劉 鵬 劉 思 佟錫堯

1.中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院 北京 100872

2.北京金潤(rùn)華陽科技有限公司 北京 100089

隨著我國工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化速度的提升，食品安全問題日益成為備受關(guān)注的民生問題。從公共管理角度分析，食品安全治理是一個(gè)多元化治理工具的組合過程，不能只靠傳統(tǒng)的政府監(jiān)管，還需要食品科技以及產(chǎn)業(yè)政策與之相補(bǔ)充。本文將以“地溝油”問題為案例，重點(diǎn)分析科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)政策與食品安全治理的關(guān)系。近年曝光的諸多食品安全事件中，地溝油問題因影響范圍廣，危害程度大，備受關(guān)注。有學(xué)者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國每年有200萬～300萬噸地溝油流回餐桌，按照現(xiàn)有消費(fèi)情況，一個(gè)人吃10頓飯，可能就有一頓與地溝油有關(guān)。［1］近幾年，中央與地方均出臺(tái)措施嚴(yán)厲打擊“地溝油”問題，然而，政府的行動(dòng)并未切斷地溝油利益鏈，在利益誘惑下，一些地溝油生產(chǎn)者轉(zhuǎn)入地下活動(dòng)，從2012年開始，浙江等省份甚至出現(xiàn)由劣質(zhì)、過期的動(dòng)物內(nèi)臟提煉出來的“新型地溝油”，危害更為嚴(yán)重。

學(xué)術(shù)界對(duì)地溝油問題治理研究文獻(xiàn)大部分發(fā)表于2010年以后，主要認(rèn)為處理餐廚垃圾、解決地溝油問題的主要出路在于政府監(jiān)管體系的建立與法律法規(guī)的完善。［2］有學(xué)者從物流模式與監(jiān)管體系兩個(gè)方面著手探討了北京市6萬多餐飲服務(wù)單位的餐廚垃圾治理問題，認(rèn)為政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)餐飲企業(yè)的監(jiān)管，對(duì)使用和非法倒賣“地溝油”的行為給予嚴(yán)懲。［3］也有學(xué)者對(duì)政府監(jiān)管的具體方式進(jìn)行研究，認(rèn)為信息化監(jiān)管系統(tǒng)的引進(jìn)對(duì)政府實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)管餐廚垃圾的目標(biāo)十分重要。［4］有學(xué)者基于對(duì)蘇州市餐飲垃圾回收問題的研究，發(fā)現(xiàn)在我國很多城市，餐飲垃圾回收方面都缺乏比較具體的法規(guī)，或者相關(guān)法規(guī)不健全，導(dǎo)致管理工作因缺乏法律保障而陷入困境。［5］

此外，有研究通過借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，建議實(shí)施基于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的城市餐廚垃圾資源化管理。［6］通過對(duì)國內(nèi)餐廚垃圾處理及利用現(xiàn)狀的分析，有學(xué)者建議我國應(yīng)將餐廚垃圾資源化利用，如制作肥料、制取蛋白飼料等，走可持續(xù)發(fā)展之路。［7］但近幾年，考慮到餐廚垃圾飼料化技術(shù)存在“同源性污染”風(fēng)險(xiǎn)，一些學(xué)者開始批評(píng)資源化方式，提出了更為創(chuàng)新的技術(shù)——將餐廚垃圾轉(zhuǎn)化為更為寶貴的資源，如作為化工原料，制成生物柴油等。［8］

可見，已有的政策實(shí)踐與學(xué)術(shù)研究大都從政府監(jiān)管、立法或科技創(chuàng)新等某一角度加強(qiáng)對(duì)餐廚垃圾的管理。然而，餐廚垃圾處理問題，尤其是地溝油問題，難以通過單一的管理手段實(shí)現(xiàn)。進(jìn)行監(jiān)管制度改革或修改法律法規(guī)，需要一定的人力、資源與時(shí)間，進(jìn)行資源化處理存在技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)并缺乏產(chǎn)業(yè)政策的支持。所以，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)將政府監(jiān)管、法律法規(guī)約束、科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)政策相結(jié)合來治理餐廚垃圾問題。

