文/吳國斌，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院博士后，從事廉政建設(shè)研究

任建明，北京航空航天大學(xué)廉潔研究與教育中心主任，博士生導(dǎo)師

紀(jì)檢機(jī)構(gòu)體制改革脈絡(luò)圖

文/吳國斌，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院博士后，從事廉政建設(shè)研究

任建明，北京航空航天大學(xué)廉潔研究與教育中心主任，博士生導(dǎo)師

改革前沿陣地

新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體以刮骨療傷、壯士斷腕的政治勇氣和猛藥去疴、重典治亂的堅(jiān)定決心大力推進(jìn)反腐倡廉工作。為給反腐倡廉工作提供制度保障和支撐，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體深入推進(jìn)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)體制改革，在多個(gè)方面取得了突破性進(jìn)展。

掃描紀(jì)檢機(jī)構(gòu)體制改革突破口

紀(jì)檢機(jī)構(gòu)體制改革，首先從黨的紀(jì)檢“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制改革上取得了實(shí)質(zhì)性突破。

黨的十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)通過的決定均強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障。為推進(jìn)改革，中央專門成立了紀(jì)律檢查體制改革專項(xiàng)小組。實(shí)現(xiàn)改革突破的關(guān)鍵性措施主要是三條：一、在紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生方面，各級(jí)紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主。在我國目前的干部選拔任用制度中，干部的提名權(quán)在干部的選拔任用方面占有極為重要的地位，將地方紀(jì)委書記、副書記的提名權(quán)上收到上級(jí)紀(jì)委手中，能極大地增強(qiáng)上級(jí)紀(jì)委的話語權(quán)。二、在案件線索處置和查辦方面，案件線索處置和案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告。三、在查辦案件方面，查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主。這讓上級(jí)紀(jì)委主導(dǎo)了案件查辦權(quán)。這些改革舉措強(qiáng)化了上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，形成新的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制。長(zhǎng)久以來，我國的紀(jì)檢系統(tǒng)是以同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主，上級(jí)紀(jì)委主要是對(duì)下級(jí)紀(jì)委進(jìn)行一定的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。在這一體制下，干部人事決定權(quán)、財(cái)權(quán)基本都掌握在同級(jí)黨委和政府手中，容易導(dǎo)致紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委監(jiān)督的乏力。而十八屆三中全會(huì)后，變“主要接受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)”為“主要接受上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)”，這一變革的實(shí)質(zhì)是加大了紀(jì)檢系統(tǒng)垂直化領(lǐng)導(dǎo)的力度，紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、權(quán)威性顯著提升。

紀(jì)檢機(jī)構(gòu)體制改革，其二是抓住要害、大力推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的落實(shí)。責(zé)任制方面的重要改革精神可以歸納為一句話：?jiǎn)?dòng)問責(zé)制，激活責(zé)任制。黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制于1998年正式出臺(tái)，迄今為止已實(shí)踐十多年時(shí)間，但關(guān)鍵的效果始終沒有發(fā)揮出來，主要原因就是責(zé)任沒有落實(shí)。十八屆三中全會(huì)的有關(guān)精神切中要害：在落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的過程中突出強(qiáng)調(diào)發(fā)揮黨委的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任。反腐敗工作的“牛鼻子”，就是各級(jí)黨委負(fù)主體責(zé)任，各級(jí)紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任。黨委是黨風(fēng)廉政建設(shè)的責(zé)任主體，應(yīng)該負(fù)全面責(zé)任、負(fù)總責(zé)，其中黨委書記是第一責(zé)任人。各級(jí)紀(jì)委不僅要檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，而且要加強(qiáng)對(duì)同級(jí)黨委特別是常委會(huì)成員的監(jiān)督。在明確責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容、履責(zé)方式的基礎(chǔ)上，啟動(dòng)問責(zé)制、落實(shí)責(zé)任追究。提出“兩個(gè)責(zé)任”本身就是在強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，淡化權(quán)力觀念，紀(jì)檢機(jī)關(guān)在制定責(zé)任追究制度的同時(shí)也迅速啟動(dòng)了責(zé)任追究的實(shí)踐。

