國城鎮(zhèn)發(fā)展的具體實踐緊密結(jié)合，大膽探索以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅持走以人為本、大中小城市協(xié)調(diào)、城鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村協(xié)調(diào)、人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)、政府介入適度的新型城鎮(zhèn)化道路。

〔關(guān)鍵詞〕中國特色；新型城鎮(zhèn)化；工業(yè)化；城鎮(zhèn)化

〔中圖分類號〕F299.21 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2014）01-0013-07

我國城鎮(zhèn)化繼續(xù)馳行在快速推進軌道上，城鎮(zhèn)化率每年提高1個百分點以上，其中中西部地區(qū)普遍在1.3個百分點以上。要走好時空大大壓縮的城鎮(zhèn)化這步棋，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，必須將馬克思主義的基本原理與我國城鎮(zhèn)化的具體實踐密切結(jié)合，大膽探索具有中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路。

一、國內(nèi)外城鎮(zhèn)化道路主要模式

近百年來的城鎮(zhèn)化進程，已經(jīng)探索過多種多樣的路子，從不同角度進行分類，可以概括出許多模式。

（一）國外的城鎮(zhèn)化模式

對國外城鎮(zhèn)化的推進模式，可以從不同角度進行概括，進而劃分出不同模式。如有人將其歸納為以西歐發(fā)達國家為代表的政府調(diào)控下的市場主導(dǎo)型模式，以美國為代表的完全市場主導(dǎo)的自由放任型模式，以拉美國家為代表的受殖民地經(jīng)濟制約和自身發(fā)展缺陷而造成的畸形發(fā)展型模式。^〔1〕我們從以下三個視角進行劃分。

1.按推動力劃分有兩種模式

在推進城鎮(zhèn)發(fā)展過程中，市場和行政兩種力量都發(fā)揮著重要作用，既沒有完全依靠市場力量推進的城鎮(zhèn)化，也沒有完全依靠行政力量推進的城鎮(zhèn)化，而是在發(fā)揮市場機制作用的基礎(chǔ)上，存在著運用行政力量上的明顯差異。

第一，政府較少干預(yù)的城鎮(zhèn)化。這種模式以美國為代表。美國的城鎮(zhèn)化在1970年就已超過70%。此后，城鎮(zhèn)化增速開始放緩，目前，美國的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)超過90%。在推進城鎮(zhèn)化進程中，政府堅持市場主導(dǎo)，較少對城市發(fā)展進行干預(yù)或調(diào)控。由于在城鎮(zhèn)發(fā)展過程中行政干預(yù)較少，政府難以對城鎮(zhèn)化的發(fā)展進行有效引導(dǎo)，從而出現(xiàn)了過度郊區(qū)化、城鎮(zhèn)建設(shè)無序、土地資源浪費嚴(yán)重，社會矛盾突出等問題。

第二，政府較多干預(yù)的城鎮(zhèn)化。許多歐洲國家在推進城鎮(zhèn)發(fā)展過程中，注重了政府作用的發(fā)揮。政府一般通過法律、行政和經(jīng)濟手段，有效地引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，在土地、住房、交通、環(huán)境等各個方面發(fā)揮著重要作用。如德國在城鎮(zhèn)化發(fā)展的不同階段，政府通過頒布不同的法律法規(guī)來規(guī)范城鎮(zhèn)化的發(fā)展，20世紀(jì)60至70年代先后頒布了《聯(lián)邦建設(shè)法》和《聯(lián)邦建設(shè)促進法》，此外還先后頒布了《地區(qū)發(fā)展中心建設(shè)大綱》和《區(qū)域規(guī)劃指導(dǎo)原則》等。這種模式在一定程度上克服了前種模式的一些弊端。

2.按著力重點劃分有三種模式

在推進城鎮(zhèn)化進程中，盡管各國都會采取綜合性的措施來推進城鎮(zhèn)化，但在具體手段或著力重點上存在著一些差別，有的注重政策引導(dǎo)，有的注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動，有的注重基礎(chǔ)設(shè)施引領(lǐng)。

第一，注重公共政策措施引導(dǎo)。公共政策作為政府引導(dǎo)發(fā)展的重要手段，在歐洲國家體現(xiàn)得尤為明顯。英國作為全球城鎮(zhèn)化進程領(lǐng)先的國家，在城鎮(zhèn)化的不同階段都采取了相應(yīng)的公共干預(yù)政策。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的早期，英國針對城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的問題，制定了多部針對環(huán)境、衛(wèi)生等方面的相關(guān)法律法規(guī)，來引導(dǎo)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。二戰(zhàn)結(jié)束后，大規(guī)模城鎮(zhèn)重建產(chǎn)生了郊區(qū)化趨勢，英國政府又采取設(shè)置環(huán)城綠化帶和建設(shè)新城的城市規(guī)劃政策，較為成功地控制了大城市的無序擴大。

