齊天航

【摘 要】 我國(guó)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在30年改革開放進(jìn)程中，在國(guó)民日常經(jīng)濟(jì)生活中所扮演的角色愈顯突出。與迅猛發(fā)展的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)相比較，民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)卻顯得較為滯后。我國(guó)目前已經(jīng)允許開展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)活動(dòng)，這為民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供了機(jī)遇。然而，在這種情況下，我國(guó)民間金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管問題便值得進(jìn)一步研究。本文主要從兩方面對(duì)民間金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管進(jìn)行了分析，首先分析了目前我國(guó)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的現(xiàn)狀與問題，其次對(duì)于完善監(jiān)管的對(duì)策進(jìn)行了深入的研究。

【關(guān)鍵詞】 民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)；監(jiān)管措施；民營(yíng)經(jīng)濟(jì)

一、引言

金融全球化已經(jīng)成為近些年來發(fā)展的一大趨勢(shì)。在我國(guó)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過30年的改革開放的不斷發(fā)展壯大，已經(jīng)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中扮演著越來越重要的角色。相對(duì)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)則發(fā)展滯后。目前我國(guó)非公有制經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)著70%的工業(yè)產(chǎn)值，卻享受著不到30%的金融資產(chǎn)。和國(guó)有金融機(jī)構(gòu)相比，我國(guó)的民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)所占的份額很小。尤其是銀行業(yè)，私人銀行的份額幾乎微乎其微。這些都嚴(yán)重制約著我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在這種背景下，發(fā)展民營(yíng)金融業(yè)的呼聲越來越高。

從世界范圍看，無論發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)比重都是呈現(xiàn)上升趨勢(shì)的，而相對(duì)來說的國(guó)有銀行所占比例卻在不斷下降。當(dāng)前，我國(guó)發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)有利于解決當(dāng)前信貸活動(dòng)的“非銀行化”；有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育和成長(zhǎng)。自黨的十八大提出“加快發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)”之后，黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中又明確提出：“在加強(qiáng)監(jiān)管前提下，允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立中小型銀行等金融機(jī)構(gòu)”。

與國(guó)有金融機(jī)構(gòu)相比，民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)自籌資金、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧的經(jīng)營(yíng)方式使其內(nèi)部具有較強(qiáng)的約束和激勵(lì)機(jī)制，靈活和機(jī)動(dòng)，效益和風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成了民營(yíng)銀行的主要特征。

但由于民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)規(guī)模小、資金少、在過多追求利潤(rùn)的驅(qū)使下也伴隨著很大的風(fēng)險(xiǎn)，這些都為監(jiān)管提出了新的更高的要求。在這種情況下，深入研究我國(guó)民間金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管具有更加重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、我國(guó)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管現(xiàn)狀與問題

1.中國(guó)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管機(jī)制

金融監(jiān)管，包括通過人性化管理的金融機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)，監(jiān)督業(yè)務(wù)活動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)防范措施的機(jī)制來解決。在國(guó)際上，盡管金融監(jiān)管部門在不同國(guó)家或地區(qū)都表達(dá)了不同的監(jiān)管目標(biāo)，但它的內(nèi)容是相同的。主要可以表述為：①以保證金融體系的安全操作；②維護(hù)社會(huì)公共利益，保護(hù)存款人和投資者的權(quán)益；③促進(jìn)金融體系公平、開放、有序競(jìng)爭(zhēng)；④提高國(guó)內(nèi)銀行的競(jìng)爭(zhēng)和金融機(jī)構(gòu)在國(guó)際金融市場(chǎng)的能力。