紀(jì)檢機(jī)構(gòu)體制改革，其三是果斷調(diào)整紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，持續(xù)壯大辦案力量。在我國反腐敗形勢(shì)依然嚴(yán)峻的情況下，辦案力量不足是一個(gè)明顯的“短板”。只有不斷壯大辦案力量，才能克服這個(gè)“瓶頸”。十八大以來，僅一年多時(shí)間，中央紀(jì)委監(jiān)察部就密集地對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了兩次調(diào)整。中央紀(jì)委監(jiān)察部在保持內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)總數(shù)和行政編制總數(shù)不變的情況下，通過內(nèi)部調(diào)整和挖潛，將盡可能多的力量調(diào)配到案件查辦一線上來，將原八個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室擴(kuò)展為12個(gè)，另外，紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室和國際合作局也承擔(dān)相應(yīng)的案件查辦職能。經(jīng)過兩次調(diào)整，查辦案件機(jī)構(gòu)和人員均陡增50%。省和省以下地方各級(jí)紀(jì)委也按照黨中央和中央紀(jì)委的要求，陸續(xù)對(duì)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行改革和調(diào)整。

黨的十八大以來被調(diào)查的省部級(jí)及以上干部

（2012年12月至2014年7月）

紀(jì)檢機(jī)構(gòu)體制改革，其四是深化派駐和巡視改革，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)“全覆蓋”。十八大之后，在派駐機(jī)構(gòu)改革方面，中央首次提出全面落實(shí)中央紀(jì)委向中央一級(jí)黨和國家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)派駐機(jī)構(gòu)的“全覆蓋”。同時(shí)，對(duì)巡視工作也進(jìn)行了諸多的調(diào)整和創(chuàng)新，一個(gè)突出的變化是實(shí)現(xiàn)了對(duì)下級(jí)政府、本級(jí)政府部門以及企事業(yè)單位的全覆蓋。兩個(gè)“全覆蓋”的提出和實(shí)施意味著監(jiān)督的全覆蓋，意味著以往實(shí)際上存在的監(jiān)督空白地帶的消失。

盤點(diǎn)改革取得突破性成果反饋的信息

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)作為黨內(nèi)“執(zhí)法”機(jī)關(guān)和行政監(jiān)督機(jī)關(guān)，其工作機(jī)制的改革，能夠大力促進(jìn)反腐倡廉工作的有效開展。黨的十八大以來，反腐工作取得的國內(nèi)外一致認(rèn)可、包涵一系列突破性成果的績(jī)效是對(duì)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)體制改革成果的總檢驗(yàn)和總反饋。

成果之一，加大查處腐敗案件和腐敗分子力度，形成了“老虎、蒼蠅一起打”的高壓態(tài)勢(shì)。

查辦案件力度的加大、紀(jì)檢機(jī)構(gòu)體制改革的深入與打“老虎”效果明顯有直接的因果聯(lián)系。從打“老虎”的數(shù)量和級(jí)別上看，黨的十八大以來，因腐敗問題被查處的省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部人數(shù)達(dá)到38人，其中包括原中央政治局常委、中央政法委書記周永康（正國級(jí)），原中央政治局委員、中央軍委副主席徐才厚（副國級(jí)），原全國政協(xié)副主席蘇榮（副國級(jí)），原十八屆中央委員李東生、蔣潔敏。如此多的省部級(jí)及以上高官在如此短的時(shí)間內(nèi)因腐敗問題被查處，在新中國反腐歷史上是比較少見的。原中央政治局常委因腐敗被立案審查，周永康是第一人，這一事件也成為新中國反腐史上的標(biāo)志性事件。

從巡視的效果看，經(jīng)過前三輪的巡視，被視作“反腐王牌軍”的中央巡視組工作成效顯著。僅第一輪巡視中發(fā)現(xiàn)有價(jià)值的問題線索比過去增加5倍。在前三輪已完成巡視的34個(gè)單位中，有12個(gè)在中央巡視組進(jìn)駐后，共有19名省部級(jí)官員落馬。

從腐敗官員信息的披露看，“烏龍”事件頻發(fā)?！盀觚垺北疽馐桥e(cuò)了，搞錯(cuò)了的意思。從反腐的角度看，“烏龍”事件意指這邊紀(jì)檢機(jī)構(gòu)通報(bào)查處官員，那邊被通報(bào)的官員還在高調(diào)地出現(xiàn)在黨報(bào)、媒體上。最近最典型的反腐“烏龍”事件是江西姚木根事件。2014年3月22日，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布簡(jiǎn)短通報(bào)：“江西省副省長(zhǎng)姚木根涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，目前正接受組織調(diào)查”。而當(dāng)天的《江西日?qǐng)?bào)》仍在第二版發(fā)表了姚木根的署名文章。廣州市委原書記萬慶良被帶走前一小時(shí)才臨時(shí)取消考察行程。為何過去很少出現(xiàn)反腐的“烏龍”事件呢？在原來的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制下，要查處一名高官，一般要先將其調(diào)離原來的職位，再征求黨委的意見，實(shí)際上是要得到同級(jí)黨委（黨組）主要負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)。這樣，不僅黨委（黨組）主要負(fù)責(zé)人知曉，而且被查處的官員也有所察覺，民間輿論也會(huì)“滿城風(fēng)雨”，老百姓也會(huì)知道這名官員行將落馬，黨報(bào)和其他媒體也有意識(shí)地減少對(duì)該官員的報(bào)道，所以，基本不會(huì)出現(xiàn)“烏龍”事件。但這種狀況決定了立案和調(diào)查的時(shí)間都要更長(zhǎng)、更慢，威懾力不足。黨的十八大之后，反腐力度、強(qiáng)度加大，一旦發(fā)現(xiàn)、查實(shí)某官員有腐敗問題，不再層層請(qǐng)示、協(xié)調(diào)、通報(bào)，不給腐敗分子“準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)”的時(shí)間和機(jī)會(huì)，反腐的效率和威懾力得到很大提升，“烏龍”事件也將逐漸成為常態(tài)。