第二，注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拉動?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)對城鎮(zhèn)化的發(fā)展具有基礎(chǔ)性和支撐性作用，往往成為城鎮(zhèn)化的先導(dǎo)。美國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在美國城鎮(zhèn)化的不同發(fā)展階段都發(fā)揮了巨大作用。城鎮(zhèn)化初期，美國的城市主要集中在東部沿海地區(qū)，為帶動西部地區(qū)發(fā)展，從1860年起，美國先后建成了貫通東西、深入西部腹地的鐵路大動脈，從而促進了區(qū)域間城鎮(zhèn)化的均衡發(fā)展。隨著城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，美國政府通過不斷完善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程。

第三，注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動作用。通過加快工業(yè)發(fā)展帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展，是許多發(fā)展中國家比較常見的做法。在拉美和亞洲地區(qū)，不少國家就是利用工業(yè)的超前發(fā)展推動了城市的快速發(fā)展。尤其是亞洲國家確立了“出口導(dǎo)向”的戰(zhàn)略，通過出口加工業(yè)的迅速發(fā)展，有力帶動了城鎮(zhèn)發(fā)展。

3.按推進理念劃分有兩種模式

在推進城鎮(zhèn)化進程中，由于理念上的差別，有的國家發(fā)展比較協(xié)調(diào)，有的國家則存在著不協(xié)調(diào)的情況。

第一，協(xié)調(diào)推進的城鎮(zhèn)化。歐洲國家在推進城鎮(zhèn)化進程中，雖然早期也存在著工業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)發(fā)展嚴(yán)重不協(xié)調(diào)的問題，存在著城鎮(zhèn)各種功能之間不匹配的情況，從而出現(xiàn)由于人口過快聚集而帶來住房、就業(yè)、疾病、犯罪、衛(wèi)生等一系列問題。英國還出現(xiàn)了嚴(yán)重的環(huán)境污染和致命疾病的流行，德國也出現(xiàn)了嚴(yán)重的住房短缺。但這些國家后來注重采取多種措施來解決，并且制定規(guī)劃為城鎮(zhèn)化提供指導(dǎo)，德國還通過《區(qū)域規(guī)劃指導(dǎo)原則》，以盡可能地使工業(yè)化與城鎮(zhèn)化基本保持同步，使人口與土地、資源與環(huán)境協(xié)調(diào)，確保城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。即使是在市場主導(dǎo)的美國，也普遍認(rèn)識到過度郊區(qū)化帶來的危害，提出了新城市主義和精明增長理念等新發(fā)展思想。

第二，非協(xié)調(diào)推進的城鎮(zhèn)化。許多發(fā)展中國家的城鎮(zhèn)化進程表現(xiàn)出明顯的不協(xié)調(diào)，不是工業(yè)化顯著快于城鎮(zhèn)化，就是城鎮(zhèn)化顯著快于工業(yè)化。到70年代中期，拉美國家的城鎮(zhèn)化水平與西方國家接近，平均城市化率達75%，部分國家超過80%，整個拉美地區(qū)1990年超百萬人口大城市有36個，約有三分之一的人口居住在百萬人口以上的大城市，并擁有3個超過千萬人口的超級大城市^〔2〕。但在這些地區(qū)，工業(yè)化嚴(yán)重落后于城鎮(zhèn)化，在工業(yè)部門就業(yè)的人口比重卻不及20%-30%，大約有四分之一的城鎮(zhèn)居民生活在貧民窟中，城鎮(zhèn)人口貧困比例甚至超過農(nóng)村人口的比例，被學(xué)者謂之“過度城市化”。^〔3〕由于城市規(guī)模不斷膨脹，住房緊張與貧民窟問題突出，醫(yī)療和教育資源不足，造成了許多“不可持續(xù)發(fā)展”的問題。在“拉美陷阱”或“拉美化”問題中，城鎮(zhèn)發(fā)展不協(xié)調(diào)也是重要影響因素之一。在亞洲的不少國家，由于出口導(dǎo)向型加工業(yè)發(fā)展很快，出現(xiàn)了工業(yè)的超常發(fā)展，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化明顯滯后于工業(yè)化。當(dāng)然，這種不協(xié)調(diào)還表現(xiàn)在土地與人口、資源與環(huán)境等方面的不協(xié)調(diào)。

