文/任建明，北京航空航天大學(xué)廉潔研究與教育中心主任，博士生導(dǎo)師

吳國斌，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院博士后，從事廉政建設(shè)研究

深化改革之路仍然漫長

文/任建明，北京航空航天大學(xué)廉潔研究與教育中心主任，博士生導(dǎo)師

吳國斌，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院博士后，從事廉政建設(shè)研究

聲音

從目前的情況看，紀(jì)檢機構(gòu)體制的最新改革有很大進(jìn)展，方向是正確的，但顯然沒有達(dá)到理想狀態(tài),還有較遠(yuǎn)的改革路程要走。

面對紀(jì)檢機構(gòu)體制改革的成果和反腐工作取得的成績，我們應(yīng)該高興。但面對反腐倡廉工作的艱巨任務(wù)和反腐廉政建設(shè)的嚴(yán)峻形勢，面對全體黨員和全國人民對反腐倡廉工作更高的期待和更熱切的期盼，反腐廉政建設(shè)絕不能沾沾自喜、裹足不前。紀(jì)檢機構(gòu)體制改革是一項系統(tǒng)工程，既要有“不改革只有死路一條”的高度危機感，也要看到改革不到位、不徹底造成的后遺癥，還要預(yù)計到改革過程中可能遇到的各種阻力、困難和挑戰(zhàn)。從目前的情況看，紀(jì)檢機構(gòu)體制的最新改革有很大進(jìn)展，方向是正確的，但顯然沒有達(dá)到理想狀態(tài),還有較遠(yuǎn)的改革路程要走。

縱觀世界各國反腐機構(gòu)及其運轉(zhuǎn)的體制、機制，就亞洲來看，比較理想的樣板當(dāng)屬新加坡貪污調(diào)查局和中國香港廉政公署。新加坡和中國香港的反腐效果、廉潔程度舉世公認(rèn)。這與新加坡和中國香港反腐機構(gòu)的科學(xué)設(shè)置和良性運轉(zhuǎn)密不可分。科學(xué)、高效的反腐機構(gòu)具有四大特征：獨立（性）、權(quán)威（性）、廉潔（性）、專業(yè)（性）。獨立，即反腐機構(gòu)在整個公權(quán)力架構(gòu)中有獨立的設(shè)置，有獨立的執(zhí)行權(quán)、人事任免權(quán)、經(jīng)費預(yù)算等，有獨立的運作體制、機制，最為關(guān)鍵的是在執(zhí)行反腐敗授權(quán)方面不受任何其他機構(gòu)和人員的掣肘與影響。權(quán)威，意味著反腐敗機構(gòu)具有應(yīng)有的地位和威望。反腐機構(gòu)的權(quán)威性主要體現(xiàn)在反腐敗執(zhí)行上的堅定不移和不容變通上。權(quán)威性與獨立性密切相關(guān)，但不限于獨立性。對反腐敗機構(gòu)的授權(quán)是否充分也決定著其權(quán)威性。廉潔，是反腐機構(gòu)最基本的價值取向和行為守則，最高的廉潔度即廉政公署所堅守的“白過白色”。廉潔是反腐敗機構(gòu)能否肩負(fù)起反腐敗使命的重要保障。專業(yè)，是反腐機構(gòu)發(fā)揮職能和作用的前提，是反腐機構(gòu)工作人員在履行職責(zé)中體現(xiàn)出的職業(yè)化和專業(yè)化。

對比分析目前大陸紀(jì)檢機構(gòu)及其體制的現(xiàn)狀，會發(fā)現(xiàn)與理想的狀態(tài)還有很大的距離，還需要走很長的改革之路，而不能對十八大之后的改革估計過滿。在獨立性方面，香港廉政公署擁有獨立的人事權(quán)和財政權(quán)，更為重要的是，廉政公署的獨立性受《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第57條保障，也體現(xiàn)在廉政專員須直接向行政長官負(fù)責(zé)。就政府體制而言，廉政公署在執(zhí)行職務(wù)上是一獨立機構(gòu)。大陸紀(jì)檢機構(gòu)人事權(quán)、財權(quán)還沒有完全獨立，人事權(quán)大量地掌握在同級黨委特別是黨委書記手中，經(jīng)費預(yù)算權(quán)主要掌握在同級政府手中，這就使得紀(jì)檢機構(gòu)的運轉(zhuǎn)特別是辦案容易受到黨委、政府的影響。紀(jì)委辦案中出現(xiàn)的打招呼、搞關(guān)系甚至通風(fēng)報信、縱容包庇等現(xiàn)象，雖然比較復(fù)雜，但確實也是獨立性不足的表現(xiàn)。