1 我國餐廚垃圾和廢棄油脂的治理現(xiàn)狀及其挑戰(zhàn)

1.1 治理現(xiàn)狀

根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，隨著近年來人民生活水平的提高和餐飲業(yè)的發(fā)展，中國城市每年產(chǎn)生餐廚垃圾不低于6000萬噸，各大中城市餐廚垃圾產(chǎn)量驚人。中國目前絕大多數(shù)城市的餐廚垃圾與生活垃圾混合堆放，以傳統(tǒng)的焚燒、填埋為主，不能實(shí)現(xiàn)餐廚垃圾資源化利用，是對(duì)餐廚垃圾的極大浪費(fèi)，并給地方財(cái)政帶來沉重負(fù)擔(dān)。即使在大力發(fā)展餐廚垃圾資源化技術(shù)的城市，資源化處理比例也相對(duì)較低，如北京2008年餐廚垃圾日產(chǎn)量超過1200噸，資源化處理量?jī)H為200噸，不足20%;而上海2008年的餐廚垃圾日產(chǎn)量超過1100噸，實(shí)際收運(yùn)量只有500噸。［9］

2011年8月，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部公布首批餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點(diǎn)城市(區(qū))，其中比較成功的有上海、北京、重慶、天津等城市，這些城市在收集、運(yùn)輸與處理餐廚垃圾與廢棄油脂方面采用了最新科技成果，并且有較好的制度與政策保障。

首先，上海市和北京市主要采用科技創(chuàng)新手段對(duì)地溝油問題進(jìn)行監(jiān)管，這兩個(gè)城市正在積極推進(jìn)建立油水分離系統(tǒng)，每臺(tái)油水分離器設(shè)有廢棄食用油脂流向監(jiān)控系統(tǒng)，通過安全的電子身份識(shí)別和全球定位系統(tǒng)跟蹤，將儲(chǔ)油罐的位置及行動(dòng)路徑都顯現(xiàn)在監(jiān)控中心的電子屏幕上，確保每一桶油脂都能按照法規(guī)要求送到指定位置。

其次，重慶市則主要通過完善廢棄油脂回收制度，填補(bǔ)管理漏洞來防止非法行為“鉆空子”。該市按照餐廚廢棄物統(tǒng)一收集、處理廢棄油脂和食物殘?jiān)?，政府免費(fèi)發(fā)放部分餐廚垃圾存放桶，將餐飲廢棄物統(tǒng)一管理，同時(shí)餐廚廢棄物產(chǎn)生量較大的餐飲企業(yè)租用專用的餐廚垃圾存放桶，規(guī)范了餐廚垃圾存放的管理，減少了廢棄物流向地溝油地下工廠的機(jī)會(huì)，且在運(yùn)輸過程中市政部門使用了防漏防腐蝕的統(tǒng)一專用車輛，并具有明顯標(biāo)識(shí)，以區(qū)別于非法收油者。

第三，天津市則是通過市場(chǎng)化的方式，由政府與企業(yè)合作，共同解決餐廚廢棄物回收中的一系列問題，市政管理部門具有監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督負(fù)責(zé)經(jīng)營的企業(yè)按照合同約定時(shí)間、地點(diǎn)、方式處理餐廚垃圾。

但是，在我國更為普遍的情況卻是很多城市沒有建立餐廚廢棄物強(qiáng)制回收制度，沒有足夠的預(yù)算建立油水分離系統(tǒng)，當(dāng)?shù)剡€沒有能夠資源化處理這些廢棄物的科技企業(yè)，政府的工作重點(diǎn)也更多地放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不是食品安全治理上。因此，在餐廚垃圾與廢棄油脂的治理上，我國仍面臨巨大的挑戰(zhàn)，而導(dǎo)致地溝油問題治理效果不佳的重要原因在于地方政府對(duì)餐廚垃圾和廢棄油脂的處理往往都強(qiáng)調(diào)單一的打擊或者循環(huán)處理，忽視了將其與科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)政策的有機(jī)結(jié)合。

1.2 挑戰(zhàn)