（二）我國的城鎮(zhèn)化模式

改革開放以來，如果按速度劃分，我國城鎮(zhèn)化進程經(jīng)歷了兩個大的階段。在1978—1995年期間，我國的城鎮(zhèn)化率每年提高0.5%—0.7%，是一個相對較慢的時期。1995—2010年，我國的城鎮(zhèn)化率每年提高1.23個百分點，出現(xiàn)了一輪快速推進的階段。由于我國國土面積廣大，人口眾多，各區(qū)域差距很大，在推進城鎮(zhèn)化的進程中，既有與國外相同的方面，也存在著許多不同。由于研究視角的不同和選擇重點的差異，學(xué)術(shù)界對城鎮(zhèn)化模式有多種界定。根據(jù)城市化與工業(yè)化的適應(yīng)關(guān)系，可劃分為同步城市化和滯后城市化或過度城鎮(zhèn)化模式；根據(jù)城市化的空間表現(xiàn)形式，可劃分為集中型城市化和分散型城市化模式；根據(jù)城市化的規(guī)模結(jié)構(gòu)，可劃分為小城鎮(zhèn)模式、中等城市模式、大城市模式、國際化都市模式或大中小城市相結(jié)合模式^〔4〕；根據(jù)城市化的動力機制，可劃分為拉力型城市化和推力型城市化、內(nèi)生型城市化和外生型城市化、自上而下的城市化和自下而上的城市化模式^〔5〕；根據(jù)城市化過程中資源利用方式，可劃分為粗放型城市化和集約型城市化模式^〔6〕；根據(jù)城市化的運行機制和管理調(diào)控方式，可劃分為行政主導(dǎo)型城市化和市場主導(dǎo)型城市化模式^〔7〕。為了簡化和便于分析，我們將其概括為以下幾種模式：

1.按是否重視規(guī)劃分為兩種模式

我國在推進城鎮(zhèn)化進程中，雖然都普遍重視發(fā)揮行政力量的作用，但在方式上有很大差別。

第一，規(guī)劃導(dǎo)向較弱的城鎮(zhèn)化。在城鎮(zhèn)發(fā)展初期階段，各級政府編制的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，一方面存在著規(guī)劃范圍沒有實現(xiàn)全覆蓋、規(guī)劃體系不完善、規(guī)劃的方法不科學(xué)等問題，對指導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)的科學(xué)性不強，另一方面則是規(guī)劃實施的法律、法規(guī)不健全，規(guī)劃的約束性不強，導(dǎo)致規(guī)劃制定后被束之高閣，沒有發(fā)揮引導(dǎo)作用。在東部地區(qū)早期的城鎮(zhèn)發(fā)展中，這種情況比較普遍，從而導(dǎo)致城鎮(zhèn)發(fā)展出現(xiàn)了許多無序的情況。

第二，規(guī)劃導(dǎo)向較強的城鎮(zhèn)化。最近幾年的城鎮(zhèn)化，規(guī)劃的導(dǎo)向作用在加強。尤其是中央提出走新型城鎮(zhèn)化道路以來，各地大膽探索新型城鎮(zhèn)化的路子，首先強化了規(guī)劃的編制和執(zhí)行。許多地區(qū)開展了全域規(guī)劃，從中心城市一直規(guī)劃到縣城、集鎮(zhèn)和村，并將城鎮(zhèn)規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、國土規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、人口規(guī)劃等協(xié)調(diào)，并以此規(guī)劃指導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)。

2.按是否協(xié)調(diào)發(fā)展分為兩種模式

工業(yè)化與城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化是否同步是城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展與否的重要基礎(chǔ)。我國在推進城鎮(zhèn)化進程中，不是工業(yè)化快于城鎮(zhèn)化，人口城鎮(zhèn)化快于土地城鎮(zhèn)化，就是相反的情況，從而出現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展的不協(xié)調(diào)。

第一，基本協(xié)調(diào)推進的城鎮(zhèn)化。一些城市在推進城鎮(zhèn)化進程中，比較注重協(xié)調(diào)推進，在工業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)發(fā)展、人口集聚與土地利用方面，總體上表現(xiàn)出基本協(xié)調(diào)的狀況。尤其是我國東部地區(qū)的許多城市，汲取了前一階段的推進城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗教訓(xùn)，越來越重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)發(fā)展之間的基本同步，注重人口進城與城區(qū)土地開發(fā)的基本同步，促進了城鎮(zhèn)發(fā)展的協(xié)調(diào)。

