崔林菁

[摘 要]隨著高校近年來舞弊事件的頻發(fā)，公眾的視線越來越多的開始關(guān)注高校教育改革的問題，剛剛召開的兩會也提出要加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，透過舞弊事件我們看到背后更深層次的是內(nèi)部控制問題，對于深化高校內(nèi)部控制的改革，強(qiáng)化內(nèi)部控制力度，筆者立足于國內(nèi)外專家學(xué)者的研究成果，結(jié)合我國高校實際情況，從風(fēng)險防范角度、主體角度、政策制定角度、組織實施角度對現(xiàn)行體制下高校內(nèi)部控制改革提出幾點思考。

[關(guān)鍵詞]高校內(nèi)部控制；風(fēng)險防范；主體視角；政策制定；組織實施

[中圖分類號]F274 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）30-0180-03

1 引 言

近年來，高校招生腐敗案件頻發(fā)，保送生舞弊事件、加分門等惡性事件層出不窮，自主招生、補(bǔ)錄及調(diào)換專業(yè)成為容易滋生腐敗問題的三大環(huán)節(jié)。對此，上海交通大學(xué)教授熊丙奇建議：“不能因為高校招生出現(xiàn)了腐敗就只關(guān)注招生，其實這是制度的問題，而制度背后，又是行政部門不放權(quán)的問題。因此，從根本上解決高校招生腐敗問題，還是需要高校去行政化。”由于高校內(nèi)部控制不得力，改革成為必然趨勢。如何改革使高校內(nèi)部控制更為有效，成為不少國內(nèi)專家學(xué)者致力研究的一大課題。

2 文獻(xiàn)綜述

2. 1 國外研究現(xiàn)狀

國外高校的內(nèi)部控制制度和學(xué)校的管理模式不同于我國，且相對完善，發(fā)生的問題較少，直接涉及這方面的研究成果也較少，而國際高校普遍采用的是各個國家針對企業(yè)發(fā)布的規(guī)定來建立自身內(nèi)部控制制度：普遍以美國COSO委員會的《內(nèi)部控制——整體框架》和《全面風(fēng)險管理——整體框架》這兩個理論體系為標(biāo)準(zhǔn)。

1992年COSO框架提出內(nèi)部控制構(gòu)成要素有：①控制環(huán)境，包括治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部審計、人力資源政策、企業(yè)文化及機(jī)構(gòu)設(shè)置等。②風(fēng)險評估，即及時識別、系統(tǒng)分析經(jīng)營活動中與實現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險，合理確定風(fēng)險應(yīng)對策略。③控制活動，即根據(jù)風(fēng)險評估的結(jié)果，采用相應(yīng)的控制措施，將風(fēng)險控制在可承受度之內(nèi)。④信息與溝通，即及時、準(zhǔn)確地收集、傳遞與內(nèi)部控制有關(guān)的信息，確保信息在單位內(nèi)部、單位與外部之間進(jìn)行有效溝通。⑤監(jiān)督，即單位對內(nèi)部控制建立與實施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)缺陷并及時改正。

繼COSO框架后，委員會又于2004年頒布了《全面風(fēng)險管理——整體框架》。該報告將內(nèi)部控制整合到風(fēng)險管理整體框架之中，將其視為風(fēng)險管理的一個重要部分，這使內(nèi)部控制的內(nèi)涵得到延伸。

2. 2 國內(nèi)研究現(xiàn)狀

與國外不同的是，國內(nèi)高校內(nèi)部控制制度的制定流程為發(fā)現(xiàn)問題——提出對策——頒布法規(guī)的形式，其中一些法規(guī)集中體現(xiàn)了國內(nèi)前沿主流的研究成果，主要有：《高等教育學(xué)校財務(wù)制度》、《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》等。

目前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對于高校內(nèi)部控制的研究主要有以下幾個方面：

第一，高校內(nèi)部控制存在的問題及根源探究。丁新農(nóng)等（2010）從財務(wù)、資源等四個層面提出目前高校內(nèi)部控制失效的具體表現(xiàn)，楊雅蘭（2011）主要從意識和制度兩方面探討內(nèi)部控制存在的問題根源，唐華琳（2012）認(rèn)為目前高校內(nèi)部控制審計尚存在四個亟待突破的難點。

