周艷 施文

【摘要】黨的十八屆三中全會提出了“加快房地產(chǎn)稅立法，并適時推進(jìn)改革”的要求。鑒于房地產(chǎn)稅改革思路發(fā)生的重大變化及其影響，本文立足于房地產(chǎn)稅立法過渡期地產(chǎn)市場調(diào)控理念轉(zhuǎn)換的形勢，同時考慮以往土地增值稅、房產(chǎn)稅試點改革等因素的重要影響，對房地產(chǎn)稅立法過渡期地產(chǎn)市場調(diào)控政策走勢進(jìn)行分析，預(yù)計未來一段時間將呈現(xiàn)出政府調(diào)控與市場作用相結(jié)合、總體放松與局部嚴(yán)控相結(jié)合以及行業(yè)調(diào)控與稅制改革相結(jié)合的態(tài)勢。

【關(guān)鍵詞】房地產(chǎn)稅 立法過渡期 市場調(diào)控

一、序言

黨的十八屆三中全會就完善房地產(chǎn)稅制，提出了“加快房地產(chǎn)稅立法，并適時推進(jìn)改革”的要求。盡管只有短短15字，卻是最引人關(guān)注的。這不僅是因為房地產(chǎn)稅與民生息息相關(guān)，人們對房地產(chǎn)稅在房地產(chǎn)調(diào)控中的作用寄予厚望，而且從房產(chǎn)稅轉(zhuǎn)向房地產(chǎn)稅及其先立法后推進(jìn)意味深遠(yuǎn)，說明我國未來房地產(chǎn)稅改革思路正在發(fā)生重要變化。但是，鑒于房地產(chǎn)稅費等對于財政收入影響非常巨大，改革的難度亦將非常巨大。根據(jù)國土資源部公布的上年度全國土地出讓總金額數(shù)據(jù)，已經(jīng)達(dá)到地方財政收入的六成。即便全國人大房地產(chǎn)稅立法工作目前正在低調(diào)而有序地推進(jìn)，預(yù)計未來房地產(chǎn)稅立法仍將是一個漫長的過程，與之相應(yīng)的各項改革措施究竟以何種節(jié)奏推出，目前還難以預(yù)料。本文立足于房地產(chǎn)稅立法過渡期地產(chǎn)市場調(diào)控理念轉(zhuǎn)換的形勢，通過對地產(chǎn)市場調(diào)控多方重要影響因素的研究，分析了房地產(chǎn)稅立法過渡期內(nèi)國內(nèi)地產(chǎn)市場調(diào)控政策趨勢。

二、房地產(chǎn)稅立法過渡期地產(chǎn)市場調(diào)控影響因素

房地產(chǎn)稅立法過渡期是個比較特殊的階段，在此期間，盡管已經(jīng)明確了對房產(chǎn)稅進(jìn)行全面改革乃大勢所趨，但是改革的內(nèi)容尚不能完全確定。為此，欲分析此階段地產(chǎn)市場調(diào)控政策趨勢，首先應(yīng)分析當(dāng)前以及未來一段時間能夠?qū)Φ禺a(chǎn)市場調(diào)控產(chǎn)生重要影響的因素。