第二，協(xié)調(diào)程度較低的城鎮(zhèn)化。我國早期的城鎮(zhèn)化，工業(yè)化普遍快于城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)功能總是在被動地去適應(yīng)工業(yè)發(fā)展需要，這種情況在東部地區(qū)改革開放以來的城鎮(zhèn)化中最為明顯，在中西部地區(qū)也同樣存在。同時，由于大量人口進城和城區(qū)開發(fā)進度慢，導(dǎo)致城區(qū)市政設(shè)施、商業(yè)設(shè)施、居住設(shè)施等不能適應(yīng)進城人口需要。而近幾年，在中西部地區(qū)，又出現(xiàn)了城鎮(zhèn)建設(shè)進度太快，土地城鎮(zhèn)化進度明顯快于人口城鎮(zhèn)化進度的情況，表現(xiàn)為另一種不協(xié)調(diào)。2011年，中國城鎮(zhèn)化率的官方統(tǒng)計數(shù)字是51.27%，但城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)藬?shù)的比例卻只有35%，數(shù)以億計的農(nóng)民工不能與城市居民享有同等待遇，不能真正融入城市社會。

3.按地方特色分有多種模式

在推進城鎮(zhèn)化進程中，各地有許多新的探索和實踐，并且產(chǎn)生了具有地方特色的模式。^〔8〕

第一，以大城市帶大郊區(qū)發(fā)展的成都模式。主要做法是推進“三個集中”，在對土地確權(quán)頒證，建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場，設(shè)立建設(shè)用地增減指標(biāo)掛鉤機制等基礎(chǔ)上，以發(fā)展較好的區(qū)域作為起步點，確立優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，形成以市場為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)集群。再配以農(nóng)民的公共服務(wù)和社會保障，提高農(nóng)民的生活水平。

第二，以宅基地?fù)Q房集中居住的天津模式。天津的小城鎮(zhèn)發(fā)展主要分為四種類型：整體推進型、都市擴散型、開發(fā)拓展型和“三集中”型。主要做法為鄉(xiāng)鎮(zhèn)府主導(dǎo)的“以宅基地?fù)Q房”，先解決搬遷農(nóng)民的安置問題，然后通過土地集約增值的收益發(fā)展地區(qū)產(chǎn)業(yè)，解決農(nóng)村居民的就業(yè)問題。將農(nóng)民的集中居住與城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)化有機結(jié)合起來。

第三，以產(chǎn)業(yè)集聚帶動人口集聚的廣東模式。一是珠三角模式，即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營企業(yè)集中的中心鎮(zhèn)為發(fā)展依托；二是山區(qū)模式，即圍繞縣城，發(fā)展專業(yè)鎮(zhèn)。珠三角模式的主要做法是通過產(chǎn)業(yè)集聚帶動人口聚集，進而實現(xiàn)城市周邊地區(qū)的快速崛起。

第四，以鎮(zhèn)政府為主組織資源的蘇南模式。農(nóng)民依靠自己的力量發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的所有制結(jié)構(gòu)以集體經(jīng)濟為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。

第五，以個體私營企業(yè)為主體的溫州模式。通過加快個體私營經(jīng)濟發(fā)展為推動力，促進城鎮(zhèn)的快速發(fā)展。

二、推進新型城鎮(zhèn)化的思路

之所以出現(xiàn)上述多種模式，不僅有發(fā)展階段和資源條件不同的原因，還有發(fā)展理念和體制機制不同的原因。我國要走新型城鎮(zhèn)化之路，除了將注重人口、資源環(huán)境的協(xié)調(diào)，大中小城市發(fā)展的協(xié)調(diào)，合理運用政府的統(tǒng)籌作用外，還要從更深層次去認(rèn)識新型城鎮(zhèn)化的動力源泉。在這方面，馬克思主義給我們提供了啟示。恩格斯曾在《英國工人階級狀況》一書中描述道：“大工業(yè)企業(yè)需要許多工人在一個建筑物里面共同勞動，這些工人必須住在近處，甚至在不大的工廠的近旁，他們也會形成一個完整的村鎮(zhèn)。他們都有一定的需要，為了滿足這些需要，還有其他工人，于是手工業(yè)者、裁縫、鞋匠、面包師、泥瓦匠、木匠都搬到這里來，……當(dāng)?shù)谝粋€工廠很自然地已經(jīng)不能保證一切希望工作的人都有工作的時候，工資就下降，結(jié)果就是新的廠主搬到這個地方，于是村鎮(zhèn)就變成了城市，而小城市又變成了大城市?！?sup>〔9〕這些描述，不僅揭示了城市發(fā)展的根本動力，而且預(yù)見了城市地域的擴展途徑。馬克思、恩格斯分析在無產(chǎn)階級革命取得勝利后，“城市和鄉(xiāng)村之間的對立也將消失。從事農(nóng)業(yè)和工業(yè)勞動的將是同樣的一些人，而不再是兩個不同的階級?！?sup>〔10〕“消滅城鄉(xiāng)之間的對立，是社會統(tǒng)一的首要條件之一。”^〔11〕“一個工業(yè)城市的居住狀況今天還勉強過得去，明天就會變得惡劣不堪?！?sup>〔12〕“只有城市和鄉(xiāng)村的融合，現(xiàn)在的空氣、水和土地的污染才能排除?！?sup>〔13〕馬克思和恩格斯的這些觀點，指出了城鎮(zhèn)化的實質(zhì)和最終目標(biāo)，是我國走新型城鎮(zhèn)化的重要理論依據(jù)。

