陶澤良

［摘要］ 隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，我國大量耕地被建設(shè)占用，耕地減少的態(tài)勢難以遏制，同時，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)也對耕地保護帶來了壓力，因此，耕地保護面臨諸多困難。為“守住18億畝耕地紅線”，應(yīng)采取以下措施：走新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化道路，節(jié)約集約利用土地；增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼，提高農(nóng)民保護耕地的積極性；引導(dǎo)農(nóng)民退出宅基地，加強農(nóng)村土地綜合整治；增加農(nóng)業(yè)投入，完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。

［關(guān)鍵詞］ 耕地保護；糧食安全；工業(yè)化；城鎮(zhèn)化

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 13. 056

［中圖分類號］F301.21［文獻標識碼］A［文章編號］1673 - 0194（2014）13- 0090- 02

長期以來，耕地日益減少困擾著世界各國，特別在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的當今中國尤為如此。據(jù)有關(guān)資料顯示，英國在１９９８－２００５年間年均減少耕地６．０２萬公頃，日本從１９７３－２０００年間年均減少耕地３．３萬公頃，美國的農(nóng)業(yè)大州密歇根州１０年間減少耕地１６．７萬公頃［１］。與這些國家相比，我國耕地減少規(guī)模較大：２０００－２０１３年，我國耕地減少１ ２１０．９萬公頃，年均減少達１００．９萬公頃。耕地是保障社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的一項戰(zhàn)略資源，關(guān)系到糧食安全和生態(tài)保護等重大戰(zhàn)略問題，然而我國人口仍然不斷增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、生態(tài)環(huán)境建設(shè)迫在眉睫，諸多現(xiàn)實條件決定了我國耕地保護任重道遠，困難重重。

1我國耕地保護狀況

1.1 耕地數(shù)量保護狀況

我國耕地總量大，但人均占有量少。中國耕地總量占世界耕地總量的７．８％，僅次于美國、印度和俄羅斯。然而， 中國龐大的人口基數(shù)使得人均耕地資源稀缺。２０１２年底，我國人均耕地為０．０８９公頃，僅為世界平均水平０．２４公頃的３８．２％。

一般來說，耕地減少的主要原因是建設(shè)占用和生態(tài)退耕，其次是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和災(zāi)害損毀。耕地增加的原因主要是土地開發(fā)、土地整理和土地復(fù)墾。由于可供開發(fā)的未利用地已經(jīng)很少， 通過土地開發(fā)補充耕地已沒有余地，土地整理主要是規(guī)整田面、完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施，因此幾乎不增加耕地面積。只有廢棄工礦地和農(nóng)村宅基地復(fù)墾才能增加耕地，然而受工業(yè)化歷史的限制，可用于復(fù)墾的廢棄工礦地數(shù)量也有限，農(nóng)村宅基地復(fù)墾受制度限制。

1.2 耕地質(zhì)量保護狀況

我國耕地總體質(zhì)量不高，且后備資源不足，我國中低產(chǎn)田土和不適宜耕作的土地占耕地總量的５８．７％。耕地中水田較少，占耕地總量的２３．１１％，旱地較多，占耕地總量的７６．９％，坡耕地占耕地總量的３５．１％［2］。長期以來我國中低產(chǎn)田土改造的力度也不夠，從質(zhì)量提高的效果來看，由于耕地質(zhì)量提高所致的產(chǎn)量提高幅度較小。

2我國耕地保護面臨的困境

盡管長期以來我國政府高度重視對耕地資源的嚴格保護，強調(diào)“守?。保竷|畝（120萬平方千米）耕地紅線”不放，然而耕地減少的趨勢仍無法遏制。事實上，在很多省區(qū)，每一輪總體規(guī)劃確定的耕地保護目標任務(wù)都難以完成。

2.1 人口仍將不斷增長

改革開放以來，中國人口年均增長１ ２００萬人，盡管增長速度不斷減緩，然而由于人口基數(shù)大，今后很長一段時期內(nèi)人口增長的趨勢仍將延續(xù)。從第二輪土地利用總體規(guī)劃實施的第一年即１９９６年至第三輪土地利用總體規(guī)劃實施的第八年即２０１３年， 人均耕地面積由０． １１公頃減少到０．０８公頃，由占世界平均水平的４１．２％下降到３７．６％。根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（２００６-２０２０年）》預(yù)測數(shù)據(jù)，２０２０年中國人口總量將達到 １４．３億， ２０３０年前后將突破１５億。隨著人口增長和經(jīng)濟發(fā)展，我國糧食需求將不斷增長。因此， 人口總量及糧食需求不斷增長的現(xiàn)實狀況對中國耕地保護及糧食安全提出更高要求。

