孫燕

【摘 要】本文從探索城市軌道交通建設(shè)籌融資與土地儲(chǔ)備機(jī)制相結(jié)合的思路出發(fā)，以南京地鐵的土地儲(chǔ)備融資模式實(shí)例，分析了地鐵捆綁收儲(chǔ)土地及沿線土地開發(fā)收益作為地鐵建設(shè)資金補(bǔ)充的籌融資方式。實(shí)踐表明，該模式取得較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

【關(guān)鍵詞】地鐵籌融資；土地儲(chǔ)備；沿線土地開發(fā)收益

一、我國(guó)城市軌道交通的籌融資現(xiàn)有模式

城市軌道交通融資的基本模式一般有政府融資和市場(chǎng)化融資兩種模式。政府融資實(shí)行“政府職能、企業(yè)運(yùn)作”，政府作為投資主體直接參與軌道交通項(xiàng)目的開發(fā)，以政府信用作擔(dān)保，通過公有企業(yè)或政府性投資公司來實(shí)現(xiàn)開發(fā)資金的籌融資。但是該種模式存在缺點(diǎn)是政府資金的運(yùn)作效率不高，負(fù)擔(dān)也較重。市場(chǎng)化融資是以企業(yè)信用或項(xiàng)目收益為基礎(chǔ)，以商業(yè)貸款、發(fā)行股票等商業(yè)化融資為手段，籌集資金并加以運(yùn)用的金融活動(dòng)。

二、探索城市軌道交通建設(shè)籌融資與土地儲(chǔ)備機(jī)制相結(jié)合

地鐵融資方式和盈利模式?jīng)Q定著地鐵商業(yè)化、市場(chǎng)化的運(yùn)作和良性發(fā)展，要使地鐵融資方式有根本性的突破，必須要在用軌道交通引導(dǎo)新城規(guī)劃和土地開發(fā)中尋求新的空間，否則地鐵建設(shè)投資巨大的問題仍然無法解決。用城市軌道交通實(shí)施“引導(dǎo)規(guī)劃、控制紅線、預(yù)留用地、儲(chǔ)備項(xiàng)目”的戰(zhàn)略，以軌道交通來引導(dǎo)土地開發(fā)模式，利用地鐵拉開和優(yōu)化城市的發(fā)展布局，擴(kuò)大城市的發(fā)展空間，而在土地的升值過程中，政府通過土地級(jí)差收益，從而解決城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金，這種模式被稱為TOD模式在國(guó)外被廣泛使用。

其基本思路是：根據(jù)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、軌道交通規(guī)劃，政府土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)軌道交通站點(diǎn)周邊一定范圍內(nèi)土地進(jìn)行儲(chǔ)備，通過土地儲(chǔ)備運(yùn)作機(jī)制，將土地增值收益納入土地儲(chǔ)備專項(xiàng)資金，支持軌道交通的建設(shè)。其運(yùn)作的基本思路是：政府部門劃出站點(diǎn)周邊一定范圍的土地資源，明確軌道交通建設(shè)單位、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)站點(diǎn)周邊建設(shè)區(qū)、實(shí)施區(qū)和控制區(qū)范圍，將納入儲(chǔ)備與投融資機(jī)制的土地分期、分批的由授權(quán)成立的土地運(yùn)作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)開發(fā)，由該機(jī)構(gòu)和政府取得地塊的控制權(quán)。在土地開發(fā)過程中，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)部分投融資責(zé)任，由其融資后實(shí)施土地收購(gòu)、儲(chǔ)備和整理開發(fā)，將生地變?yōu)槭斓?，再在土地一?jí)市場(chǎng)上進(jìn)行公開招拍掛，將土地轉(zhuǎn)讓給土地經(jīng)營(yíng)者，獲得土地開發(fā)升值效益，部分專項(xiàng)資金用于投融資，部分進(jìn)入土地儲(chǔ)備基金。

三、南京地鐵建設(shè)籌融資模式實(shí)例分析

將軌道交通建設(shè)與沿線的土地開發(fā)結(jié)合起來，無疑使籌措建設(shè)資金的良策之一。比如南京地鐵建設(shè)中，考慮TOD的土地利用模式，以公共交通走廊為紐帶、公交導(dǎo)向綜合用地組團(tuán)為節(jié)點(diǎn)的布局方式，每一個(gè)節(jié)點(diǎn)都有一個(gè)集公共廣場(chǎng)、商業(yè)、服務(wù)設(shè)施為一體的集中公共配套區(qū)，而這些節(jié)點(diǎn)都在步行距離范圍內(nèi)，使人們的日常出行都非常便利。運(yùn)輸系統(tǒng)是社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施非常重要的一部分，而社區(qū)的運(yùn)輸系統(tǒng)對(duì)于其土地使用形式與發(fā)展的潛力，具有相當(dāng)深遠(yuǎn)的影響。這種模式的特點(diǎn)是先有地鐵后有規(guī)劃建成區(qū)，與原先在規(guī)劃建成區(qū)修建地鐵是不同的概念。對(duì)于老城區(qū)而言可以采用客流導(dǎo)向型模式，但是對(duì)于新區(qū)而言，新市區(qū)開發(fā)尤其適合于用軌道交通帶動(dòng)新城規(guī)劃和土地開發(fā)的發(fā)展模式。