第二，完善高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀的對策。王衛(wèi)星等（2008）提出應(yīng)根據(jù)高校內(nèi)部控制要素兩個層次的具體指標(biāo)按比例制定合理的內(nèi)控制度監(jiān)管體系。唐華琳（2012）則從思路、形式、程序等方面提出了具體建議。與二者不同的是，袁燕（2012）立足于具體的微觀層面——高校內(nèi)部控制的組織實施，提出各個環(huán)節(jié)嚴(yán)抓共管，共同促進(jìn)。

第三，基于COSO整體框架某一具體要素所進(jìn)行的研究。劉正兵（2013）基于財務(wù)風(fēng)險管控角度提出應(yīng)從治理、產(chǎn)權(quán)和財務(wù)預(yù)算制度方面規(guī)范內(nèi)部控制。類似地，年素英（2011）也基于風(fēng)險管理角度提出要分別從環(huán)境、規(guī)范、意識和評估機(jī)制四個方面防范風(fēng)險。

基于以上思路，筆者結(jié)合國內(nèi)外研究學(xué)者的研究成果及國內(nèi)高校的特點和內(nèi)部控制的現(xiàn)狀，從理論和實踐角度對解決我國高校內(nèi)部控制出現(xiàn)的問題提出更為合理化的建議，為高校完善內(nèi)部控制提供更為有效的參考。

3 高校內(nèi)部控制存在的問題及表現(xiàn)

3. 1 內(nèi)部控制環(huán)境不成熟，高校治理結(jié)構(gòu)存在缺陷

從宏觀層面上看，內(nèi)部控制是組成高校內(nèi)部控制體系的基礎(chǔ)，探討高校內(nèi)控問題的根源首先要從控制環(huán)境著手。

由于部分高校管理層和治理層缺乏重視，實施力度方面不盡如人意，流于形式，逃避實際問題；高校治理結(jié)構(gòu)不合理，政府監(jiān)管不嚴(yán)、產(chǎn)權(quán)代表缺位、人情大于法制，弱化了內(nèi)部控制環(huán)境。主要表現(xiàn)：院校系的組織架構(gòu)易形成獨攬大權(quán)、有些單位片面追求高收益，出現(xiàn)了資金投向不合理、資金期滿難收回的現(xiàn)象，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失和浪費；停留在傳統(tǒng)的人事管理階段，干部任用論資排輩，沒有有效調(diào)動教師積極性，浪費了人力資源；部分教師缺乏職業(yè)理想和責(zé)任感，利用工作之便收受錢財，給學(xué)校造成不良影響。

3. 2 內(nèi)部控制制度不完善，控制評價標(biāo)準(zhǔn)不明確

我國高校目前采用的2001年《內(nèi)部控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》主要適用于國家行政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位。高校內(nèi)部控制仍單純停留在內(nèi)部會計控制的范圍內(nèi)。

學(xué)校資產(chǎn)內(nèi)部控制存在缺陷。①存在于貨幣資金內(nèi)部控制：制度本身存在漏洞；學(xué)校管理者忽視資金的內(nèi)部控制；內(nèi)部審計的獨立性受限。②存在于固定資產(chǎn)內(nèi)部控制：采購環(huán)節(jié)、驗收環(huán)節(jié)、報廢審批環(huán)節(jié)管控不嚴(yán)，導(dǎo)致信息失真、賬實不符。

隨著高?？蒲械慕?jīng)濟(jì)活動在教學(xué)科研、行政管理、后勤保障、校辦企業(yè)等方面內(nèi)容的不斷增加，舊的內(nèi)控制度不能與時俱進(jìn)以適應(yīng)日益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，某些領(lǐng)域出現(xiàn)管理真空。

3. 3 內(nèi)部控制意識薄弱，風(fēng)險和成本意識不強(qiáng)