按照馬克思主義的觀點，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)是以人為本的，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的，人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)化。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)前推進新型城鎮(zhèn)化，必須解決現(xiàn)有發(fā)展模式中不注重以人為本、不注重城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、規(guī)劃導(dǎo)向不強、城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化、土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)環(huán)境質(zhì)量差等突出問題，主要思路可以考慮：

（一）堅持走以人為本的城鎮(zhèn)化道路

馬克思在《共產(chǎn)黨宣言》中明確指出，“每個人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件”。階級斗爭、無產(chǎn)階級革命和無產(chǎn)階級專政、建設(shè)共產(chǎn)主義社會和實事求是，都是為了實現(xiàn)人的解放和人的全面發(fā)展這一根本目的服務(wù)的。馬克思主義是關(guān)于在社會生產(chǎn)力高度發(fā)展的前提下解放人和全面發(fā)展人的學(xué)說。^〔14〕而“以人為本”為核心的科學(xué)發(fā)展觀的提出，深刻地體現(xiàn)和發(fā)展了《共產(chǎn)黨宣言》關(guān)于未來社會的核心思想。^〔15〕推進城鎮(zhèn)化的根本目的，就是要為人的全面發(fā)展創(chuàng)造條件。因此，城鎮(zhèn)發(fā)展的目標(biāo)、城鎮(zhèn)的功能配置，必須從人的需求出發(fā)考慮，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路中出現(xiàn)的以物為主的發(fā)展思路，以及由這種理念導(dǎo)致的交通擁堵、環(huán)境惡化、失業(yè)率高企、貧民窟遍布的惡果。在我國，過去城鎮(zhèn)化走的也是重物不重人的道路，目前“城市病”問題也開始凸現(xiàn)。因此，走新型城鎮(zhèn)化道路，關(guān)鍵是圍繞“以人為本”理念來指導(dǎo)和規(guī)劃城鎮(zhèn)發(fā)展，從人的需求出發(fā)來考慮城鎮(zhèn)各種功能的配置。由于城鎮(zhèn)中集聚的人口有多個階層，如何讓各個階層的人都能在城鎮(zhèn)發(fā)展中受益，尤其是人數(shù)眾多的進城農(nóng)民如何享受到與城市居民同等的待遇，真正成為城市居民，不會在黃金年齡段在城市勞動，年老或健康狀況惡化時又被推回農(nóng)村，是當(dāng)前推進城鎮(zhèn)發(fā)展亟待解決的問題。目前一些城市過度追求高檔次的城市發(fā)展形態(tài)和標(biāo)準(zhǔn)，“花園城市”迅速崛起，而進城農(nóng)民難以承受這種高價的服務(wù)，沒有能力進入，迫使相當(dāng)數(shù)量的人游離在城市和鄉(xiāng)村之間，或者在大城市打工，在縣城買房子居住，處于“半市民化狀態(tài)”。實際上，所有國家的城市化進城是吸引低收入農(nóng)民進城，并使這些低收入群體向中高收入轉(zhuǎn)變。因此，重點根據(jù)這一群體的需要來規(guī)劃和建設(shè)城市，是走新型城鎮(zhèn)化道路的根本途徑。