1.2.1 餐廚廢棄物回收制度設(shè)計(jì)存在缺陷

我國現(xiàn)有的餐廚廢棄物回收制度在設(shè)計(jì)上存在涵蓋面窄、違規(guī)處罰力度輕、回收價(jià)格低等不同程度的缺陷。由于大部分省市沒有建立餐廚廢棄物回收管理制度，所以對(duì)于各種餐廚垃圾和廢棄油脂，各個(gè)省市主管部門將其歸為生活垃圾類，并參照國務(wù)院《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》和住建部的《城市生活垃圾管理辦法》制定了各省市的實(shí)施細(xì)則。據(jù)《天津市生活廢棄物管理規(guī)定》，偷排偷賣行為會(huì)被處以3000元～30000元的罰款，如果將餐廚廢棄物出售給正規(guī)回收企業(yè)，根據(jù)回收量的多少，每年企業(yè)會(huì)獲得幾千到幾萬元不等的額外經(jīng)濟(jì)效益，然而餐飲企業(yè)計(jì)算違法成本后，多數(shù)會(huì)選擇不交垃圾處理費(fèi)而偷排偷放。甚至由于地溝油每噸的回收價(jià)格在4000～5000元，很多企業(yè)會(huì)選擇將其出售給出價(jià)更高的地溝油收集生產(chǎn)者。

1.2.2 監(jiān)管部門缺乏有效的信息來源

由于缺乏長(zhǎng)期觀測(cè)的計(jì)量結(jié)果和科學(xué)有效的預(yù)測(cè)工具，我國還沒有對(duì)城市中每家企業(yè)餐廚垃圾和廢棄油脂的產(chǎn)出量有一個(gè)大概的估計(jì)。目前餐廚廢棄物監(jiān)管的信息主要來源于人員監(jiān)管為主、群眾舉報(bào)為輔的體系。餐飲企業(yè)違規(guī)排放或出售餐廚垃圾，都需要政府工作人員不斷的走訪和摸點(diǎn)排查，這種工作方式不但效率低下，還會(huì)耗費(fèi)巨大的行政資源，增加政府開支。另一方面，由于餐廚企業(yè)多在半夜出售餐廚廢棄物，難以被群眾發(fā)現(xiàn);并且由于我國群眾整體維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，即使發(fā)現(xiàn)情況，也少有人向監(jiān)管部門舉報(bào)，甚至大多數(shù)人都不知道應(yīng)該向哪家監(jiān)管部門舉報(bào)。因此對(duì)于現(xiàn)實(shí)中發(fā)生的違法出售、購買餐廚廢棄物的行為，監(jiān)管部門由于信息來源有限，無法進(jìn)行有效監(jiān)管。

1.2.3 餐飲行業(yè)整體監(jiān)管難度大

各地的餐飲企業(yè)數(shù)量眾多且分布不均，居民聚集區(qū)和繁華的商業(yè)區(qū)，會(huì)聚集較多的餐飲企業(yè)。眾多餐飲企業(yè)中，中小企業(yè)占了絕大多數(shù)。監(jiān)管部門沒有足夠的資金、人員、設(shè)備對(duì)眾多中小餐飲企業(yè)的餐廚垃圾進(jìn)行監(jiān)管。而中小餐飲企業(yè)的從業(yè)者中，幾乎沒有人接受過專門餐廚廢棄物處理辦法培訓(xùn)，法律意識(shí)極其淡薄，不了解餐廚廢棄物對(duì)社會(huì)的危害，缺乏分類和回收餐廚廢棄物的意愿。另外，很多從業(yè)者也會(huì)將出售餐廚廢棄物作為增加額外收入的手段。可見政府部門監(jiān)管和企業(yè)內(nèi)部自律，都存在一定問題，致使餐廚廢棄物的回收管理工作始終不能執(zhí)行到位。