第一，是十八屆三中全會提出由控制需求轉(zhuǎn)向擴(kuò)大供給。長期以來，國內(nèi)對房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的主要思路是以控制需求為主，無論是限購、限貸，還是提高利率、增加開發(fā)和交易環(huán)節(jié)稅收，出發(fā)點都是希望通過限制需求來平抑供求、穩(wěn)定房價。從理論上講，當(dāng)由于供求失衡導(dǎo)致價格上漲時，最為有效辦法就是控制需求，原因在于控制需求相比較擴(kuò)大供給更容易、見效快，政府可以借助行政力量在最短的時間內(nèi)用最簡單的方式取得預(yù)期效果。從國內(nèi)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控實踐來看，幾次大的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控均是通過需求控制政策實現(xiàn)，也確實在短期內(nèi)取得了抑制房價過快上漲的效果。但是對地產(chǎn)市場進(jìn)行需求控制的結(jié)果往往是房價短期小幅下跌之后更為猛烈的持續(xù)上漲，有時甚至到了失控的地步。黨的十八屆三中全會以及習(xí)總書記在政治局學(xué)習(xí)會議上的相關(guān)講話，均提出與以往不同的房地產(chǎn)改革思路，即由控制需求轉(zhuǎn)向擴(kuò)大供給，寄希望于通過增加土地供給，建立為中低收入者提供保障房和為中高收入者提供商品房的多元住房體系，來保障房地產(chǎn)供給，平抑房地產(chǎn)供求。具體來說，地產(chǎn)市場調(diào)控的手段、方法、立足點都在發(fā)生變化，在調(diào)控手段方面，以往地產(chǎn)市場調(diào)控政府有形的手干預(yù)太多，而未來無形之手將起更大的作用；在調(diào)控方法方面，過去以“限”為主、以“堵”為主，未來則強(qiáng)調(diào)千方百計地增加供應(yīng)；在調(diào)控立足點方面，過去的調(diào)控是就房價而言的調(diào)控，房價被視為政治問題，調(diào)控始終在短期的房價漲跌方面做文章，現(xiàn)在更加注重長效制度的建立；在調(diào)控途徑方面，充分考慮各地區(qū)不同表現(xiàn)，給予地方更大的調(diào)控自主權(quán)。鑒于此，房地產(chǎn)稅立法過渡期地產(chǎn)市場調(diào)控將淡化行政手段，逐步回歸地產(chǎn)市場規(guī)律調(diào)整。

第二，是通過土地增值稅抑制房價過快上漲還不夠充分。土地增值稅能否有效抑制房價過快上漲，關(guān)鍵在于稅收歸宿到底是生產(chǎn)者還是消費者，即看哪方彈性更小。就土地增值稅而言，目前開發(fā)商的供給彈性較小。政府今年的宏觀調(diào)控已使全國地產(chǎn)市場增幅減緩，個別城市甚至出現(xiàn)連續(xù)數(shù)月下跌，賣方市場轉(zhuǎn)向買方市場的跡象愈加明顯。盡管地產(chǎn)開發(fā)仍然面臨土地增值稅，但開發(fā)商不可能停下已開工項目，更不可能扔掉取得的土地，所以中短期內(nèi)地產(chǎn)市場供給幾乎不會發(fā)生變化。當(dāng)然，開發(fā)商可以通過加價把稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁給消費者，也能通過捂盤逼迫買房人就范。問題的關(guān)鍵在于未來幾年住宅消費將越來越富有彈性，其一，隨著住房保障快速推進(jìn)，中低收入群體低價租住廉租屋、舊公房、經(jīng)濟(jì)適用房的空間將越來越大；其二，宏觀調(diào)控的重點之一是打擊投機(jī)需求、抑制投資需求，住宅市場投機(jī)和投資性需求加劇萎縮，甚至出現(xiàn)賣房炒股的現(xiàn)象；其三，“90/70”政策極大影響了消費者的心理預(yù)期，一直被業(yè)界稱為“剛性需求”的婚房、拆遷和部分改善型消費者也產(chǎn)生觀望情緒，使得以前缺乏彈性的需求也變得有彈性了。面對這種情形，部分開發(fā)商不得不通過各種手段盡力規(guī)避和減少納稅，而多數(shù)開發(fā)商不得不從利潤中掏出一塊。因此，在其他條件不變的情況下，土地增值稅不會明顯助漲房價，而是房價保持不變或微漲。鑒于此，房地產(chǎn)稅立法過渡期地產(chǎn)市場調(diào)控將在盡力避免對土地增值稅的過度依賴的同時，注重增加保障房等組合手段的使用。