2.2 工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展

目前中國正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展階段， ２０１３年底城鎮(zhèn)化水平為５３．７％，城鎮(zhèn)化水平不高，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對工礦用地和城鄉(xiāng)建設(shè)用地的需求將在相當長時期內(nèi)保持較高水平，大量耕地被占用將不可避免。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)表明，最近１５年中，城鎮(zhèn)化水平年均增加１．１個百分點， 耕地總量年均減少 ４５．６萬公頃。從相關(guān)分析可以看出，中國的耕地數(shù)量與城鎮(zhèn)化發(fā)展呈負相關(guān)，即隨著城鎮(zhèn)化水平的不斷提高， 耕地總量將不斷減少。到２０２０年，中國的城鎮(zhèn)化水平將達６０％，盡管今后的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化，對土地資源節(jié)約集約利用，然而對耕地的大量占用是不可避免的，“１８億畝的耕地紅線”很難不被突破。

2.3 生態(tài)退耕仍將繼續(xù)

我國是世界上水土流失最嚴重的國家。在西北地區(qū)和華北北部，荒漠化面積不斷擴大，每年擴展面積已超過４８．８萬公頃。在西南地區(qū)，坡耕地比例比較大，石漠化比較嚴重，僅貴州２５°以上的耕地就有９．４萬公頃，耕地中有１５．６萬公頃與石漠化土地混合。為了確保生態(tài)安全，今后仍將進行大規(guī)模的生態(tài)退耕和石漠化治理。

3我國耕地保護的對策

3.1 走新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化道路，節(jié)約集約利用土地

工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是耕地減少的主要原因。長期以來，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)土地利用比較粗放，今后應(yīng)盤活存量土地，提高土地利用強度。加強土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性，土地利用總體規(guī)劃的實施中城市土地利用在空間上不能越界，在類型上不能混淆。只有這樣，才能有效控制城市用地蔓延，促進建設(shè)用地節(jié)約集約利用。

3.2 增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼，提高農(nóng)民保護耕地的積極性

由于農(nóng)業(yè)、尤其是糧食生產(chǎn)的利益比較低下， 農(nóng)民存有改變農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的傾向， 甚至拋荒耕地， 從而導(dǎo)致耕地減少。必須利用經(jīng)濟手段， 提高農(nóng)民保護耕地的積極性。農(nóng)戶實施耕地保護， 一方面為生態(tài)環(huán)境保護作出了貢獻， 另一方面也放棄了改變用途而獲得的更高收益。因此， 應(yīng)從耕地生態(tài)價值及發(fā)展權(quán)價值考慮， 對保護耕地的農(nóng)戶進行合理補償。

3.3 引導(dǎo)農(nóng)村宅基地退出，加強農(nóng)村土地綜合整治

工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中有大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移，國家一方面應(yīng)改變現(xiàn)行戶籍制度，使大量進城務(wù)工農(nóng)民身份得到順利轉(zhuǎn)變，另一方面應(yīng)著力解決他們的長遠生計，在此基礎(chǔ)上激勵、引導(dǎo)農(nóng)民退出農(nóng)村宅基地，并對宅基地進行復(fù)墾，對田、水、路、林、村進行綜合整治，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤使農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)使用，以及用于補充建設(shè)占用的耕地。

3.4 增加農(nóng)業(yè)投入，完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件

在耕地總量減少難以避免的現(xiàn)實條件下，提高耕地質(zhì)量是確保糧食安全的良策，政府應(yīng)進一步提高農(nóng)業(yè)投入，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力改造中低產(chǎn)田土，提高耕地產(chǎn)出。

主要參考文獻

［１］Ｈｍｉｉｙａｍａ Ｙ． Ｔｈｅ Ｂｕｂｂｌｅ Ｅｃｏｎｏｍｙ ａｎｄ Ｌａｎｄ－ｕｓｅ Ｃｈａｎｇｅ ｉｎ Ｊａｐａｎ［J］． Ｇｅｏｓｃｉｅｎｃｅ Ｐｒｏｇｒｅｓｓ，２００６，２１（２）：１２０－１３０.

［2］龔子同，陳鴻昭，等． 耕地保護：問題、癥結(jié)和途徑——談我國１．２億公頃耕地的警戒線［J］．生態(tài)環(huán)境，2007（5）.