南京地鐵一號(hào)線于2005年正式投運(yùn)，其建設(shè)全部是由政府招投標(biāo)建設(shè)，建設(shè)資金全部由政府買單。而后來開建的一號(hào)線南延線和二號(hào)線一期工程的融資方式有了變化，這兩條線路的建設(shè)資金主要由地鐵公司通過南京市財(cái)政撥款和自籌獲得，其中政府財(cái)政出40%資本金，其余建設(shè)資金由地鐵公司通過政府指定的相應(yīng)土地籌集所得。根據(jù)市政府關(guān)于地鐵一號(hào)線南延線及二號(hào)線一期工程籌融資的會(huì)議紀(jì)要，規(guī)劃國(guó)土部門在江寧青龍、麒麟、玄武滄波余糧等地區(qū)劃定了一部分土地作為地鐵儲(chǔ)備土地，該部分儲(chǔ)備土地運(yùn)作收益作為線路建設(shè)資金的來源；并且在線路沿線梳理適合地塊作為地鐵上蓋物業(yè)地塊，由地鐵公司結(jié)合車站進(jìn)行建設(shè)，以此作為線路資本金的補(bǔ)充。為更好的運(yùn)作該些儲(chǔ)備及上蓋地塊，在市政府批示下，于2008年成立了專門的土地儲(chǔ)備分中心，負(fù)責(zé)地鐵儲(chǔ)備土地及上蓋物業(yè)地塊的收儲(chǔ)運(yùn)作。經(jīng)過整理運(yùn)作，成功的將比較成熟的所街地塊、南延線停車場(chǎng)地塊、油坊橋地塊等上蓋物業(yè)地塊上市出讓，累計(jì)出讓收入約65億元（含成本），為線路建設(shè)資金提供了資金保障。作為線路建設(shè)資金融資儲(chǔ)備土地的青龍片區(qū)等儲(chǔ)備地塊則正在逐步通過土地轉(zhuǎn)性、進(jìn)行一級(jí)開發(fā)整理之后，將生地變熟地，上市出讓作為籌集建設(shè)資金的來源。

“十二五”期間，南京地鐵將迎來大跨越大發(fā)展的時(shí)代，將有七條新線同時(shí)開建，如何迎接這個(gè)城市軌道交通蓬勃發(fā)展階段，多線建設(shè)下的籌融資模式面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為了更好地支持多條軌道交通新線建設(shè)，市政府特別提出了“車站周邊200米半徑范圍內(nèi)劃定具體地塊收歸地鐵上蓋物業(yè)地塊進(jìn)行近期開發(fā)，在線路周邊劃定一定規(guī)模的地鐵小鎮(zhèn)收歸地鐵儲(chǔ)備土地進(jìn)行遠(yuǎn)期滾動(dòng)開發(fā)的做法”，這種思路就是引入了目前國(guó)際上比較廣泛使用的TOD模式引領(lǐng)新城發(fā)展的一種新思路，可以在帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境升級(jí)的同時(shí)也力爭(zhēng)拓展軌道交通有效運(yùn)營(yíng)。目前市政府確定的7個(gè)地鐵小鎮(zhèn)，率先啟動(dòng)的是青龍地鐵小鎮(zhèn)項(xiàng)目，即將于明年建成通車的地鐵四號(hào)線貫穿小鎮(zhèn)項(xiàng)目。目前小鎮(zhèn)建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入城市設(shè)計(jì)階段，即將全面開展一級(jí)開發(fā)整理工作。該項(xiàng)目將統(tǒng)一規(guī)劃，而土地收益將作為地鐵二號(hào)線還本付息資金的主要來源。作為地鐵新線融資土地的南京—高淳線周邊的團(tuán)結(jié)于地鐵小鎮(zhèn)，南京—天長(zhǎng)線沿線的龍池地鐵小鎮(zhèn)，南京—和縣線周邊的橋林黃里地鐵小鎮(zhèn)等，這些地鐵小鎮(zhèn)的規(guī)劃選址和后期的開發(fā)建設(shè)都是TOD模式應(yīng)用的具體體現(xiàn)。這些儲(chǔ)備用地將為地鐵多條新線建設(shè)提供強(qiáng)有力的融資保障。

四、結(jié)束語(yǔ)

地鐵沿線土地開發(fā)，是以土地儲(chǔ)備收益實(shí)現(xiàn)地鐵建設(shè)資金平衡的一種融資模式，地方政府及地鐵建設(shè)公司能夠?qū)Υ巳谫Y模式不斷優(yōu)化完善并深入實(shí)踐，必將成為解決地鐵融資難題的一條重要途徑，并且成為軌道交通建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)有力保障。