1.2.4 開展餐廚廢棄物無害化處理的企業(yè)經(jīng)營困難

目前已建立的餐廚廢棄物處理企業(yè)和單位大多經(jīng)營困難、難以推廣。首先，從原料進(jìn)入角度分析，這些企業(yè)都不同程度面臨著原料獲取困難的難題。在生物柴油興起之初，由于市場(chǎng)的自發(fā)性，眾多投資者都認(rèn)為這一變廢為寶、化害為利的產(chǎn)業(yè)是朝陽產(chǎn)業(yè)，紛紛涌入，使得本身就難以全部回收的廢棄油脂變得供不應(yīng)求。同時(shí)，由于近年來食用油價(jià)格漲幅較大，利潤(rùn)明顯升高，地溝油非法收集者與生產(chǎn)者為獲得更高的利潤(rùn)，搶占了餐廚廢棄物的市場(chǎng)。其次，從經(jīng)營過程和銷路分析，開展無害化處理的企業(yè)運(yùn)營成本高，生產(chǎn)出來的產(chǎn)品銷售困難。由于沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，市場(chǎng)上的生物柴油質(zhì)量參差不齊。2010年，國家發(fā)布了《生物柴油調(diào)和燃料B5標(biāo)準(zhǔn)》，即生物柴油要按5%的標(biāo)準(zhǔn)混到石化柴油中使用，但我國大多數(shù)生物柴油生產(chǎn)企業(yè)的產(chǎn)品都不能達(dá)到國家要求，不合格生物柴油往往冒充合格柴油出售，影響了生物柴油的市場(chǎng)信譽(yù)。

2 影響我國餐廚垃圾和廢棄油脂治理效果的因素

2.1 科技創(chuàng)新因素

首先，企業(yè)缺乏科技創(chuàng)新能力和動(dòng)力。在餐廚廢棄物治理過程中，不管是廢棄物的收集分類，還是最終的資源化處理，在實(shí)際工作中都存在一定的技術(shù)缺陷。廢棄油脂處理企業(yè)中，中小型企業(yè)居多，其對(duì)科技創(chuàng)新的投入能力有限，缺乏資金和技術(shù)人員對(duì)生產(chǎn)設(shè)備、生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)流程進(jìn)行改進(jìn)。這使得大多數(shù)生物柴油企業(yè)的科研技術(shù)水平止步不前，造成其生產(chǎn)的生物燃料品質(zhì)各異，無法達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)。已經(jīng)能夠生產(chǎn)合格生物柴油的企業(yè)由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)，往往不再需要投入資金進(jìn)行研發(fā)就可以輕易保持領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，因而這類企業(yè)大多會(huì)將本應(yīng)用作科研繼續(xù)研發(fā)生產(chǎn)技術(shù)的經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)為企業(yè)的利潤(rùn)進(jìn)行分配。

第二，科技創(chuàng)新應(yīng)用存在阻力。目前我國已發(fā)明了高智能油水分離器，可以自動(dòng)完成餐廚廢棄物收集環(huán)節(jié)的計(jì)量和監(jiān)控工作，同時(shí)提高廢棄油脂的回收利用效率。下面以餐飲企業(yè)安裝可追蹤定位的油水分離器與使用老式油水分離池對(duì)廢棄油脂收集工作的影響為例，說明科技創(chuàng)新對(duì)廢棄油脂治理的影響。假設(shè)安裝油水分離設(shè)備的成本由餐飲業(yè)主承擔(dān)，餐飲企業(yè)的投入產(chǎn)出、收益與凈現(xiàn)值可見表1。

成本效益的分析結(jié)果表明，餐飲企業(yè)在安裝油水分離器并將廢棄油脂出售給正規(guī)回收單位和安裝油水分離池，并將廢棄油脂出售給非法運(yùn)營者的收益差別不明顯。但是如果安裝油水分離器的餐飲企業(yè)將收集到的油脂出售給非法收運(yùn)者，其違法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于收益，因此，安裝油水分離器的企業(yè)在將廢棄油脂出售給非法收集人員時(shí)會(huì)慎重考慮，可以有效阻止廢棄油脂流向食用油市場(chǎng)，從而實(shí)現(xiàn)地溝油問題的治本之策。這項(xiàng)科技創(chuàng)新可以說在廢棄油脂的收集領(lǐng)域起著決定性的作用，然而目前我國這一設(shè)備的應(yīng)用化程度有限，收效甚微。