黨的十八大之后，在以上落馬的38名省部級(jí)高官中，已有15人被最高檢察院立案?jìng)刹?。這些高級(jí)干部違法違紀(jì)案件的查處，省部級(jí)干部因腐敗被處以極刑都有力地反駁了所謂“刑不上大夫”“刑不上常委”的質(zhì)疑，表明黨和政府反對(duì)腐敗的堅(jiān)強(qiáng)決心和鮮明態(tài)度，也向全黨全社會(huì)表明，“不論什么人、不論其職務(wù)有多高，只要觸犯了黨紀(jì)國法，都要受到嚴(yán)肅追究和嚴(yán)厲懲處，絕不是一句空話”。

在查處省部級(jí)干部違反黨紀(jì)政紀(jì)、涉嫌違法行為的同時(shí)，紀(jì)檢機(jī)構(gòu)也注重查處其他級(jí)別官員的違法違紀(jì)行為。僅2013年，全國共問責(zé)21464人，其中地廳級(jí)干部54人，縣處級(jí)干部1477人。2014年1月到5月全國查辦案件的數(shù)量達(dá)到了6萬多起，比上年同期提高了34.7%。另外，紀(jì)檢機(jī)構(gòu)還及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處理了發(fā)生在群眾身邊的腐敗現(xiàn)象和腐敗問題，對(duì)黨員干部苗頭性傾向性問題采用多種方式處置。2013年上半年，各地認(rèn)真核實(shí)有具體線索的群眾舉報(bào)，對(duì)一些苗頭性傾向性問題，作出組織處理4226件。

成果之二，調(diào)動(dòng)了各方力量參與反腐，增強(qiáng)了反腐動(dòng)力和信心。

黨的十八大以來，紀(jì)檢機(jī)構(gòu)在采用派駐、約談、巡視、抽查等多種手段監(jiān)督的同時(shí)，也采用了科技手段助推權(quán)力管控，調(diào)動(dòng)了各方力量參與反腐，增強(qiáng)了反腐的動(dòng)力和民眾反腐的信心。

這一階段，紀(jì)檢部門在搭建信息平臺(tái)，完善各類電子系統(tǒng)和軟件的基礎(chǔ)上，還著力推動(dòng)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)合作，提高資源的利用效率。2013年9月2日，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站正式開通，引起全社會(huì)廣泛關(guān)注。網(wǎng)站在首頁顯著位置設(shè)置12388網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)板塊，方便群眾順暢、安全地舉報(bào)監(jiān)督。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開設(shè)網(wǎng)站1800多個(gè)、政務(wù)微博970多個(gè)，架起與群眾溝通交流的平臺(tái)。網(wǎng)站、微博的開通，極大地調(diào)動(dòng)了人民群眾參與黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的熱情。2013年9月2日至2013年10月2日，中央紀(jì)委監(jiān)察部舉報(bào)網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)的網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)數(shù)量達(dá)2.48萬多件，平均每天超過800件，而在2013年4月至8月每天只有300件。隨著中央各項(xiàng)反腐政策的落地和腐敗官員被查處，領(lǐng)導(dǎo)干部、普通黨員和社會(huì)大眾對(duì)反腐工作的信心不斷增強(qiáng)。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2013年11月在21個(gè)?。▍^(qū)、市）開展的民意調(diào)查顯示，87.3%的群眾認(rèn)為不正之風(fēng)和腐敗問題與以往相比有好轉(zhuǎn)，77.1%的群眾認(rèn)為查處領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法案件有力度。中國社科院社會(huì)學(xué)研究所對(duì)覆蓋全國31個(gè)?。▍^(qū)、市）7388人的調(diào)查表明，對(duì)未來反腐敗具有信心的群眾超過73.7%，其中，25.5%的人表示很有信心，48.2%的人較有信心，比2011年分別增長(zhǎng)了37.8%和22.8%。