周璐

［摘要］ 20世紀90年代以來，中國的城市化呈加速發(fā)展趨勢，導致城市規(guī)模的不斷擴大和城市外延的擴張，大量的土地被需求和要求出讓。同時，由于社會公共事務增加、財政支出增加，政府便利用土地市場的壟斷權以高價出讓或抵押土地使用權、收益權，從而獲得城市建設發(fā)展資金，來促進城市經濟發(fā)展和城市化水平的提高。

［關鍵詞］ 城市化；土地財政；相關性

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 13. 050

［中圖分類號］F812.2［文獻標識碼］A［文章編號］1673 - 0194（2014）13- 0081- 02

２０世紀９０年代以來中國的城市化進入了快速發(fā)展時期，國家實力不斷提升，經濟持續(xù)快速發(fā)展，土地作為生產要素在其中發(fā)揮了重要作用，為城市基礎設施建提供資金支持，為經濟大發(fā)展提供金融支持。但是，由于土地市場的不完善與土地財政模式的弊端，政府過度依賴土地發(fā)展本地經濟，也阻礙了城市化的可持續(xù)發(fā)展。

１城市化對土地財政的影響

隨著我國工業(yè)化和城市化進程的加快，基礎設施建設、人們物質生活與精神生活需求增加，政府支出增長過快，特別是金融危機期間，執(zhí)行拉動內需的政策，各地無不大干快上，地鐵、公路、機場等基礎設施投資猛增。支出超過收入，地方政府只好用賣地收入和土地抵押貸款彌補不足；同時，隨著城市化率的提高，城市的發(fā)展提升了房地產資產的價格，推動了土地價格的提升。在現行土地制度和房地產稅費政策下，國家擁有土地的壟斷權，允許政府就土地進行市場交易，于是地方政府作為最大的受益者之一，面對巨大的利益誘惑，產生強烈的賣地沖動；經過１９９４年分稅制度改革以后，與土地相關稅收收入、非稅收入大大增加，而這些收入都歸地方財政所有，土地財政收入因此增加。

在我國城市化階段，土地財政收入對地方財政收入的增加做出了巨大貢獻。因此，財政支出結構的改變，土地財政發(fā)揮了舉足輕重的作用。進入２１世紀，我國政府轉型為服務性政府，這一時期，經濟建設費用的支出比重逐步下降，而社會保障和科教文衛(wèi)等公共支出的比重迅速上升，這對于滿足人們日益增長的公共產品需求，提高人民的生活質量，緩和社會矛盾，促進社會和諧具有重大意義。

２土地財政對城市化的影響

城市化的發(fā)展會引起土地價格的上漲，從而促進土地財政收入的增加，推動城市化的快速發(fā)展。另一方面，土地財政的種種弊端也為國內學者所詬病。在經濟利益和政績效益的刺激下，政府大量出讓土地，造成耕地減少、土地資源浪費、生態(tài)環(huán)境破壞等問題，最終將不利于城市化的發(fā)展。

２．１ 正面影響

首先，土地財政解決了城市基礎設施建設的資金問題，為經濟發(fā)展提供了資金來源。政府利用其所得的土地財政收入來加快包括交通、通訊等在內的城市基礎設施建設，為工業(yè)化和城市化的發(fā)展提供了基本的物質基礎。同時，政府對于養(yǎng)老、就業(yè)、子女教育、住房、環(huán)境等問題的解決也吸引了不少農村人口流向城市，成為城市居民，加速了城市化的進程，提高了城鎮(zhèn)化水平。

其次，地方政府以土地為媒介，以政府信用為基礎，以低價出讓土地、稅收優(yōu)惠政策和相應配套基礎設施為手段吸引各地投資者的進入，帶動第二、第三產業(yè)的發(fā)展，產生了經濟集聚效應，促進了本地投資和經濟規(guī)模的增長。中國土地政策改革課題組的調查結果顯示，地方政府為了推動城市化發(fā)展而進行的城市基礎設施建設所投入的巨額資金中，預算內支出僅占總建設資金的３％左右，而土地財政支出占到３０％以上，而且呈現逐年遞增的趨勢。