2.2 產(chǎn)業(yè)政策因素

產(chǎn)業(yè)政策缺位是廢棄油脂處理難以推廣的重要原因。產(chǎn)業(yè)政策是政府以經(jīng)濟(jì)手段介入市場(chǎng)資源分配，調(diào)解市場(chǎng)機(jī)制不足的一種經(jīng)濟(jì)政策，其重要內(nèi)容之一是對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)和扶持。但由于我國目前還沒有針對(duì)廢棄油脂回收利用的產(chǎn)業(yè)政策，致使產(chǎn)業(yè)現(xiàn)在只能依靠市場(chǎng)機(jī)制和政府的行政手段進(jìn)行調(diào)節(jié)。

以地溝油處理現(xiàn)狀為例，由于采用廢棄的餐廚垃圾作為原料，不需要進(jìn)行正規(guī)的廠房建設(shè)和繳納稅費(fèi)，非法生產(chǎn)地溝油的成本很低，利潤(rùn)很高，這使得地溝油生產(chǎn)企業(yè)有更多的資金收集餐廚廢棄物。另一方面，由于生物柴油屬于國家戰(zhàn)略物資，只能通過中石油、中石化等企業(yè)進(jìn)行銷售，而中石油、中石化也投資了生物柴油研發(fā)，基本壟斷了生物柴油市場(chǎng)，導(dǎo)致正規(guī)回收企業(yè)的產(chǎn)品無法進(jìn)入正規(guī)銷售渠道，不能回籠資金，加上前期巨大的投入和稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，致使其沒有能力提高收購價(jià)格，最終地溝油生產(chǎn)者幾乎壟斷了餐廚廢棄物的市場(chǎng)。正是這種違法分子產(chǎn)生負(fù)外部性，導(dǎo)致了部分廠商為追求企業(yè)利潤(rùn)，也加入了非法生產(chǎn)地溝油的行列。正規(guī)回收企業(yè)面臨市場(chǎng)被違法廠商瓜分、生產(chǎn)成本較高、預(yù)期收益下降的困境，會(huì)降低擴(kuò)大生產(chǎn)的可能性，部分企業(yè)甚至?xí)苯油．a(chǎn)，這樣也降低了正規(guī)企業(yè)對(duì)廢棄油脂的需求量，加劇了廢棄油脂向地溝油生產(chǎn)者流入的趨勢(shì)，最終結(jié)果就是地溝油生產(chǎn)者壟斷廢棄油脂市場(chǎng)，正規(guī)企業(yè)被淘汰出局，形成劣幣驅(qū)逐良幣的局面。

表1 餐飲企業(yè)處理廢棄油脂投入、產(chǎn)出、收益與凈現(xiàn)值表

2.3 監(jiān)管因素

首先，在目前已建立餐廚廢棄物管理制度的省市中，政府特許經(jīng)營管理模式的漏洞導(dǎo)致非法收集地溝油的情況難以根除。例如，在收運(yùn)環(huán)節(jié)中，政府規(guī)定餐廚廢棄物的收運(yùn)工作實(shí)行市政部門管理下的特許經(jīng)營制度，整個(gè)城市的收運(yùn)工作由1～2家大型企業(yè)負(fù)責(zé)。這些企業(yè)和餐飲服務(wù)單位簽訂收購協(xié)議，由他們統(tǒng)一將餐飲企業(yè)產(chǎn)生的廢棄油脂和餐廚垃圾運(yùn)往政府規(guī)定的處理單位。在實(shí)際執(zhí)行這一制度的過程中，由于每家餐飲企業(yè)產(chǎn)生的廢棄物量并不是很大，特許經(jīng)營企業(yè)上門收購，運(yùn)輸開支會(huì)大大增加，因此往往將特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包給小型公司或者個(gè)人，由他們負(fù)責(zé)收購并將廢棄物運(yùn)送到指定的回收中心。這種方式可以有效降低特許經(jīng)營公司的運(yùn)營成本。而這些小公司和個(gè)人雖然掛靠在特許經(jīng)營企業(yè)名下，但實(shí)際上脫離了特許經(jīng)營企業(yè)的控制范圍，往往會(huì)私自將餐廚廢棄物出售給出價(jià)更高的地溝油生產(chǎn)者。特許經(jīng)營企業(yè)為降低成本，即便發(fā)現(xiàn)也往往不予追究，甚至特許經(jīng)營公司本身也會(huì)將一部分收集到的油脂出售給地溝油生產(chǎn)企業(yè)，從而變相成為新地溝油非法收集者。