在權(quán)威性方面，香港廉政公署的設(shè)置和運轉(zhuǎn)既有《基本法》的保障，也有行政長官和其他政府機構(gòu)的支持，授權(quán)充分，尤其是擁有秘密調(diào)查權(quán)，能夠獨立制定政策、執(zhí)行職務(wù)，在民眾中極具影響力。大陸的紀(jì)檢機構(gòu)授權(quán)還不充分，也沒有一部全國性的類似《基本法》的法律規(guī)定、保障紀(jì)檢機構(gòu)在國家政治生活中的地位。在查辦案件的手段上主要還依賴于“雙規(guī)”這一公開調(diào)查方法。正反兩方面實踐表明，公開調(diào)查并非有效的方式。之所以如此，主要還是因為對內(nèi)地紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)授權(quán)不充分、權(quán)威性不足。

在廉潔性方面，香港廉政公署要求廉署人員絕對依法辦事，不以權(quán)位謀私。廉署設(shè)有完備的監(jiān)察與制衡機制，防止權(quán)力被濫用，除建立廉政公署事宜投訴委員會專責(zé)監(jiān)察所有涉及廉署人員的非刑事投訴調(diào)查工作外，還組成獨立的貪污問題咨詢委員會、審查貪污舉報咨詢委員會、防止貪污咨詢委員會和社區(qū)關(guān)系市民咨詢委員會四個咨詢委員會，專責(zé)審查廉政公署的工作，使廉政公署受到內(nèi)外部嚴(yán)格的監(jiān)督，保持高度廉潔的形象。大陸的紀(jì)檢機構(gòu)內(nèi)部管控機制還不夠完善，紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室剛剛設(shè)立，對紀(jì)檢監(jiān)察干部的內(nèi)部監(jiān)督工作還處于探索階段。相比于內(nèi)部監(jiān)督，外部監(jiān)督更為關(guān)鍵。可是，紀(jì)檢機構(gòu)受到的外部監(jiān)督還十分有限，甚至是十分缺乏。內(nèi)外部監(jiān)督的缺乏均是導(dǎo)致紀(jì)檢機構(gòu)也出現(xiàn)腐敗案例的主因，這極大地破壞了紀(jì)檢機構(gòu)在公眾中的廉潔形象。

在專業(yè)性方面，香港廉政公署的整個工作體現(xiàn)出高度職業(yè)化的特點。廉署在職總?cè)藬?shù)約1300余人，其中包括廉政專員在內(nèi)的行政序列人員僅有15人，其余絕大部分人員都是專業(yè)職系人員。廉署人員嚴(yán)格遵守不偏不倚、大公無私執(zhí)行職務(wù)，根據(jù)實際需要嚴(yán)守保密原則，言行抑制而有禮，在個人及專業(yè)修養(yǎng)上力求至善等原則。在人員招聘和履行職責(zé)的過程中，廉署也注重專業(yè)技能的考察和運用。大陸紀(jì)檢機構(gòu)在人員專業(yè)性和職業(yè)化方面還存在較大的差距。這既體現(xiàn)在行政化色彩過濃上，也體現(xiàn)在專業(yè)化技能的不足上。中央紀(jì)委監(jiān)察部下設(shè)27個職能部門，設(shè)有中國監(jiān)察雜志社等10多家直屬單位，派駐紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)53個，總?cè)藬?shù)1100多人。在這1100多人中，相當(dāng)比例的人員屬于行政序列人員。大致估算一下，僅處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部就超過總?cè)藬?shù)的一半。盡管在機關(guān)內(nèi)部也設(shè)有非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列，但其實質(zhì)上也屬于行政干部。其結(jié)果，真正的職業(yè)或?qū)I(yè)人員甚少。人員招聘中的專業(yè)化和到崗后的專業(yè)培訓(xùn)也都亟待改進(jìn)和加強。