大部分高校管理者內(nèi)部控制意識薄弱，對內(nèi)部控制的必要性認(rèn)識不足，漠視風(fēng)險防范的重要性。事實上高校在運營中存在許多風(fēng)險，如財務(wù)管理風(fēng)險、人力資源管理風(fēng)險、基建立項風(fēng)險等，如果不注意防范，可能會給學(xué)校帶來巨大的經(jīng)濟(jì)損失。據(jù)不完全統(tǒng)計，至2009年年底，全國公立高校銀行貸款總額達(dá)4500億～5000億元，且數(shù)額在不斷刷新。高校債務(wù)壓力越大，對其經(jīng)濟(jì)運行、形象和穩(wěn)定性的不利影響就越大。

長久以來，高校慣于服從計劃經(jīng)濟(jì)體制，對于成本的使用缺乏計劃性，不少高校采用固定教室而非流動教室，致使大量教室資源閑置；校園綠化、基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)設(shè)置造成資源的隱性浪費。

3. 4 信息化水平低，溝通效率低下

會計制度陳舊，會計報表提供的信息有用性差：負(fù)債內(nèi)容披露不全面；債券資產(chǎn)核算不完整；忽視對無形資產(chǎn)的核算等。

“科層制”的信息傳遞模式，即單一的自上而下傳遞行政命令，這并不利于信息的網(wǎng)狀傳遞和有效交換。

同時部分高校仍采用手工記賬的方式，結(jié)算方式單一；各部門內(nèi)部自成體系，相互孤立；財務(wù)溝通的效果差，財務(wù)信息披露不完整。

3. 5 內(nèi)外部監(jiān)察力度不夠

有效的監(jiān)督能夠保證高校內(nèi)部控制的實施，但目前國內(nèi)高校的監(jiān)督并沒能充分發(fā)揮。這是由于政府、審計部門等外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)（教育部門）監(jiān)管松散，資金管理與預(yù)算執(zhí)行不能及時到位；信息閉塞，社會監(jiān)督無法實現(xiàn)；高校的內(nèi)部控制制度本身存在漏洞及人情因素，有關(guān)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)很難真正發(fā)揮監(jiān)督作用，同時缺乏有力的獎懲機(jī)制，這一系列因素使得檢查力度不夠，高校領(lǐng)導(dǎo)違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象頻發(fā)。

4 完善高校內(nèi)部控制解決路徑

為了順應(yīng)新形勢下市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，克服高校在內(nèi)部控制方面的缺陷，提出一條適合國內(nèi)高校改革發(fā)展的路徑迫在眉睫。因此筆者從不同角度提出了完善內(nèi)部控制的幾點思路建議。

4. 1 風(fēng)險防范視角下的高校內(nèi)部控制

從風(fēng)險管理意識上看，不斷強(qiáng)化風(fēng)險管理意識，充分認(rèn)識到風(fēng)險管理的重要性，關(guān)系到每一位教師。建立風(fēng)險管理委員會，吸納財務(wù)、情報、安全、管理、法律等方面的專業(yè)人才。

從風(fēng)險評估機(jī)制上看，建立一整套有效的風(fēng)險評估機(jī)制，設(shè)定控制目標(biāo)，化被動為主動，及時開展對科研、房產(chǎn)設(shè)備、財務(wù)和物資采購管理等環(huán)節(jié)的風(fēng)險評估。針對重大方面采用定性與定量的方法，按照發(fā)生的可能性及影響程度分析識別的風(fēng)險，制定應(yīng)對措施。

從審計程序中的準(zhǔn)備階段采用查閱、調(diào)查、研討會、自評等方法收集資料，重點調(diào)查，識別風(fēng)險及其發(fā)生的可能性，形成審計方案。實施階段采用觀察法、穿行測試法、問卷調(diào)查法，建立專案小組，分別對內(nèi)部控制五要素進(jìn)行測評，形成工作底稿。終結(jié)階段根據(jù)結(jié)論出具審計報告，呈報給高管，同時提出意見建議，嚴(yán)格全程把控風(fēng)險及漏洞。

4. 2 主體視角下的高校內(nèi)部控制

維護(hù)高校內(nèi)部控制高效運行，有必要以國際化的視野從主體角度考慮，重視審計問題。

有賴于美國高校審計的獨立性，2012年美國北達(dá)科他州發(fā)生的高校“文憑門”事件才得以曝光。據(jù)悉，美國大學(xué)同時接受聯(lián)邦政府、州政府、社會和內(nèi)部審計4個方面的監(jiān)督。