其次，監(jiān)管漏洞影響科技創(chuàng)新作用的發(fā)揮。以上海市為例，為了規(guī)范運(yùn)輸環(huán)節(jié)，確保廢棄油脂滴油不漏，上海市在收運(yùn)企業(yè)車輛上安裝了電子監(jiān)控設(shè)備，并與監(jiān)控中心時(shí)時(shí)聯(lián)網(wǎng)，以隨時(shí)掌握收運(yùn)車輛的運(yùn)行狀況、所處位置、運(yùn)行路線等信息。收運(yùn)車輛的載重量在2噸左右，所有收運(yùn)車輛的位置會(huì)顯示在監(jiān)控中心的電子屏幕上。同時(shí)上海市還規(guī)定，如果收運(yùn)企業(yè)未將餐廚廢棄油脂送到本辦法確定的處理單位，會(huì)被處2萬～5萬元的罰款;未按照要求將電子監(jiān)控設(shè)備保持開啟狀態(tài)或者實(shí)時(shí)聯(lián)網(wǎng)的，處3000～10000元的罰款;擅自從事餐廚廢棄油脂收運(yùn)或者處置活動(dòng)的，處5萬元以上10萬元以下的罰款。下面將收運(yùn)企業(yè)可能的三種行為進(jìn)行成本收益分析(表2)。

以上成本—效益分析的結(jié)果表明，在不建立實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)和建立實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)但不對(duì)收運(yùn)企業(yè)非法關(guān)閉監(jiān)控設(shè)備、斷開與市政監(jiān)控中心的網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行懲罰這兩種情況下，收運(yùn)企業(yè)的違法行為會(huì)產(chǎn)生收益，且收益相當(dāng)。只有建立了配套的管理措施，對(duì)關(guān)閉監(jiān)控設(shè)備和斷開實(shí)時(shí)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行處罰，才能發(fā)揮監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)的作用。因此，科技創(chuàng)新雖然在地溝油治理中起著至關(guān)重要的作用，但如果缺乏配套的監(jiān)管體制，其作用很容易被抵消。

3 政策建議

3.1 積極搭建平臺(tái)，增強(qiáng)企業(yè)科技創(chuàng)新能力

政府應(yīng)為企業(yè)增強(qiáng)科技創(chuàng)新能力創(chuàng)造環(huán)境與平臺(tái)。科技創(chuàng)新最重要的因素是人才，政府要鼓勵(lì)企業(yè)和各大院校之間加強(qiáng)合作，建立產(chǎn)學(xué)研一體機(jī)制。鼓勵(lì)各大院校利用其知識(shí)、技術(shù)、科研優(yōu)勢(shì)幫助企業(yè)解決生產(chǎn)中的難題。同時(shí)，政府要幫助拓寬企業(yè)創(chuàng)新資金的來源，由于研發(fā)所需資金缺口較大，單靠政府一方只會(huì)加重政府負(fù)擔(dān)且收效甚微，因此，政府要出臺(tái)政策支持研發(fā)活動(dòng)，促進(jìn)金融、投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)科技研究進(jìn)行投資和擔(dān)保，減少投資企業(yè)對(duì)資金的擔(dān)憂。此外，應(yīng)鼓勵(lì)具有科技創(chuàng)新能力的企業(yè)進(jìn)入廢棄油脂回收、處理領(lǐng)域，并為企業(yè)引進(jìn)海外先進(jìn)技術(shù)鋪平道路，降低關(guān)稅，簡(jiǎn)化海關(guān)手續(xù)，從而實(shí)現(xiàn)技術(shù)引進(jìn)與技術(shù)創(chuàng)新的雙向結(jié)合，盡快實(shí)現(xiàn)廢棄油脂處理企業(yè)的技術(shù)升級(jí)。例如日本政府鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行科技創(chuàng)新，提高生物燃料的品質(zhì)，如LONFORD有限公司在政府的幫助下，研制了更先進(jìn)的生物柴油工藝，生產(chǎn)出來的生物柴油價(jià)值極大地提高，在日本社會(huì)得到廣泛利用。［10］