我們的金融監(jiān)管制度的基本特征是在監(jiān)管下，由人民銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國(guó)家外匯管理局、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)五個(gè)機(jī)構(gòu)組成。根據(jù)不同的分工，銀監(jiān)會(huì)主要負(fù)責(zé)商業(yè)銀行，信托公司，財(cái)務(wù)公司，租賃公司，外資銀行，政策性銀行，農(nóng)村信用社，金融資產(chǎn)管理公司的監(jiān)管；中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)負(fù)責(zé)證券，期貨，基金，保險(xiǎn)監(jiān)督；強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對(duì)中國(guó)的貨幣政策制定和金融體系的執(zhí)行職能的人民銀行，負(fù)責(zé)支付發(fā)揮宏觀調(diào)控和防范安全和化解金融中央銀行的作用風(fēng)險(xiǎn)。這表明金融監(jiān)管的組織結(jié)構(gòu)，除了中央銀行的宏觀調(diào)控，其他幾個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要集中在微觀層面監(jiān)管相對(duì)行業(yè)。

幾十年來，我國(guó)的金融監(jiān)管注重監(jiān)督經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，總體上維護(hù)了金融體系的安全運(yùn)行；保障了廣大存儲(chǔ)戶的利益，在廣大群眾中取得了安全可信的聲譽(yù)；也維護(hù)了金融行業(yè)的公平、公開競(jìng)爭(zhēng)，保證了金融市場(chǎng)平穩(wěn)有序運(yùn)行。但隨著金融體制的改革，金融產(chǎn)品的創(chuàng)新以及民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)、外資金融機(jī)構(gòu)的興起，我國(guó)的金融監(jiān)管所面臨著一些的滯后性和不適應(yīng)性更加突出。特別是由于所有制結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的特殊形式的民間金融機(jī)構(gòu)，以確定它有住，高效，專業(yè)等特點(diǎn)客觀地講，建立民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)來注入新的活力整個(gè)金融體系運(yùn)行同時(shí)，也有低層次的信貸，公司治理水平低，頻繁的關(guān)聯(lián)交易，可憐的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制水平，追求回報(bào)率等問題的高利率，市場(chǎng)將繼續(xù)加速這一進(jìn)程，并降低利率以競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境，這些因素將導(dǎo)致私人金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)比大銀行高。這些都是傳統(tǒng)的金融監(jiān)管提出了新的要求。

2.中國(guó)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管存在的問題及原因分析

近年來，受多種因素的影響，民間資本參與相關(guān)金融活動(dòng)受到的監(jiān)管是偏弱的。主要表現(xiàn)為一是監(jiān)督深度不夠。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的金融監(jiān)管注重的是對(duì)金融機(jī)構(gòu)合法性的審查，這種審查注重的是對(duì)金融機(jī)構(gòu)規(guī)范經(jīng)營(yíng)、規(guī)范操作等外在層面的東西，而對(duì)金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等內(nèi)在的變化性較強(qiáng)的方面監(jiān)控的少。隨著民營(yíng)資本準(zhǔn)入門檻的降低，將會(huì)有越來越多的民營(yíng)資本進(jìn)入金融業(yè)。它們大多抵御風(fēng)險(xiǎn)能力差，盲目逐利，內(nèi)控較弱，具有高風(fēng)險(xiǎn)的特質(zhì)。二是監(jiān)督手段落后。通過直接監(jiān)督，廣泛運(yùn)用行政手段，法律和經(jīng)濟(jì)手段仍然占主導(dǎo)地位很少使用。主要是基于以下幾個(gè)金融監(jiān)管法律，行政法規(guī)，罰款幾乎是檢查監(jiān)管機(jī)構(gòu)的唯一手段。監(jiān)管模式的背后，往往存在的問題是去哪里了監(jiān)督，缺乏主動(dòng)性和先進(jìn)的，無效的。三是監(jiān)管主體不統(tǒng)一，難以形成監(jiān)管合力。首先，中國(guó)人民銀行和銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)存款類金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，保監(jiān)會(huì)對(duì)保險(xiǎn)類金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管。實(shí)際上，目前很多的金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)范圍是交叉的，這類交叉監(jiān)管就存在著管理空白；其次，小額貸款公司面臨“多頭監(jiān)管”的難題，因?yàn)楸M管當(dāng)局對(duì)小額貸款公司的界定為一般工商企業(yè)，不接受銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管，大卻有經(jīng)營(yíng)貸款，做著金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)，所有處于一種尷尬的境界。