第三，是在現(xiàn)行體制下進(jìn)行的房產(chǎn)稅試點改革不夠成功。2011年1月，上海、重慶兩市試點征收房產(chǎn)稅，該項措施同時肩負(fù)調(diào)節(jié)貧富差距、部分代替土地出讓金、抑制房價過快上漲以及改變市場心理預(yù)期等四大功能。但從實際情況來看，滬渝兩地的房產(chǎn)稅模式均在其他房地產(chǎn)稅收制度和政策不變的前提下，在居民的住宅保有環(huán)節(jié)增加的稅。其中，上海征收對象為本市居民新購房且屬于第二套及以上住房和非本市居民新購房，稅率為0.6%左右；重慶征收對象則是獨棟別墅和高檔公寓以及無工作戶口、無投資人員所購二套房，稅率為0.5%至1.2%。這些舉措分別針對增量房和存量房中的高端住宅，由于征收范圍不同，重慶每年有2億多元的新增稅收，而上海達(dá)到近30億元。從在上海、重慶試點的效果來看，滬渝兩地的房產(chǎn)稅收總額較小，占同期市級財政收入比率過低，對更深層次的土地財政問題替代效果有限，房產(chǎn)稅對房價的遏制作用并不明顯，除了重慶可能對一部分高端住宅的增長有抑制作用外，兩地住房價格并沒有因征稅而下降。滬渝兩地房產(chǎn)稅試點改革都不夠成功，主要原因在于改革力度偏弱，重慶房產(chǎn)稅實際上是針對高房價和炒房的消費調(diào)節(jié)稅，而上海則是針對新購房的限制炒房，并且兩地都涉嫌與營業(yè)稅、所得稅等重復(fù)征稅。為此，在今年3月，財政部副部長劉昆在公開場合表示，重慶和上海房產(chǎn)稅試點還會繼續(xù)推進(jìn)、摸索經(jīng)驗，但國家沒有將房產(chǎn)稅試點擴(kuò)大到其他城市的計劃，而是將專注于起草一份新的地產(chǎn)稅法。鑒于此，房地產(chǎn)稅立法過渡期地產(chǎn)市場調(diào)控應(yīng)著眼于整個地產(chǎn)市場，并重新進(jìn)行合理稅制設(shè)計。

三、房地產(chǎn)稅立法過渡期地產(chǎn)市場調(diào)控政策走勢

房地產(chǎn)稅立法過渡期地產(chǎn)市場調(diào)控政策將順應(yīng)市場調(diào)控理念轉(zhuǎn)換的形勢，同時考慮以往土地增值稅、房產(chǎn)稅試點改革等因素的重要影響，預(yù)計未來一段時間將呈現(xiàn)如下態(tài)勢。

第一，是地產(chǎn)市場政府調(diào)控與市場作用相結(jié)合。在房地產(chǎn)稅立法過渡期，預(yù)計地產(chǎn)市場調(diào)控將淡化行政手段，總的原則是建立“保障性住房由政府提供，商品房等多層次需求交還市場”的雙軌制住房供應(yīng)體系。一方面，給出市場自身調(diào)整空間，允許市場在小幅正常波動中促進(jìn)地產(chǎn)行業(yè)優(yōu)化配置、健康發(fā)展。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，在市場出現(xiàn)分化后，地方政府應(yīng)該相機(jī)抉擇把原來不得已而為之的限購等“權(quán)宜之計”行政手段和措施趁此機(jī)會淡出、收斂下來，讓不符合市場規(guī)律的權(quán)宜之計退出歷史舞臺。當(dāng)然，這是一個需因地制宜漸進(jìn)掌握的過程。就目前不少城市相繼取消限購政策情況來看，讓市場回歸主導(dǎo)作用總體上應(yīng)該給予正面評價，預(yù)計未來將不斷完善制度建設(shè)，有效防止超出正常幅度的強(qiáng)烈大幅反彈。另一方面，可能會通過在地產(chǎn)領(lǐng)域設(shè)立政策性金融機(jī)構(gòu)和機(jī)制、推廣保障性住房投資信托基金（REITS）等市場化運(yùn)作方式，為保障房建設(shè)提供長期穩(wěn)定、成本適當(dāng)?shù)馁Y金支持。