（二）堅持走大中小城市協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)化道路

合理的城市體系結(jié)構(gòu)，是推進新型城鎮(zhèn)化的重要基礎(chǔ)。我國地域廣大、人口眾多、各地發(fā)展差異很大，無論是以大為主的發(fā)展模式，還是以小為主的發(fā)展模式，都要從城鎮(zhèn)發(fā)展階段的實際出發(fā)。目前，我國已經(jīng)經(jīng)歷了以小為主的城鎮(zhèn)化和以大為主的城鎮(zhèn)化階段。20世紀(jì)八九十年代，我國城市發(fā)展的基本方針是：控制大城市，發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，以江浙、廣東等為代表的，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展為主要動力的農(nóng)村城鎮(zhèn)化，帶動了中小城鎮(zhèn)的發(fā)展，涌現(xiàn)了大量的中小城鎮(zhèn)。進入90年代以后，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模的壯大和更多國內(nèi)外大企業(yè)的出現(xiàn)，對城市規(guī)模提出了更高要求，于是大城市的優(yōu)先發(fā)展，成為這一階段的重點。以上兩種發(fā)展模式，不是資源利用不合理，集約度不高，就是存在著大中城市發(fā)展過快，各類城市不協(xié)調(diào)的問題。當(dāng)前中央強調(diào)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，包括城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，不是主張平均發(fā)展，而是在總體上要實現(xiàn)協(xié)調(diào)。具體到各個區(qū)域，應(yīng)當(dāng)按照馬克思關(guān)于消除城鄉(xiāng)差別和對立的要求，根據(jù)各地發(fā)展所處的階段，規(guī)劃城鎮(zhèn)體系發(fā)展。有的地區(qū)可能正處于大中城市發(fā)展不足的階段，主要任務(wù)是優(yōu)先發(fā)展大中城市，有的地區(qū)是要解決大城市過大，中小城市發(fā)展不足的問題，中小城鎮(zhèn)的發(fā)展應(yīng)當(dāng)放在首位。要防止簡單地理解為偏重某一方面的認(rèn)識誤區(qū)，根據(jù)本地的發(fā)展階段，科學(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)體系，因地制宜地推進。亞洲新興工業(yè)化國家和地區(qū)出現(xiàn)的人口向少數(shù)大城市集中的趨勢，是與其人多地少的基本國情密不可分的，有內(nèi)在必然性。我國人多地少的矛盾比這些國家更甚，以大城市帶動中小城市發(fā)展并保持基本協(xié)調(diào)，可能是發(fā)展的方向之一。而德國注重大中城市和小城鎮(zhèn)均衡發(fā)展，形成一種城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、分布合理、均衡發(fā)展的獨特模式，值得借鑒。

（三）堅持走與產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村互動的城鎮(zhèn)化道路

“推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”，是十八大對當(dāng)前推進新型城鎮(zhèn)化的具體要求。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的根本動力，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動城鎮(zhèn)發(fā)展，保持兩者的協(xié)同和互動，是城鎮(zhèn)化健康推進的前提。許多發(fā)展中國家的城鎮(zhèn)化之所以出現(xiàn)嚴(yán)重問題，有不少就是因為城鎮(zhèn)化過度超前，或者城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后。在我國的一些地區(qū)，不僅存在著城鎮(zhèn)發(fā)展過度超前，產(chǎn)業(yè)支撐能力不足，農(nóng)民進城后缺少就業(yè)機會，社會矛盾比較突出等問題，也存在著城鎮(zhèn)建設(shè)明顯滯后，不能為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供有力支撐，使產(chǎn)業(yè)規(guī)模難以擴張，效益得不到發(fā)揮等問題。目前，城鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)互動的狀況有三種情況：一種是城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，另一種是城鎮(zhèn)化超前于工業(yè)化，還有一種是兩者基本適應(yīng)。以這一標(biāo)準(zhǔn)來評估，盡管發(fā)達國家也經(jīng)歷過城鎮(zhèn)化或者滯后或者超前的階段，但目前已經(jīng)進入兩者基本適應(yīng)的階段。而在發(fā)展中國家，普遍存在著超前或滯后的情況。我國目前大多數(shù)地區(qū)的城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，但也有一些地區(qū)的城鎮(zhèn)化明顯超前于工業(yè)化。無論是超前還是滯后，都要從互動的角度，實現(xiàn)二者的基本同步。

通過城鎮(zhèn)發(fā)展帶動農(nóng)村發(fā)展，將廣大農(nóng)村納入到輻射范圍并實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的融合，實現(xiàn)二者的互動，同樣也是城鎮(zhèn)健康發(fā)展的重要前提之一。農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村的進步，將為城市提供新的資源和發(fā)展動力。許多地方之所以近年來加大了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的力度，正是城鎮(zhèn)化進入新時期的內(nèi)在要求。大膽探索城鄉(xiāng)規(guī)劃的一體化，產(chǎn)業(yè)布局的一體化，基礎(chǔ)設(shè)施的一體化，市場體系的一體化，環(huán)境建設(shè)的一體化等，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共融，緩解城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”矛盾突出的現(xiàn)象，是當(dāng)前的一大任務(wù)。