表2 收運(yùn)企業(yè)違法行為投入、產(chǎn)出、收益與凈現(xiàn)值表

3.2 利用財(cái)政政策，加大對(duì)生物柴油產(chǎn)業(yè)的扶持力度

首先，優(yōu)惠的稅收政策可以降低企業(yè)的生產(chǎn)成本，提高投資者的積極性和主動(dòng)性。應(yīng)對(duì)以廢棄油脂為原料生產(chǎn)生物柴油的企業(yè)免征17%的增值稅，減輕生物柴油企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。另外，財(cái)政補(bǔ)貼與獎(jiǎng)勵(lì)政策更是可以直接提高企業(yè)創(chuàng)新的活力與競(jìng)爭(zhēng)力。加強(qiáng)對(duì)科技創(chuàng)新企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼力度符合世界發(fā)展的潮流，可以有效緩解科技創(chuàng)新型企業(yè)資金短缺的困境，如美國政府出臺(tái)政策對(duì)于直接將餐廚廢棄油脂轉(zhuǎn)化為生物柴油的企業(yè)，通過每加侖生物柴油補(bǔ)貼1美元的方式，予以財(cái)政補(bǔ)貼［11］，提高了生物柴油企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。我國也可以借鑒歐美發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)利用廢棄油脂生產(chǎn)生物柴油的企業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，彌補(bǔ)企業(yè)在原料收購價(jià)格上的劣勢(shì)，餐飲企業(yè)會(huì)更傾向于將廢棄油脂出售給正規(guī)企業(yè)，長(zhǎng)此以往將很好地打壓地溝油的生存空間。

3.3 轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，建立廢棄油脂回收產(chǎn)業(yè)的科學(xué)規(guī)劃

由于我國廢棄油脂回收產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后且未產(chǎn)生廣泛的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益，因此還沒有進(jìn)入國家發(fā)展規(guī)劃的視野。2007年，國家發(fā)改委制定了可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，提到我國生物質(zhì)能資源包括城市垃圾。而在地方管理實(shí)踐中，傳統(tǒng)的做法往往是將餐廚廢棄物作為生活垃圾進(jìn)行處理，說明地方政府對(duì)餐廚廢棄油脂的認(rèn)識(shí)還僅停留在保護(hù)環(huán)境上。在美國，對(duì)待廢棄油脂回收極為重視，將其與國家能源戰(zhàn)略安全緊密結(jié)合，許多州就餐廚廢油收集產(chǎn)業(yè)制定嚴(yán)格規(guī)定，具有代表性的包括佐治亞州、馬薩諸塞州等。［12］所以，政府首先要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，提高對(duì)廢棄油脂的認(rèn)識(shí)，廢棄油脂產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，不僅能夠改善我國的食品安全現(xiàn)狀，更有利于提高我國的能源安全環(huán)境，減少對(duì)外依賴，減少石油價(jià)格大幅波動(dòng)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)造成的負(fù)面影響。因此，要根據(jù)我國實(shí)際情況制定產(chǎn)業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，將廢棄油脂利用作為重點(diǎn)扶持產(chǎn)業(yè)來抓。