中國在實施審計時可結(jié)合自身情況對美國審計方面的具體內(nèi)容加以借鑒。具體應(yīng)該按層級進(jìn)行劃分：第一層是國家審計機(jī)關(guān)，審計高校財務(wù)收支進(jìn)行的合法性、真實性、效益性及領(lǐng)導(dǎo)任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任；第二層是教育部門設(shè)置監(jiān)察處，監(jiān)督財政財務(wù)收支和使用情況；第三層是校內(nèi)審計監(jiān)審處，審計下屬院校和后勤部門；第四層是由相關(guān)部門委托會計師事務(wù)所開展專項審計；第五層是高校師生和社會群體，增強(qiáng)個體的審計意識，開通監(jiān)督舉報渠道，形成全社會廣泛的審計體系。

另外，政策制定方應(yīng)不斷完善審計監(jiān)控的領(lǐng)域，避免遺漏，使舞弊更容易被查處；高校內(nèi)部不斷培訓(xùn)和提升審計人員素質(zhì)，優(yōu)化內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)內(nèi)控風(fēng)險意識，重視內(nèi)控取得的收益；外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)加大對高校審計的查處力度。

4. 3 政策制定視角下的高校內(nèi)部控制

優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境。建設(shè)有特色的校長負(fù)責(zé)制，處理好黨委、行政和學(xué)術(shù)三者的關(guān)系，從根本上改變國企的性質(zhì)；實行市場化管理，精簡機(jī)構(gòu)，采取市場化招聘，教學(xué)和行政相分離，防止一權(quán)獨大的現(xiàn)象。

合理化內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)。高校內(nèi)部控制評價指標(biāo)體系是內(nèi)部控制有效運行的核心。做好一般指標(biāo)（健全性、有效性）和具體指標(biāo)（總體評價指標(biāo)、業(yè)務(wù)層級評價指標(biāo)、部門層級評價指標(biāo)）相結(jié)合。根據(jù)風(fēng)險發(fā)生概率、重要性水平設(shè)定權(quán)重形成具體的評價分值對照表，據(jù)此對一般指標(biāo)作出評價。

完善內(nèi)部控制制度。完整的高校內(nèi)部控制制度有賴于把各種制度和組織機(jī)構(gòu)建立的原則和方法貫穿到授權(quán)和財務(wù)風(fēng)險控制制度、資金預(yù)算和工程項目管理制度中去。

4. 4 組織實施視角下的高校內(nèi)部控制

高校業(yè)務(wù)活動種類繁多，應(yīng)對內(nèi)部控制的新變化，也要從組織實施這一微觀層面考慮：

設(shè)備采購過程中應(yīng)制定科學(xué)的供應(yīng)商評估準(zhǔn)入制度，嚴(yán)格擇優(yōu)選擇供應(yīng)商，設(shè)置專門的驗收人員負(fù)責(zé)驗收報告，增強(qiáng)付款環(huán)節(jié)的合法性、有效性及預(yù)付賬款的定期追蹤核查；固定資產(chǎn)管理過程應(yīng)嚴(yán)格詳細(xì)信息的登記，定期清查，同時關(guān)注關(guān)聯(lián)交易，防止資產(chǎn)流失；基建過程執(zhí)行崗位責(zé)任制，委托專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)評審，嚴(yán)格招投標(biāo)過程和工程監(jiān)理制度；人力資源過程控制應(yīng)堅持招聘和錄取的透明化公開化，預(yù)防舞弊；融資控制應(yīng)規(guī)定必須對融資方案進(jìn)行風(fēng)險評估，嚴(yán)格簽字權(quán)和監(jiān)察制度。

在組織實施過程中，高校各職能部門和全體員工都應(yīng)當(dāng)積極配合，全力承擔(dān)責(zé)任。

總結(jié)，高校內(nèi)部控制的高效運行有賴于高校內(nèi)部、監(jiān)管部門和社會群體的共同維護(hù)，從風(fēng)險防范、審計監(jiān)察、政策制定和組織實施等各個方面全面把握，盡管現(xiàn)行內(nèi)部控制制度方面還存在諸多不足，但是相信在社會各界不斷積極完善的努力之后，高校內(nèi)部控制制度將取得前所未有的成績。

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