產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因是多方面的，其主要原因有體制和制度兩個(gè)方面。一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏一定的獨(dú)立性。中國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主體是中國(guó)人民銀行，作為國(guó)務(wù)院下屬的一個(gè)事業(yè)單位，很大程度上獨(dú)立性不強(qiáng)，在制定和執(zhí)行政策以及履行職責(zé)方面，很大程度上受中央政府和財(cái)政部政策影響。中國(guó)人民銀行各分支機(jī)構(gòu)，作為總部派出機(jī)構(gòu)，在工作中應(yīng)該有自主權(quán)，但實(shí)際上它也是受到當(dāng)?shù)卣拗?。出于地方利益考慮，地方政府對(duì)中央銀行各分支機(jī)構(gòu)實(shí)施的金融監(jiān)督會(huì)百般阻難。二是法律制度滯后于金融發(fā)展。金融監(jiān)管必須有一個(gè)明確的法律授權(quán)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的各種業(yè)務(wù)活動(dòng)有一個(gè)明確的法律規(guī)范，這樣才能保證金融監(jiān)管依法實(shí)施，杜絕隨意性，確保公平性和客觀性。我們目前的金融法律主要是在行業(yè)基礎(chǔ)上建立起來的，如《中國(guó)人民銀行法》，《商業(yè)銀行法》、《證券法》，《保險(xiǎn)法》等等，與金融監(jiān)管的發(fā)展不一致。這種在行業(yè)基礎(chǔ)上形成的法律體系存在著相當(dāng)?shù)谋锥恕Ｒ皇菍?duì)不同行業(yè)的業(yè)務(wù)交叉、合作考慮的少，造成交叉領(lǐng)域內(nèi)無法可依的情況，容易出現(xiàn)監(jiān)管重復(fù)或監(jiān)管真空；二是由于對(duì)不同行業(yè)之間的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)考慮的比較少，使得不同行業(yè)開展相同業(yè)務(wù)或者相同業(yè)務(wù)采取不同形式運(yùn)作，監(jiān)管的規(guī)則難以統(tǒng)一，監(jiān)管工作缺乏統(tǒng)一性和標(biāo)準(zhǔn)性；三是監(jiān)管法律依據(jù)不全面。盡管最新修訂的《中國(guó)人民銀行法》以及《銀行業(yè)監(jiān)督管理辦法》中針對(duì)監(jiān)管協(xié)調(diào)做出了規(guī)定，但都停留在原則層面上，缺乏具體的實(shí)施細(xì)作，可操作性不強(qiáng)，監(jiān)管難做到有法可依和違法必究。其外法律、法規(guī)有關(guān)處罰的規(guī)定不統(tǒng)一，存在滯后性，與實(shí)際工作要求差距很大。三是監(jiān)管模式落后。監(jiān)管主要形式仍是現(xiàn)場(chǎng)稽查，非現(xiàn)場(chǎng)稽核檢查的少；監(jiān)管方式偏重于形式化的監(jiān)管、整頓式的監(jiān)管和時(shí)候處置的監(jiān)管，而相對(duì)輕視金融機(jī)構(gòu)資本金充足性、資產(chǎn)流動(dòng)性、安全性及效益性以及經(jīng)營(yíng)管理情況的全面檢查，重批輕管現(xiàn)象嚴(yán)重。