3.4 推行強(qiáng)制配額制度，拓寬生物柴油銷路

國家有必要強(qiáng)制推行生物柴油配額制度，規(guī)定在市場(chǎng)上的燃油必須配比一定比例的生物柴油才可以銷售，如英國維京列車公司的維京航行者列車使用的燃油就是含有20%生物柴油的混合燃料［13］，這既可以打破壟斷，增加“兩桶油”(中石油、中石化)對(duì)廢棄油脂利用的投入力度，也可以擴(kuò)寬廢棄油脂最終產(chǎn)品的銷路，使其他企業(yè)也能盈利并擴(kuò)大生產(chǎn)。同時(shí)，在公交、環(huán)衛(wèi)等公共事業(yè)領(lǐng)域可強(qiáng)制推行全部使用由廢棄油脂生產(chǎn)的生物柴油，既可以保護(hù)環(huán)境，也有利于企業(yè)的發(fā)展，如美國的鏟雪車和公交車都被強(qiáng)制增加使用生物柴油燃料的數(shù)量?；蛘邔⑸锊裼蛻?yīng)用在廢棄油脂回收車輛上，有利于企業(yè)及時(shí)發(fā)現(xiàn)并改善產(chǎn)出的生物柴油的問題，對(duì)生物柴油的進(jìn)一步推廣具有重要意義。

3.5 完善回收管理制度，細(xì)化廢棄油脂管理環(huán)節(jié)

建立完善的回收管理制度有利于規(guī)范廢棄油脂的管理，填補(bǔ)當(dāng)前的管理漏洞。這方面成功的實(shí)踐當(dāng)屬日本，日本餐飲企業(yè)的廢棄油脂必須經(jīng)過過濾再裝入制定容器內(nèi)，并交由專業(yè)公司處理，這些專業(yè)公司必須持有政府頒發(fā)的“產(chǎn)業(yè)廢棄物中間處理業(yè)”、“產(chǎn)業(yè)廢棄物收集搬運(yùn)業(yè)”許可證，并符合日本食品回收法“再生利用事業(yè)登陸認(rèn)定”中的相關(guān)條款規(guī)定。［14］這一思路我國也可借鑒，細(xì)化與完善廢棄油脂回收管理制度，如餐飲企業(yè)每天對(duì)收集的廢棄食用油脂進(jìn)行數(shù)量記錄，并保存完整備查;回收企業(yè)對(duì)收到油脂的數(shù)量、質(zhì)量根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、收取時(shí)間記錄在回收票據(jù)上，票據(jù)由餐飲企業(yè)、回收企業(yè)與監(jiān)督管理部門共同持有;處理企業(yè)詳細(xì)記錄運(yùn)送車輛、運(yùn)送人員、運(yùn)送時(shí)間、運(yùn)送數(shù)量等信息，以備監(jiān)管部門核查;有關(guān)部門對(duì)專門盛放廢棄油脂的收集裝置和收集車輛設(shè)立顯著標(biāo)志，便于群眾和執(zhí)法部門進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)非法出售廢棄油脂的餐飲企業(yè)加大處罰力度，對(duì)違規(guī)企業(yè)進(jìn)行記錄并納入誠信管理系統(tǒng)，定期向社會(huì)公布。同時(shí)，進(jìn)一步細(xì)化餐廚廢棄物回收管理的特許經(jīng)營制度。各地根據(jù)實(shí)際情況特許4～5家企業(yè)參與回收。政府制定管理細(xì)則，建立績(jī)效體系，鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)其它企業(yè)的違法收取、出售行為進(jìn)行監(jiān)督、舉報(bào)，每3～4年按照績(jī)效成績(jī)和違法行為狀況對(duì)特許經(jīng)營的企業(yè)重新進(jìn)行評(píng)估。

綜上所述，在“地溝油”問題的食品安全治理過程中，政府不能僅依靠打擊，更重要的是疏導(dǎo)規(guī)范的綜合治理，而在這個(gè)過程中科技創(chuàng)新是基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)政策是動(dòng)力，政府監(jiān)管是保障。為此，建議國家有關(guān)部門促使政府監(jiān)管能夠與科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)政策相得益彰，相互促進(jìn)，實(shí)行一系列促進(jìn)回收企業(yè)發(fā)展、提高處理技術(shù)的支持政策。所謂“民以食為天”，只有真正解決“地溝油”問題，才能切實(shí)保障政府、企業(yè)與消費(fèi)者的共同利益，取得食品安全與循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏局面。

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