最后，土地財政帶來了建筑業(yè)和房地產業(yè)的極度繁榮，并帶動了相關稅費收入的增加。由于房產價格的上漲和土地資源的增值，土地成為投資者眼中的優(yōu)質投資品。地方政府在市場中出讓土地，把土地潛在的增值轉變?yōu)樨泿刨Y本，為經濟的發(fā)展提供了金融支持，解決了經濟發(fā)展中的資金流動問題，在一定程度上促進了工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展。

２．２ 負面影響

土地財政雖然在初期促進了經濟的起飛，但隨著時間的推移，土地財政具有不可持續(xù)性，出現了各種弊端，開始阻礙城市化的發(fā)展。

首先，由于土地資源的稀缺性和不可再生性，在城市用地規(guī)?？焖贁U張和無序蔓延的情況下，政府從土地中獲得財政收入的方式最終會受到限制，同時也不能持續(xù)太久。黨的十八屆三中全會公報中提出要給予農民更多的財產權利，將建設城鄉(xiāng)統一的用地市場，允許農地上市交易；“３８３”方案更是提出將實施以土地為基礎的不動產統一登記制度。在現有土地權屬基礎上，賦予農民集體土地處置權、抵押權和轉讓權。允許農村集體土地與國有土地平等進入非農用地市場，形成權利平等、規(guī)則統一的公開交易平臺，建立統一土地市場下的地價體系。隨著農村集體建設用地直接入市，相應收縮政府征地范圍，逐步減少直至取消非公益性用地的劃撥供應；在集體建設用地入市交易的架構下，對已經形成的“小產權房”，按不同情況補繳一定數量的土地出讓收入，妥善解決問題。因此，如果地方政府過度依賴土地財政，那么地方的財政收入將得不到有力的保障，城市經濟的可持續(xù)發(fā)展也會受到阻礙。

其次，土地財政會推動土地的增值和房地產價格的上漲，這不僅僅會阻礙了農民市民化的進程，對城市化水平的提高造成影響，而且對于投資者來說，過高的房價意味著投資和成本的增加，不利于對外招商引資，從而抑制城市的產業(yè)發(fā)展，不利于城市財政收入的增加，最終會導致以土地財政為推動力的城市化發(fā)展停滯不前。

最后，土地財政驅動偽城市化發(fā)展。簡單地把農村戶口轉成城市戶口，并不等于城市化。在城市化當中，土地的城市化成為地方發(fā)展的一個重要手段。土地的升值促進地方經濟的發(fā)展和財政收入的增加。但是，如果政府單純利用手中的權力，以低廉價格進行大規(guī)模拆遷或者征收農民土地，將使農民的利益受損，同時農民被迫進入城鎮(zhèn)落戶，就業(yè)、醫(yī)療等福利得不到保障，那么這種追求土地價值的偽城市化行為最終會破產的。

３結語

在工業(yè)化建設的初期，土地財政確實為城市化水平的提高發(fā)揮了舉足輕重的作用。但是，從長遠來看，土地財政存在種種弊端。因此，通過調整現有的財稅體制，合理劃分中央與地方的事權與財權，建立完善的、規(guī)范的轉移支付制度，完善國家與農民、政府與市民、政府與政府之間的土地收益關系，明確相應的賠償原則，改革土地征收制度，完善土地物權制度和政府土地管理職能等手段，一定能夠逐步調整土地財政收入在地方政府財政收入中的比重，逐漸減少土地財政對地方政府財政收入的影響。這樣才能克服土地財政的弊端，最大限度地發(fā)揮其對城市化發(fā)展的促進作用。

主要參考文獻

［１］韓本毅．城市化與地方政府土地財政關系分析［Ｊ］． 城市發(fā)展研究，２０１０（５）.

［２］劉軼鵬．我國土地財政轉型研究［Ｄ］． 石家莊：河北經貿大學，２０１２.

［３］王鈺．大連市土地財政的經濟社會影響及其理性路徑分析［Ｄ］． 大連：東北財經大學，２０１２.