以上分析表明，我國的紀(jì)檢機構(gòu)體制改革還存在很大差距，還面臨不少難題。這些難題既有體制機制上的，也有機構(gòu)設(shè)置上的；既有系統(tǒng)內(nèi)部原生的，也有系統(tǒng)外部滲透的；既有人員素質(zhì)上的，也有價值觀念上的。整體而言，紀(jì)檢機構(gòu)體制改革既要與全面深化改革特別是政治體制改革的頂層設(shè)計相配套、相協(xié)調(diào)，又要結(jié)合紀(jì)檢系統(tǒng)的特點、特色有所創(chuàng)新、有所突破。

當(dāng)前，建議突出做好以下工作：

首先，出臺具體辦法，落實十八屆三中全會精神。十八屆三中全會通過的決定中關(guān)于紀(jì)檢機構(gòu)、體制、制度的論述非常豐富。中央紀(jì)委監(jiān)察部已經(jīng)采取一些辦法和措施落實，在很多方面還需要進(jìn)一步細(xì)化。例如，新的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制中，上級紀(jì)委提名下級紀(jì)委書記、副書記的人選問題時，上級紀(jì)委同組織部門在考察中央直管干部、省管干部、市管干部等干部時要充分考慮各種因素，特別要考慮產(chǎn)生紀(jì)委的黨代會、與紀(jì)委同時產(chǎn)生的同級黨委這兩個關(guān)鍵因素。查辦腐敗案件以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，上級紀(jì)委要在發(fā)現(xiàn)、查實線索后迅速行動，采取合法合規(guī)的措施控制嫌疑人，待問題審查清楚后再通報給同級黨委和相關(guān)人員，避免走漏風(fēng)聲、相互串案，也盡量減少腐敗造成的損失。

其次，強化對監(jiān)督者的監(jiān)督，確保紀(jì)檢機構(gòu)的廉潔。信任不能代替監(jiān)督。紀(jì)檢機構(gòu)內(nèi)部出現(xiàn)的腐敗案件說明加強對監(jiān)督者的監(jiān)督的必要性和緊迫性。在強化監(jiān)督的過程中，既要加強外部監(jiān)督，也要加強內(nèi)部監(jiān)督。要進(jìn)一步發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室的作用，主動受理有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察干部違紀(jì)違法問題的舉報，做好舉報信息研判和分析，及時反饋問題線索審核情況。除涉密信息外，整個過程要透明、公開，樹立紀(jì)檢機構(gòu)的公信力和權(quán)威?？山梃b香港廉政公署的做法，引入類似咨詢委員會的特邀監(jiān)督員、社會監(jiān)督員等外部力量，參與案件調(diào)查工作。外部監(jiān)督方面，要自覺接受黨組織，黨代表、人大代表、政協(xié)委員、普通群眾和新聞媒體的監(jiān)督。要通過一定的形式向人大代表、政協(xié)委員和社會公眾通報工作情況和案件查處情況，確保紀(jì)檢機構(gòu)的權(quán)力在各方力量的監(jiān)督下陽光、透明地運行。

第三，深化探索，總結(jié)經(jīng)驗。

與其他眾多改革一樣，紀(jì)檢機構(gòu)體制改革也需要不斷探索，開展試點，然后提煉經(jīng)驗，總結(jié)推廣。當(dāng)前紀(jì)檢機構(gòu)體制改革在層級層面可做以下探索：省級層面，省級紀(jì)委可以實行分片派駐，派駐機構(gòu)人員的工資待遇和后勤保障由省級紀(jì)委掌握，待時機成熟后可將派駐機構(gòu)直接整合到省級紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)中；市級層面，類似于司法機構(gòu)，市級紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)可以試行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)；縣區(qū)級層面，可將鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢機構(gòu)和派駐機構(gòu)統(tǒng)統(tǒng)整合起來。另外，還可試點紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)與其他反貪機構(gòu)整合的可能模式。

總之，紀(jì)檢機構(gòu)體制改革仍須在“?！薄伴L”上下工夫。只有在正確思想的指導(dǎo)下，在科學(xué)戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，在全黨特別是紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)工作人員的共同努力下，紀(jì)檢機構(gòu)體制改革才能不斷實現(xiàn)新的突破，紀(jì)檢機構(gòu)才能正確履行黨章賦予的神圣職責(zé)，將黨風(fēng)廉政建設(shè)進(jìn)一步地引向深入。