第二，是地產(chǎn)市場總體放松與局部嚴(yán)控相結(jié)合。在房地產(chǎn)稅立法過渡期，預(yù)計地產(chǎn)市場調(diào)控將呈現(xiàn)總體放松與局部嚴(yán)控相結(jié)合。其中，總體放松主要適用于一般二三線城市地產(chǎn)市場調(diào)控。這些城市地產(chǎn)市場庫存積壓普遍嚴(yán)重，其重要原因就是房價太高，脫離了當(dāng)?shù)鼐用竦南M能力。因此，這些城市地產(chǎn)市場調(diào)控總體上將逐漸放松，隨著市場回歸主導(dǎo)作用，房價上漲動力將被削弱，地產(chǎn)市場將進(jìn)入階段性盤整狀態(tài)。局部嚴(yán)控主要適用于以北京、上海、廣州、深圳為代表的一線城市以及部分二線城市。這些城市土地高度稀缺，使得房價已處高位的市場仍然存在較大的提價空間，因此在短期需求不足、長期溢價空間看好的情況下，一方面，還要采取包括限購、限貸、增稅的需求管理；另一方面，有可能會采取擴(kuò)大土地供給，降低開發(fā)成本，減輕地產(chǎn)開發(fā)稅收的供給管理?？傮w放松與局部嚴(yán)控相結(jié)合的長效調(diào)控機(jī)制，將在未來進(jìn)一步加劇不同城市地產(chǎn)市場的分化。

第三，是地產(chǎn)市場行業(yè)調(diào)控與稅制改革相結(jié)合。在房地產(chǎn)稅立法過渡期，預(yù)計地產(chǎn)市場調(diào)控將與稅收結(jié)構(gòu)以及稅收分配制度改革相結(jié)合。作為地產(chǎn)市場行業(yè)調(diào)控的重要手段，房地產(chǎn)稅的推出將涉及到現(xiàn)行房地產(chǎn)領(lǐng)域城鎮(zhèn)土地使用稅等十余項稅種的增減歸并，影響面巨大。由于未來稅制改革的基本原則是不增加新稅，如果要增稅必須先減稅，因此在稅收結(jié)構(gòu)方面，未來適應(yīng)供給管理的主要改革思路是降低開發(fā)、轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)稅收，提高持有環(huán)節(jié)稅收。具體來講就是提高持有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅，降低開發(fā)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)土地增值稅。當(dāng)然，房地產(chǎn)稅改革不僅是個經(jīng)濟(jì)問題，更是一個社會財富重新分配的問題，亦需要對擁有多套住房的高收入群體多收稅，對中低收入群體免稅乃至反哺。此外，在全國“營改增”的背景下，房地產(chǎn)稅作為中央、地方之間的分稅制改革的重要內(nèi)容，預(yù)計在未來將進(jìn)一步明確其地方政府主力稅種的定位并適當(dāng)提高比例，以調(diào)動地方承擔(dān)地產(chǎn)市場行業(yè)調(diào)控主體責(zé)任的積極性。

四、小結(jié)

根據(jù)十八屆三中全會以來地產(chǎn)市場調(diào)控理念轉(zhuǎn)換的形勢，同時考慮通過土地增值稅抑制房價過快上漲以及房產(chǎn)稅試點改革重要影響因素，預(yù)計在房地產(chǎn)稅立法過渡期地產(chǎn)市場調(diào)控政策將繼續(xù)保持連貫性并呈現(xiàn)以下走勢：一是政府調(diào)控與市場作用相結(jié)合，讓市場回歸主導(dǎo)作用，允許市場在小幅正常波動，而政府作用側(cè)重于為保障房建設(shè)提供長期穩(wěn)定、成本適當(dāng)?shù)馁Y金支持。二是總體放松與局部嚴(yán)控相結(jié)合，有些城市會進(jìn)一步收緊，有一些城市會逐步放松，政策方面會出現(xiàn)明顯的差別化。三是行業(yè)調(diào)控與稅制改革相結(jié)合，降低開發(fā)、轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)以及低收入群體稅收，提高持有環(huán)節(jié)以及高收入群體稅收，同時明確房地產(chǎn)稅地方政府主力稅種的定位并適當(dāng)提高比例。

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作者簡介：周艷（1977-），女，江蘇蘇州人，中級會計師、注冊會計師、注冊稅務(wù)師，主要從事稅收法規(guī)研究、企業(yè)稅務(wù)籌劃；施文（1979-），男，湖南常德人，中級會計師、注冊會計師，主要從事集團(tuán)財務(wù)預(yù)算管理、稅務(wù)策劃以及投融資方案分析。q