（四）堅持走資源環(huán)境協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)化道路

土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，城市的土地、能源利用粗放，交通出現(xiàn)擁堵、市政設(shè)施落后等，已經(jīng)成為我國城鎮(zhèn)發(fā)展中的突出問題。有的城市建設(shè)大廣場、大馬路、大辦公樓、大生態(tài)花園，脫離了我國土地資源緊張、人均耕地少的實際，導(dǎo)致土地資源的浪費。有的地方把城鎮(zhèn)化等同于發(fā)展房地產(chǎn)，大規(guī)模賣地，重視修路蓋樓，忽視社區(qū)生活設(shè)施配套。有的重視地上城市形象，重視看得見的物質(zhì)建筑，忽視地下管網(wǎng)配套和制度建設(shè)、文化建設(shè)、精神建設(shè)。在城市建設(shè)中沒有充分考慮公共交通體系的建設(shè)，尤其是在大城市中沒有重視立體交通的發(fā)展，市政設(shè)施的配套，導(dǎo)致交通嚴(yán)重?fù)矶?，市政設(shè)施無法滿足的現(xiàn)象普遍出現(xiàn)，所面臨的國土、資源、生態(tài)、環(huán)境等問題的壓力，不僅高于全球平均水平，也高于與我們水平相同的發(fā)展中國家。

我國是一個13億人口的大國，對于我國城鎮(zhèn)發(fā)展來講，最大的挑戰(zhàn)是自然資源和生態(tài)環(huán)境，因此，我國在選擇城鎮(zhèn)化模式時，不能走大規(guī)模蔓延式的發(fā)展道路，應(yīng)根據(jù)城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律和我國現(xiàn)階段社會經(jīng)濟狀況，走節(jié)約土地、水、礦產(chǎn)、能源資源的城鎮(zhèn)化道路。而要走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路，促進人口與產(chǎn)業(yè)合理集聚，必須加快建設(shè)資源節(jié)約型城鎮(zhèn)、低碳型城鎮(zhèn)和緊湊型城鎮(zhèn)，大力推廣綠色生活方式和消費模式，提高城鎮(zhèn)資源利用效率。在城區(qū)布局上，要提高土地、空間的集約利用水平，促使各種功能之間的有機銜接，鼓勵公共交通工具的發(fā)展，加強土地利用的混合功能，保護開放空間和創(chuàng)造舒適的環(huán)境。在城鎮(zhèn)建設(shè)中，既要防止攤大餅和完全是高樓林立，也要防止低密度和布局分散。尤其是反對在還沒有達到規(guī)模經(jīng)濟的時候，就盲目“攤大餅”，匆忙發(fā)展衛(wèi)星城或者組團型城市。要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)與城區(qū)的互動和融合，根據(jù)園區(qū)特色合理確定是采取“重合”、“相鄰”還是“相近”的布局，防止出現(xiàn)“似城非城，似鄉(xiāng)非鄉(xiāng)”的“灰色區(qū)域”。美國在20世紀(jì)40年代后，許多城市人口移居到郊區(qū)，城市空間結(jié)構(gòu)由最初的緊湊和密集型向多個中心分散型轉(zhuǎn)變。低密度的蔓延式擴展帶來大量森林、農(nóng)田、綠地被占用，造成土地資源的浪費和生態(tài)環(huán)境的破壞，通勤時間越來越長，能源消耗大量增加，商業(yè)服務(wù)、文化教育等設(shè)施難以配套，加大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本。20世紀(jì)90年代以后，美國開始意識到低密度城市空間布局所帶來的問題，提出了“精明增長”（Smart Growth）的概念。其主要內(nèi)容包括強調(diào)空間緊湊，用足城市存量空間，減少盲目擴張。要確立新的城市生態(tài)觀，實行綠色發(fā)展戰(zhàn)略，推行綠色生產(chǎn)、生活和消費方式，建立綠色考核指標(biāo)體系，構(gòu)建環(huán)境友好型的生態(tài)城鎮(zhèn)、生態(tài)園區(qū)、生態(tài)企業(yè)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系。

（五）堅持走科學(xué)運用行政力量的城鎮(zhèn)化道路

充分學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達國家和新興工業(yè)化國家推進城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗教訓(xùn)，是發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢實現(xiàn)趕超的最重要手段之一。雖然城鎮(zhèn)化先行一步的國家或地區(qū)，都不同程度地運用行政力量調(diào)控城鎮(zhèn)發(fā)展，有的國家或地區(qū)如日本、法國、韓國等，通過運用政府力量推進城鎮(zhèn)發(fā)展，取得了顯著效果，但這些國家的發(fā)展環(huán)境、體制機制、資源條件與我國存在著很大差距，不能簡單地照單全收，必須根據(jù)我國的實際進行取舍。從各地區(qū)實踐看，政府應(yīng)當(dāng)在以下方面有所作為。