三、完善我國(guó)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的對(duì)策

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)數(shù)量在近幾年迅速增加，經(jīng)營(yíng)規(guī)模也不斷擴(kuò)大。但在民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)繁榮的背后也存在著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，完善有效的民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度是防止民營(yíng)金融行業(yè)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的最有力的保障。面對(duì)我國(guó)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度存在的問題，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)金融擔(dān)保機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度的有效經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為在學(xué)習(xí)借鑒西方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法的同時(shí)，要從轉(zhuǎn)變金融觀念，鼓勵(lì)引導(dǎo)金融創(chuàng)新；確立金融監(jiān)管的獨(dú)立性；實(shí)現(xiàn)多元化監(jiān)管；以及由機(jī)構(gòu)監(jiān)管向職能監(jiān)管方面轉(zhuǎn)變等幾個(gè)方面努力。

1.學(xué)習(xí)西方先進(jìn)的金融監(jiān)管制度

安全性是法律追求的基本價(jià)值，在價(jià)值的基本立場(chǎng)。大家都知道，金融擔(dān)保業(yè)是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，合作伙伴，我們的大部分擔(dān)保機(jī)構(gòu)，商業(yè)銀行，如勢(shì)必造成重大損失的中國(guó)商業(yè)銀行，進(jìn)而影響安全的金融擔(dān)保業(yè)的問題整個(gè)金融行業(yè)，安全性至關(guān)重要的安全保障，可以說整個(gè)金融市場(chǎng)部門。重要的是要確保健全融資擔(dān)保公司監(jiān)管法律制度的有效保障財(cái)務(wù)擔(dān)保安防行業(yè)，金融危機(jī)在美國(guó)的影響發(fā)生在2008年仍未帶來的消除，這導(dǎo)致了金融危機(jī)在美國(guó)在2008年，主要是因?yàn)榻鹑诒O(jiān)管薄弱，金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管不嚴(yán)造成的。保證安全的生活在安全監(jiān)管的法律價(jià)值，這是由該行業(yè)的信用脆弱性，金融擔(dān)保機(jī)構(gòu)的內(nèi)在脆弱性，高風(fēng)險(xiǎn)的金融擔(dān)保業(yè)務(wù)決策保證了區(qū)域核心市場(chǎng)的地位。保證不只有高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，但也有連鎖風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的影響。

幾十年來，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家在反思過往得失以及經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立健全了一整套嚴(yán)格規(guī)范的監(jiān)管體系。我國(guó)金融監(jiān)管制度的完善必須要通過吸收借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家金融監(jiān)管制度的積極因素。

2.確立金融監(jiān)管的獨(dú)立性

金融體系的穩(wěn)定與效率既是宏觀經(jīng)濟(jì)的需要，也是微觀利益主體不可或缺的。為達(dá)到金融體系的穩(wěn)定與效率而產(chǎn)生并發(fā)展的金融監(jiān)管在發(fā)達(dá)的西方國(guó)家主要由外部機(jī)構(gòu)來組織實(shí)施，獨(dú)立于政府其他機(jī)構(gòu)。美國(guó)使用雙線多頭制監(jiān)管，英國(guó)有多元化的監(jiān)管，日本采用一線多頭的監(jiān)管，這都與他們的歷史傳統(tǒng)有關(guān)。他們認(rèn)為在金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間必須存在一種制約機(jī)制，以保證監(jiān)管的力度。但當(dāng)今，英國(guó)的金融“大爆炸”改革后，美國(guó)國(guó)會(huì)也正審議新法案以更新格拉斯法（GLASS-STEEGER），金融行業(yè)之間的傳統(tǒng)壁壘正逐步崩潰，取而代之的將是一個(gè)高度集成的統(tǒng)一的金融市場(chǎng)。各金融領(lǐng)域的邊界越來越模糊，根本不可能做到徑渭分明。經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化過程中，金融自由化的穩(wěn)步推行更需要統(tǒng)一監(jiān)管。我國(guó)目前的金融監(jiān)管存在權(quán)力分散，監(jiān)管效率低下的問題；也存在著金融監(jiān)管受各方利益左右，缺乏獨(dú)立性的問題。為符合國(guó)際金融業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)，我國(guó)有必要借鑒英、日的經(jīng)驗(yàn)，賦予金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)以必要的權(quán)力以適應(yīng)金融開放的要求。