一是重視對規(guī)劃編制和實施的指導(dǎo)。新型城鎮(zhèn)化是全面協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化，必須有超前的規(guī)劃進行引導(dǎo)和指導(dǎo)。十八大就要求城鎮(zhèn)化必須“科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，增強中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能”。由于參與城鎮(zhèn)建設(shè)的一般市場主體不可能去考慮城鎮(zhèn)的總體發(fā)展和長遠發(fā)展，因此，只有政府全面地介入到規(guī)劃環(huán)節(jié)，通過編制規(guī)劃和指導(dǎo)規(guī)劃的實施，才有可能為新型城鎮(zhèn)化提供依據(jù)。美國雖然是一個極力推崇市場作用的國家，但第二次世界大戰(zhàn)后，政府對城市發(fā)展規(guī)劃進行了較大調(diào)整，小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃強調(diào)功能定位的個性化，對住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)予以合理布局，每一分區(qū)的規(guī)劃又必須服從該城鎮(zhèn)發(fā)展總體規(guī)劃，同時還要與州、地區(qū)性總體規(guī)劃和交通規(guī)劃相銜接、相配套。無論是小城鎮(zhèn)發(fā)展總體規(guī)劃還是分區(qū)規(guī)劃，都從長遠出發(fā)，對公共設(shè)施的服務(wù)能力留有充分發(fā)展余地，并對以后需要重修、擴建的項目也在規(guī)劃中一并考慮。此外，小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的法律約束性極強，不會因人為因素隨意改變和調(diào)整。日本在城鎮(zhèn)化過程中非常注重城市發(fā)展規(guī)劃的制定和實施，政府根據(jù)不同時期、不同地區(qū)出現(xiàn)的不同問題，具體安排規(guī)劃目標(biāo)，再把規(guī)劃目標(biāo)化解為實施項目，由相關(guān)主管部門負(fù)責(zé)組織實施。^〔16〕目前，我國許多地方的規(guī)劃編制已經(jīng)從城市自身建設(shè)規(guī)劃，擴大到城市與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至村的規(guī)劃，從城鎮(zhèn)建設(shè)本身，擴大到土地利用規(guī)劃、交通建設(shè)規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、就業(yè)規(guī)劃等?？紤]到本輪的城市建設(shè)，將基本奠定城市發(fā)展的基本框架和主要功能，為防止建了又拆，預(yù)防城市病出現(xiàn)等問題，必須在規(guī)劃上就要有所超前，在城市功能上、人口和產(chǎn)業(yè)布局上、各種功能的配合上、生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化上、與周邊城市的協(xié)調(diào)上以及城鄉(xiāng)關(guān)系上，都要進行科學(xué)全面的規(guī)劃，并且嚴(yán)格按照規(guī)劃實施。政府主導(dǎo)、大范圍規(guī)劃、整體推動可能將是我國城鎮(zhèn)化與其他國家的最大差別。

二是合理運用政府投資的引導(dǎo)作用。新型城鎮(zhèn)化不可能完全建立在市場作用的基礎(chǔ)上。市場機制遵循價值規(guī)律，它刺激城鎮(zhèn)發(fā)展主體最大限度地追求經(jīng)濟利益，并且這種經(jīng)濟利益還更多地表現(xiàn)在短期。而對于促進人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)，對于幫助低收入農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，對于具有長遠經(jīng)濟效益的基礎(chǔ)設(shè)施投資等問題，市場機制就顯得無能為力，需要政府的介入。政府在統(tǒng)籌資源利用、向關(guān)系全局和長遠利益的市政設(shè)施投資、努力保持良好的生態(tài)環(huán)境、建設(shè)信息網(wǎng)絡(luò)和智能城市、防止交通擁堵、提供經(jīng)濟適用房和廉租房等方面，起著引導(dǎo)、支撐、輔助作用。

三是走依靠創(chuàng)新驅(qū)動的城鎮(zhèn)化道路。當(dāng)前的城鎮(zhèn)化已經(jīng)不是簡單地滿足一般生產(chǎn)生活需要，而是要面向現(xiàn)代化甚至國際化的要求，構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟、現(xiàn)代生活的功能。因此，在推進城鎮(zhèn)化的建設(shè)中充分發(fā)揮科技創(chuàng)新、體制創(chuàng)新的作用，大量運用信息技術(shù)、新能源技術(shù)、新型建材技術(shù)、城市智能技術(shù)，建立更加具有活力的體制機制，將貫穿于城鎮(zhèn)化全過程。近期要加快土地制度、投融資制度改革，形成促進城鎮(zhèn)集約發(fā)展的新機制，讓擁有土地所有權(quán)的農(nóng)民分享土地增值收益。要加快戶籍制度改革，破除教育、醫(yī)療、就業(yè)方面存在的二元結(jié)構(gòu)，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，初步考慮建立小城市試點鎮(zhèn)用地指標(biāo)單列制度。

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