對(duì)于民間銀行的監(jiān)管，監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)從促進(jìn)民間銀行建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善股東大會(huì)的職能，完善董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)制度等方面努力。要求民間銀行引進(jìn)先進(jìn)的商業(yè)銀行公司治理模式，建立獨(dú)立董事制度，完善公司治理水平，積極監(jiān)管民營(yíng)銀行加強(qiáng)內(nèi)部控制，強(qiáng)化內(nèi)部治理，以防止各類金融犯罪的發(fā)生；調(diào)高民間銀行資本充足率降低不良貸款率。同時(shí)，進(jìn)一步嚴(yán)格管理民間銀行高級(jí)管理人員。試行管理人員資格考試，強(qiáng)化高級(jí)管理人員的監(jiān)督。對(duì)民營(yíng)銀行從業(yè)人員從事違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的一經(jīng)查出，依法嚴(yán)肅處理，并取消其財(cái)務(wù)資格。

3.加快‘機(jī)構(gòu)監(jiān)管向‘功能監(jiān)管的轉(zhuǎn)變

機(jī)構(gòu)性監(jiān)管，是指“為履行政府監(jiān)管職能而設(shè)立的響應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)不同的金融機(jī)構(gòu)分別實(shí)施監(jiān)管的一種管理方式；機(jī)構(gòu)監(jiān)管適用于分業(yè)經(jīng)營(yíng)。我國(guó)目前就是典型的機(jī)構(gòu)監(jiān)管國(guó)家，有銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)三家分別對(duì)銀行和信托公司、證券機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管”。它們各自監(jiān)管不同的經(jīng)營(yíng)主體，無權(quán)干預(yù)其他類別金融機(jī)構(gòu)。而功能監(jiān)管是指依據(jù)金融體系的基本功能和金融產(chǎn)品的性質(zhì)而設(shè)計(jì)的監(jiān)管。“就是將金融監(jiān)管從通常的針對(duì)特定類型金融機(jī)構(gòu)（銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等）轉(zhuǎn)變?yōu)獒槍?duì)特定類型金融服務(wù)（銀行業(yè)務(wù)、證券業(yè)務(wù)、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)等）；而對(duì)邊界性金融業(yè)務(wù)也明確監(jiān)管主體；同時(shí)加強(qiáng)不同監(jiān)管主體間合作的監(jiān)管制度”。隨著金融業(yè)的發(fā)展，絕大多數(shù)民營(yíng)銀行和商業(yè)銀行一樣已實(shí)現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營(yíng)，金融企業(yè)在貨幣和資本市場(chǎng)之間進(jìn)行多銀行業(yè)務(wù)、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)等多品種的交叉經(jīng)營(yíng)。機(jī)構(gòu)間分業(yè)監(jiān)管的方式已明顯不能適應(yīng)形勢(shì)的需要。必須積極的創(chuàng)造條件，逐步實(shí)現(xiàn)從機(jī)構(gòu)監(jiān)管向功能性監(jiān)管轉(zhuǎn)變。在這方面，新加坡就是成功實(shí)現(xiàn)金融業(yè)功能監(jiān)管的國(guó)家。美國(guó)1999年實(shí)行的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》也確立了功能服務(wù)的框架。

隨著時(shí)代的變化，科技的發(fā)展，全球經(jīng)濟(jì)一體化正向我們走來。我國(guó)的金融業(yè)不僅要立足本國(guó)，更要放眼于世界。要在激烈的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中站穩(wěn)腳跟，必須從多方面下功夫。而我國(guó)金融監(jiān)管制度的不斷健全和不斷發(fā)展是提高我國(guó)金融行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，保證我國(guó)金融安全的基本條件。衷心期望我國(guó)金融監(jiān)管制度早日走向成熟，我國(guó)金融事業(yè)早日走向世界。

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